Сергей Черняк

управляющий партнер Группы ПИРКС,

email:  info@pirks.ru,

тел.: +7(495) 991-35-29

сайт: http://pirks.ru/ 

 

СУДЕБНОЕ ОСПАРИВАНИЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫХ ПЛАНОВ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ.
ПРАКТИКА АРБИТРАЖНОГО СУДА Г. МОСКВЫ И ДЕВЯТОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА

В ранее опубликованных статьях (http://www.yurclub.ru/docs/civil/article379.html, http://www.yurclub.ru/docs/other/article264.html, http://www.yurclub.ru/docs/other/article266.html) мы рассмотрели особенности вновь введенного в Москве командой Собянина порядка оформления и выдачи Градостроительных планов земельных участков (ГПЗУ) и показали, что как сам этот порядок, так и, соответственно, основанная на нем административная практика во многом противоречат действующему федеральному законодательству и представляют собой «легализованный» произвол городских чиновников.

Сегодня можно уже дать первые оценки результатов рассмотрения Арбитражным судом г. Москвы и Девятым арбитражным апелляционным судом споров в связи с этим новым порядком.

1. Выдача «нулевых» ГПЗУ для участков, предоставленных ранее под застройку.

Арбитражным судом г. Москвы с ноября 2012 г. по февраль 2013 г. рассмотрено несколько дел (№№ А40-43014/2012, А40-100637/2012, А40-105682/2012, А40-106835/2012, А40-107892/2012, А40-109742/2012) в которых арендаторы, получившие участки под застройку, оспаривали (в порядке гл. 24 АПК РФ) выданные Москомархитектурой ГПЗУ, в которых основным видом разрешенного использования указано «благоустройство и озеленение территории» и, соответственно, заданы «нулевые» показатели застройки. Решение по делу № А40-107892/2012 на данный момент уже подтверждено в апелляционной инстанции, а по делу № А40-106835/2012 Девятый арбитражный апелляционный суд, отменив отказное решение Арбитражного суда г. Москвы, принял новое решение в пользу арендатора.

Анализ судебных актов позволяет заключить, что важнейшим в таких спорах является проверка соответствия вида разрешенного использования участка, содержащегося в оспариваемом ГПЗУ, данным Государственного кадастра недвижимости. В случаях, когда такой «нулевой» ГПЗУ выдан Москомархитектурой лишь на основании решения Градостроительно-земельной комиссии (ГЗК), суды признают его незаконным и обязывают Москомархитектуру выдать иной – «правильный».

При этом суды руководствуются следующей логикой.

В соответствии с п. 3 ст. 4 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" вплоть до принятия правил землепользования и застройки любое решение о замене одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования должно приниматься главой местной администрации (в столице эти полномочия осуществляет Правительство Москвы) с учетом результатов публичных слушаний.

Таким образом, для изменения одного вида разрешенного использования земельного участка (ранее установленного и указанного в государственном кадастре недвижимости) на иной вид такого использования, необходимо провести в установленном порядке публичные слушания, с учетом результатов которых Правительство Москвы должно издать соответствующий правовой акт.

Оценивая действия ГЗК, которая на практике самостоятельно принимает решения о содержании ГПЗУ (Москомархитектура их в дальнейшем лишь «проштамповывает» своими приказами), суды указывают, что ГЗК является не органом государственной власти, а лишь рабочим органом Правительства Москвы. Полномочия ГЗК определены Положением о ней, утвержденным Постановлением Правительства Москвы от 16.11.2010 № 1019-ПП (впоследствии многократно изменялось постановлениями Правительства Москвы: от 18.01.2011 № 13-ПП, от 12.04.2011 № 118-ПП, от 12.04.2011 № 133-ПП, от 25.05.2011 № 229-ПП, от 28.06.2011 № 288-ПП, от 27.09.2011 № 448-ПП, от 28.03.2012 № 113-ПП, от 17.04.2012 № 139-ПП, от 11.05.2012 № 195-ПП, от 29.05.2012 № 243-ПП, от 27.08.2012 № 433-ПП, от 21.09.2012 № 506-ПП, от 02.10.2012 № 528-ПП). Эти полномочия не включают права на принятие решений, обязательных для кого-либо, кроме функциональных, территориальных и отраслевых органов Правительства Москвы. По существу, указывают суды, решения ГЗК «представляют собой проекты правовых актов, издаваемых уполномоченными органами исполнительной власти по вопросам, отнесенным к компетенции ГЗК, распределяющие обязанности между структурными подразделениями Правительства Москвы по исполнению ими конкретных организационных мероприятий».

