Сергей Черняк
управляющий партнер Группы ПИРКС,
тел.: +7(495) 991-35-29
Новый московский регламент выдачи ГПЗУ: «покрутил, повертел – куда шарик полетел…»
19 июня 2012 г. Правительство Москвы радикально изменило порядок предоставления Градостроительных планов земельных участков (ГПЗУ), издав постановление № 280-ПП под названием «О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 25 мая 2011 г. № 229-ПП». Этим нормативным актом московские чиновники продолжили и расширили сложившуюся в последние месяцы практику «элиминирования» в столице общеобязательных норм федерального градостроительного законодательства.
Основная суть этих изменений видна уже из первого пункта нового постановления: ранее действовавшее постановление Правительства Москвы от 25 мая 2011 г. № 229-ПП «О Порядке подготовки, утверждения и выдачи градостроительных планов земельных участков» теперь называется «О Порядке подготовки, утверждения, изменения и отмены градостроительных планов земельных участков». Соответственно, появился и новый Административный регламент предоставления государственной услуги «Подготовка, утверждение и изменение градостроительных планов земельных участков» в городе Москве" (далее – Регламент). Таким образом, получила дальнейшее развитие и «юридическое закрепление» принятая Правительством Москвы и, в нарушение конституционных полномочий субъекта РФ, «проштампованная» Мосгордумой линия на недопустимые по федеральному градостроительному законодательству «изменения» и «отмены» ГПЗУ (о чем мы писали во второй и третьей частях статьи «Инвестиционный переворот в Москве»).
При этом, разумеется, никакой специальной процедуры оказания такой услуги как «отмена» ранее выданного ГПЗУ Регламент не содержит – городские чиновники, видимо, хорошо понимают, что эта «услуга» — вовсе не услуга, и она никому не нужна. Тем более, что федеральное градостроительное законодательство вовсе не допускает возможности «отменять» выданные ГПЗУ.
Еще забавнее ситуация с услугой по «изменению» ранее выданного ГПЗУ. Дело в том, что ГПЗУ по своей правовой природе не является ни правоустанавливающим, ни правоподтверждающим документом (что постоянно подчеркивается арбитражными судами). Напротив, ГПЗУ – всего лишь род развернутой справки, объединяющей и фиксирующей некоторые характеристики конкретного земельного участка (в том числе, в части его разрешенного использования и основных параметров разрешенного строительства), уже установленные действующими на момент его выдачи правовыми актами уполномоченных органов власти/самоуправления в соответствии с градостроительным законодательством – т.е., прежде всего, в соответствии с документами территориального планирования и (в поселениях) документами градостроительного зонирования территорий. Эти характеристики невозможно изменить задним числом – можно лишь актуализировать их на новую дату. При этом «старый» ГПЗУ вовсе не отменяется и не утрачивает силу – он продолжает быть действительным документом, отражающем особенности участка на соответствующую (указанную в нем) дату. То, что московские власти упорно именуют «изменением» ГПЗУ, фактически является просто выдачей нового ГПЗУ, содержащего сведения об участке, актуальные на новую дату.
Неудивительно поэтому, что в новом Регламенте услуга по «изменению» ранее выданного ГПЗУ ничем процедурно не отличается от услуги по «обычной» выдаче ГПЗУ. Включение же «изменения» ГПЗУ в Регламент в качестве отдельной «услуги» вызвано, очевидно, лишь стремлением московских чиновников очередным актом еще раз закрепить фактическое придание ими ГПЗУ (в нарушение федерального законодательства) статуса некоего «разрешительного» документа.
Принципиальным элементом нового Регламента является отсутствие каких-либо документов градостроительного зонирования в числе источников сведений, подлежащих включению в ГПЗУ (п. 1.3. Регламента). Более того, действующие нормативные и ненормативные акты (включая Генплан, утвержденный законом города Москвы!) подлежат при определении сведений, включаемых в ГПЗУ, лишь «учету». А «учитывать», как известно, можно самым разным образом – вплоть до полного отрицания. Между тем, п. 5 ст. 45 ГрК РФ прямо устанавливает, что «органы местного самоуправления поселения … обеспечивают подготовку документации по планировке территории [в Москве эту роль органов местного самоуправления играют органы государственной власти столицы как субъекта РФ – С.Ч.] на основании генерального плана поселения… правил землепользования и застройки». «На основании», а не «с учетом» – почувствуйте разницу! Еще более жесткими являются нормы п.п. 10 и 11 той же статьи – ими установлено обязательное соответствие документации по планировке территорий документам территориального планирования и ПЗЗ.
