Система новая — грабли старые или концепция создания ЕГИС в здравоохранении

На протяжении последних лет активно и последовательно продвигается идея внедрения информационных и коммуникационных технологий (ИКТ) при оказании услуг в сфере здравоохранения. В 2010 году Правительством Российской Федерации была принята государственная программа «Информационное общество (2011–2020 годы)», которая призвана учесть ошибки программы «Электронная Россия» и придать новый импульс процессу внедрения ИКТ.

Одним из ключевых задач принятой программы является создание единой информационной системы в здравоохранении, обеспечивающей персонифицированный учет оказания медицинской помощи гражданам Российской Федерации.

В рамках программы «Информационное общество» 28 апреля 2011 года Минздравсоцразвития России утвердило «Концепцию создания единой государственной информационной системы в сфере здравоохранения» (далее — Концепция), основной целью которой является обеспечение информационной поддержки методического и организационного обеспечения деятельности участников системы здравоохранения. Концепция описывает текущую проблематику применения в здравоохранении информационных технологий и технических средств.

Авторы Концепции предлагают создать в рамках единой государственной информационной системы в сфере здравоохранения (далее — Система) сегмент централизованных общесистемных компонентов (включая вновь создаваемый Федеральный центр обработки данных Минздравсоцразвития) и сегмент прикладных компонентов (транзакционные, управленческие и информационные системы), которые подразделяются по уровням: на федеральные и региональные. Так же на федеральном уровне ЦОД предлагается размещать региональные компоненты.

Одним из главных требований к Системе является обеспечение конфиденциальности информации, которая в больших объемах аккумулируется в медицинских организациях. В то же время вопросы информационной безопасности при проектировании и эксплуатации информационных систем здравоохранения ранее не были приоритетными, но, на наш взгляд, требуют пристального внимания при создании Системы. В частности, пунктом 8 Концепции прямо определена необходимость защиты персональных данных граждан в Системе, которая должна обеспечивается в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, но авторы, к сожалению, не раскрыли, как это они предполагают сделать. Реализация вышеуказанного пункта Концепции потребует разрешения ранее накопленных проблем нормативного правового регулирования в сфере информационной безопасности.

Концептуальной проблемой является осуществление единого режима обработки и защиты персональных данных и сведений, составляющих медицинскую тайну в рамках единой государственной информационной системы. Правовые институты персональных данных и медицинской тайны имеют сходную юридическую природу, но содержат в себе несколько различающиеся режимы правового регулирования и требований к обработке и защите сведений (более подробно с данной проблематикой можно ознакомиться в нашей статье«Медицинская (врачебная) тайна и персональные данные»).

Несовершенство правового регулирования в сфере персональных данных порождает целый круг проблем и противоречий, с которыми придется столкнуться при реализации Концепции. Источником, на наш взгляд, является явное «отставание» имеющейся нормативной базы от интенсивно развивающейся области ИТ.

Еще авторами Концепции предлагается широкое использование технологий виртуализации и облачных вычислений, в частности, реализация моделей «инфраструктура как услуга» (IaaS) и «программное обеспечение как услуга» (SaaS). Полный или частичный перенос IT-инфраструктуры медицинских организаций в виртуальную среду предлагаемой Системы с последующей удаленной обработкой данных в этой среде сулит как преимущества, так и проблемы различного характера.

Безусловным преимуществом данного подхода с точки зрения обеспечения информационной безопасности является возможность применения единого и комплексного подхода в реализации требований законодательства о конфиденциальности персональных данных и сведений, составляющих медицинскую и иную тайну. Кроме этого, централизованное обеспечение защиты информации значительно снизит остроту «хронической» проблемы медицинских организаций, заключающейся в получении лицензий на деятельность по технической защите конфиденциальной информации и деятельность в области шифрования информации, использовании сертифицированных средств защиты информации и аттестации информационных систем персональных данных по требованиям безопасности информации.