Соответственно, как подчеркивают суды, решения ГЗК могут лишь инициировать установленную законом процедуру изменения разрешенного использования земельного участка (включающую публичные слушания и издание правового акта Правительства Москвы), но не могут подменять ее. Неисполнение этой процедуры становится основанием для удовлетворения заявлений арендаторов, оспаривающих ГПЗУ и приказ Москомархитектуры о его утверждении.

В то же время, арендаторы-заявители, не приведшие в суде довод о несоответствии ГПЗУ данным государственного кадастра недвижимости, а ссылающиеся исключительно на несоответствие выданного ГПЗУ данным, указанным в действующих договорах аренды, ранее выданных АРИ и т.п. проигрывают споры в первой инстанции. Отказывая в удовлетворении требований таких арендаторов, Арбитражный суд г. Москвы ссылается на п. 8 ст. 78 Градостроительного кодекса г. Москвы, который с апреля 2012 г. предоставил городским чиновникам право не учитывать эти данные при подготовке ГПЗУ.

В этом смысле весьма показательно дело № А40-109742/2012, при разрешении которого арендатор-заявитель ссылался на договор аренды, на АРИ, на градостроительное обоснование, но не на сведения государственного кадастра недвижимости. Возможно, это было связано с незавершенной в первой половине 2000-х годов процедурой уточнения функционального назначения арендованного участка и, как следствие, с отсутствием или противоречивостью сведений о разрешенном использовании этого участка в государственном кадастре недвижимости. При таких обстоятельствах обращает на себя внимание нетипичная фраза в решении по делу: «лица, явившиеся в судебное заседание, пояснили, что иных доказательств, кроме тех, что были представлены в материалы дела, не имеют». Вполне возможно, что суд имел при этом в виду именно неопределенность в разрешенном использовании участка.

Странное исключение при этом составляет решение Арбитражного суда г. Москвы по делу А40-105682/2012 (судья И.Н.Уточкин), в котором просто не содержится какой-либо оценки доводов арендатора-заявителя о несоответствии указанных в ГПЗУ сведений о разрешенном использовании участка данным государственного кадастра недвижимости и об отсутствии у Москомархитектуры полномочий изменять разрешенное использование земельного участка. Непосредственно после изложения этих доводов, суд неожиданно заключает: «Таким образом… [оспариваемый] приказ от 04.05.2012г. №793 соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и законные интересы заявителя». Надеемся, что такая своеобразная «логика» судьи И.Н. Уточкина получит надлежащую оценку при рассмотрении дела в апелляционной инстанции (назначено на 28.03.2013).

Хотелось бы также отметить, что соображения, аналогичные высказанным Арбитражным судом г. Москвы по делам №№ А40-43014/2012, А40-100637/2012, А40-107892/2012, А40-109742/2012 и Девятым арбитражным апелляционным судом по делам №№ А40-107892/2012, А40-106835/2012, относительно пределов полномочий ГЗК Москвы и недопустимости изменения разрешенного использования земельных участков вне установленной законом процедуры, включающей публичные слушания и издание правового акта Правительства Москвы, были высказаны нашими специалистами еще в мае-июне 2012 года (http://pirks.ru/7/72, http://pirks.ru/7/73/81/).

2. О действии во времени п. 8 ст. 78 Градостроительного кодекса Москвы.

Девятым арбитражным апелляционным судом при рассмотрении дела № А40-106835/2012 дано абсолютно логичное и исключительно важное для арендаторов толкование ч. 4 ст. 3 Закона г. Москвы от 11.04.2012 № 12 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 25 июня 2008 года № 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" и статью 8 Закона города Москвы от 5 мая 1999 года № 17 "О защите зеленых насаждений".

Напомним, что согласно ч. 8 п. 78 Градостроительного кодекса Москвы «параметры и сведения, указанные в … договоре аренды земельного участка, заключенном до 1 января 2012 года, не являются обязательными для учета при подготовке градостроительного плана земельного участка». Частью 4 ст. 3 Закона г. Москвы от 11.04.2012 № 12 действие этой нормы было распространено на правоотношения, возникшие с 26 сентября 2008 года.