Не менее характерно, что в число правовых оснований предоставления этой государственной услуги (п. 2.2 Регламента) вошел лишь один федеральный нормативный акт – непосредственно ГрК РФ. Даже приказ Минрегиона РФ от 10.05.2011 № 207 «Об утверждении формы градостроительного плана земельного участка» не отнесен московскими чиновниками к таким основаниям – соответственно, в их обязанности не включено и его исполнение…
Дальше – больше…
Пункт 17 статьи 46 ГрК РФ устанавливает, что если физическое или юридическое лицо обращается с заявлением о выдаче ему ГПЗУ, то соответствующий орган в течение 30 дней со дня поступления обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка, утверждает его и предоставляет заявителю без взимания платы. Между тем, п. 14 Регламента вводит не предусмотренную федеральным законодательством процедуру «приостановления предоставления государственной услуги». При этом, если в регламенте в прежней редакции, действовавшей в Москве с мая 2011 г., был установлен исчерпывающий перечень формальных оснований такой приостановки – необходимость в проведении публичных слушаний (подп. 2.16.1) или противоречия в поданных заявителем документах (подп. 2.16.2), то теперь таким основанием является просто «направление проекта градостроительного плана земельного участка на рассмотрение в Градостроительно-земельную комиссию города Москвы» (п. 2.14.1 нового Регламента). В этом случае «приостановление» допускается на срок до 60 дней. Учитывая, что п. 3.9 нового Регламента прямо обязывает Москомархитектуры направлять «на рассмотрение» в ГЗК все проекты ГПЗУ, это означает, что установленный ГрК РФ 30-дневный срок выдачи ГПЗУ московские чиновники противозаконно превратили, как минимум, в 90-дневный, т.е., утроили.
Совершенно загадочным представляется и такое основание «приостановки», как «проведение работ по обновлению топографической основы для подготовки чертежа градостроительного плана земельного участка» (п. 2.14.5 Регламента), особенно если учесть, что ГПЗУ выдается исключительно в отношении земельных участков, поставленных на кадастровый учет, т.е., таких, по которым все необходимые топографические работы должны быть уже выполнены (и отражены в соответствующем кадастровом плане). В каких случаях и с какой целью новым Регламентом предусматривается проведение работ по «обновлению топографической основы» (в прежней редакции регламента такого основания «приостановки» выдачи ГПЗУ не было) и как соотносится такое «обновление» с картографическими материалами, содержащимися в Государственном кадастре недвижимости – не оговорено, однако можно предположить, что речь идет об очередной бюрократической «загогулине», направленной на пересмотр ранее закрепленных сведений об участке. Закрепив возможность «уточнять» и «обновлять» содержащиеся в кадастровой документации данные о топографии участка (а те, кто сталкивался с «перемерами» участков теми геодезическими компаниями, которым «доверяют» городские власти, знает, что любые проводимые ими, причем за отдельную и немалую плату, «перемеры» обязательно дают новый результат), чиновники, видимо, рассчитывают, как бы заодно, втихаря «уточнять» и его целевое назначение, указанное в той же кадастровой документации. В результате несговорчивый инвестор-арендатор может внезапно обнаружить, что его договор аренды перестал соответствовать данным кадастрового паспорта арендуемого участка, что сильно затруднит для него отстаивание своих законных прав в суде.
Весьма пикантной представляется и формулировка п.2.9 Регламента: «Услугой, необходимой и обязательной для предоставления государственной услуги, является предоставление кадастрового паспорта здания, сооружения, помещения или объекта незавершенного строительства». Как вскричал бы незабвенный проф. Преображенский, «кто на ком стоял?» В данном случае – кто кому и какую конкретно услугу должен оказывать согласно этой бессвязной норме Регламента: заявитель – Москомархитектуры или наоборот – Москомархитектуры заявителю? И почему оказание Москомархитектуры безвозмездной государственной услуги (напомним, что арбитражные суды в Москве устойчиво относят выдачу ГПЗУ к безусловной обязанности Москомархитектуры) ставится в зависимость от оказания кем-то кому-то какой-то иной, причем платной, услуги? Можно предположить, что московские чиновники таким образом пытаются обязать заявителей непременно заново заказывать в МосгорБТИ кадастровые паспорта расположенных на участке объектов недвижимости. «Цена вопроса» (согласно Постановлению Правительства Москвы от 28.12.2010 № 1096-ПП «О размере платы за выдачу кадастрового паспорта здания, сооружения, помещения или объекта незавершенного строительства») невелика – чуть меньше 1000 рублей за объект для юридических лиц и вдвое меньше – для физических, однако потеря времени для уже «засветившихся» заявителей и, соответственно, выигрыш времени для чиновников (например, для подготовки мер давления на нежелательного инвестора) могут быть вполне заметными.
Мы осветили здесь лишь некоторые основные проблемы, которые ожидают инвесторов при попытке получения от Правительства Москвы новой «государственной услуги» в соответствии с обновленной административной процедурой. В утвержденном Правительством Москвы Регламенте содержится еще немалое число подобных шулерских «кунштюков», оценку которым инвесторам-арендаторам придется, видимо, искать в арбитражных судах.