С другой стороны, гибкость и масштабируемость виртуальной инфраструктуры ИТ затрудняет техническое и юридическое обеспечение конфиденциальности обрабатываемых данных. Существующая нормативная база не отвечает современным требованиям в сфере информационной безопасности. Достаточно явно это несоответствие можно увидеть на примере правового института обработки и защиты персональных данных, основной нормативный правовой акт которого — Федеральный закон № 152-ФЗ «О персональных данных» (далее ФЗ-152) — в значительной мере построен на понятии «информационной системы персональных данных» (ИСПДн). В то же время применение определения ИСПДн к компонентам создаваемой Системы наталкивает на множество препятствий концептуального, технологического и технического характера. Еще более ухудшает сложившуюся ситуацию «отсталость» требований в сфере защиты информации органов государственного надзора (ФСТЭК России и ФСБ России), которое, по большей части, опираются на разработанные 15–20 лет назад руководящие документы Гостехкомиссии и ФАПСИ, которые не учитывают современные реалии и тенденции развития информационных технологий.

Аналогичная судьба постигла «Методические рекомендации для организации защиты информации при обработке персональных данных в учреждениях здравоохранения, социальной сферы, труда и занятости» Минздравсоцразвития России, разработанные согласно требованиям государственных регуляторов.

Дополнительные проблемы создает несовершенство юридического инструментария, заложенного в ФЗ-152. Концепцией предусмотрена возможность использования механизма деперсонификации персональных данных путем обезличивания данных, получаемых из медицинских информационных систем для централизованной обработки и хранения, а также при их передаче по каналам связи. Пунктом 8 статьи 3 ФЗ-152 закреплено понятие обезличивание персональных данных — это действия, в результате которых невозможно определить принадлежность персональных данных конкретному субъекту персональных данных, что, в свою очередь, позволяет операторам персональных данных не обеспечивать одно из обязательных условий обработки персональных данных — конфиденциальность обрабатываемых данных. Исходя из юридического определения, обезличивание персональных данных — это необратимый процесс, следовательно, обезличенные персональные данные не могут быть обратно сопоставлены с конкретным физическим лицом и не могут использоваться для идентификации субъекта персональных данных. Невозможность обратного сопоставления ограничивает сферу применения обезличенных данных статистическими или иными научными целями. Выходом из данной ситуации, на наш взгляд, мог бы стать другой механизм деперсонификации, отличный от обезличивания, — псведонимизация данных, которая позволяет сохранить возможность проведения обратного сопоставления псевдонимизированных персональных данных с конкретным лицом.

Так же на этом фоне представляется неоднозначным содержание пункта 10 Концепции — «Основные этапы создания Системы», в котором отсутствует этап выявления существующей проблематики нормативного регулирования отношений в рамках создаваемой Системы и поиска решения выявленных проблем путем совершенствования нормативной базы. Что скорее всего приведет к увеличению сроков разработки и внедрения Системы, противоречивостью правового режима функционирования системы, и как следствие, увеличением стоимости работ.

Таким образом, общее благоприятное впечатление от Концепции в значительной мере нивелируется выявленными проблемами в сфере обеспечения информационной безопасности. Как говорится, «дьявол кроется в мелочах», и подобных «мелочей» в Концепции достаточно много. Тем не менее, будет несправедливо возлагать всю вину за недостатки только на авторов Концепции, так как система правового регулирования обработки и защиты персональных данных разбалансирована и не отвечает требованиям современного этапа развития общественных отношений в указанной сфере. Представляется необходимым пересмотреть как некоторые положения ФЗ-152, так и требования подзаконных актов с целью привести в соответствие правовой институт персональных данных и отношения, которые он призван урегулировать. Что касается самой Концепции, то было бы желательным учесть выявленные проблемы на этапе реализации Системы.

Юрист компании «ИнфоТехноПроект» Алексей Мунтян