До сих пор толкование этой нормы городскими чиновниками фактически предполагало, что выдача каждого нового градостроительного документа в рамках реализации инвестиционного проекта на арендованном участке как бы начинает заново правоотношение по проекту в целом. Основываясь на таком, мягко говоря, своеобразном подходе и на положении ч. 8 п. 78 Градостроительного кодекса Москвы, московские власти не учитывали при подготовке ГПЗУ параметры и сведения, указанные в договорах аренды земельных участков, заключенных до 26 сентября 2008 года, в тех случаях, когда арендатор получил хотя бы один градостроительный документ (или обратился за таким документом, в том числе, за ГПЗУ) после указанной даты.

Разрешая дело и отменяя решение суда первой инстанции, который отказал арендатору-заявителю в признании несоответствующими закону и отмене «нулевого» ГПЗУ и приказа Москомархитектуры о его утверждении, Девятый арбитражный апелляционный суд указал, что датой начала правоотношений в рамках реализации инвестпроекта является, в том числе, дата заключения договора аренды земли под застройку, в связи с чем положения ч. 8 ст. 78 Градостроительного кодекса Москвы не применяются к правоотношениям, возникшим на основании такого договора аренды, и, следовательно, параметры и сведения такого договора аренды подлежат учету при подготовке ГПЗУ.

Эта правовая позиция Девятого арбитражного апелляционного суда (если, конечно, она устоит в кассации), создает предпосылки для эффективной защиты своих прав многочисленными московскими арендаторами, заключившими договоры аренды земли до 26 сентября 2008 года и получившими «нулевой» ГПЗУ на основании ч. 8 п. 78 Градостроительного кодекса Москвы.

3. Об «изменении и отмене» ГПЗУ

Определенный интерес представляет дело № А40-119583/2012. Заявитель по этому делу, получив не устроивший его ГПЗУ, обратился в Москомархитектуру с письмом, в котором просил внести в этот ГПЗУ изменения. Москомархитектура направила заявителю письменный ответ, согласно которому внесение изменений в ГПЗУ находится в компетенции ГЗК и не может быть осуществлено без принятия ГЗК соответствующего решения, в связи с чем рассмотрение по существу Москомархитектурой обращения об изменении ГПЗУ до принятия решения об этом ГЗК невозможно.

Правомерность такого ответа и была оспорена заявителем в порядке гл. 24 АПК РФ.

Арбитражный суд г. Москвы, сославшись на Административный регламент предоставления государственной услуги «Подготовка, утверждение и изменение градостроительных планов земельных участков» в городе Москве, утвержденный постановлением Правительства Москвы от 25.05.2011 № 229-ПП «О Порядке подготовки, утверждения, изменения и отмены градостроительных планов земельных участков», а также на Положение о ГЗК, отказал заявителю, признав, что отказ Москомархитектуры рассматривать по существу обращение заявителя соответствует указанным правовым актам.

При этом судом не рассматривался вопрос о том, соответствуют ли такие действия, как изменение или отмена ранее выданных ГПЗУ (за исключением случая, когда ГПЗУ был выдан с нарушением закона), федеральному законодательству в целом. Градостроительный кодекс РФ не предусматривает такой возможности – она была введена лишь в Градостроительный кодекс Москвы - новой редакцией ч. 9 ст. 43 утвержденной Законом г. Москвы от 11.04.2012 № 12. Аргументы относительно противоречия такой новой редакции ч. 9 ст. 43 Градостроительного кодекса Москвы федеральному законодательству мы подробно рассматривали ранее (http://www.yurclub.ru/docs/other/article266.html).

Между тем, в настоящее время Верховный суд РФ принял к производству апелляционную жалобу группы граждан, по делу об оспаривании в части этого закона г. Москвы, в том числе в отношении введения понятий «изменения и отмены» ГПЗУ, а также внесения изменений в ч. 5 и включения новой ч. 8 в ст. 78 Градостроительного кодекса Москвы (дело № 5-АПГ13-7). Рассматривавший это дело (№ 3-0206/2012) по первой инстанции Московский городской суд (судья М.Ю.Казаков) просто «не заметил» ни одного из этих требований, ограничившись рассмотрением лишь «экологических» требований граждан-заявителей (с решением можно ознакомиться на сайте Мосгорсуда: http://www.mos-gorsud.ru/inf/infp/gt1/?sf0=3-0206/2012). Рассмотрение Верховным судом РФ апелляционной жалобы назначено на 13 марта 2013 г. Наши специалисты планируют принять участие в этом заседании, поддерживая требования граждан-заявителей. О решении Верховного суда РФ мы расскажем в ближайшее время (http://pirks.ru)