Свобода печати и ее границы в
законодательстве России и зарубежных стран
Бурлакова Радмила
Исламовна
Помощник судьи
Ленинского районного суда г. Ставрополя,
соискатель кафедры финансового и предпринимательского права Ставропольского
Государственного университета.
На сегодняшний день актуальными становятся вопросы
обеспечения свободы информации, в том числе свободы печати. Эти вопросы
актуализируются в первую очередь по объективным причинам – развитие
информационных ресурсов требует адекватного правового регулирования данной сферы
общественных отношений при соблюдении приоритетов норм международного права. К
субъективным причинам можно отнести тенденцию к ограничению информационных
свобод в связи с проблемами терроризма. В мае
2002 г. в столице Филиппин – Маниле прошла международная конференция ЮНЕСКО с
участием представителей СМИ разных стран и международных организаций по правам
человека. Участники конференции приняли резолюцию, в которой утверждается, что
журналисты не только имеют право, но и обязаны вести расследование по актам
терроризма и добывать для общественности соответствующую информацию и что
необходимо соблюдать их право работать в условиях безопасности. Резолюция
отражает обеспокоенность в связи с тем, что «после событий 11 сентября все
больше стран ограничивают право на свободу выражения мнений и свободу
информации».[1] Резолюция закрепляет, что
для нахождения решения проблем терроризма крайне важно обеспечить возможности
для общественного обсуждения и свободного обмена информацией: «Любая политика в
отношении угрозы терроризма должна опираться на еще большую свободу слова и
печати, а не на ограничение этих основных прав человека». «СМИ имеют право и
обязаны широко поднимать тему терроризма во имя соблюдения права общественности
на информацию, они должны содействовать открытому обсуждению этой темы и
предоставлять соответствующую информацию».[2] Проблема,
которую необходимо рассмотреть - это проблема понимания свободы печати и ее
границ, как они определены в законодательстве. На международном уровне свобода печати закреплена в
Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г. (ст.19) в рамках
права на выражение мнения. Каждый человек имеет право на свободное выражение
своего мнения, это право включает свободу искать, получать, распространять
информацию и идеи независимо от государственных границ устно, письменно или
посредством печати и художественных форм выражения, или иными способами по
своему выбору. Так же свобода печати закреплена в Европейской конвенции о защите
прав человека и основных свобод 1950 г. в рамках свободы распространения мнений
(ст.10). Свобода печати в законодательстве
зарубежных стран встречается чаще всего в рамках более широкой по объему свободы
выражения мнений. В абз.1 ст.5 Основного Закона ФРГ 1949 г. говориться о праве
каждого свободно выражать и распространять свое мнение письменно, что можно
расценивать как свобода печати. Согласно ст.21 Конституции Италии 1947 г.: «Все
имеют право свободно выражать свои мысли устно, письменно и любым иным способом
их распространения». Свобода печати в России
закреплена в рамках свободы информации в ч.4 ст.29 Конституции РФ, так каждый
имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять
информацию любым законным способом. Частью 5 этой же статьи гарантируется
свобода массовой информации и недопустимость цензуры. В ст. 1 Закона РФ «О
средствах массовой информации» установлено, что в Российской Федерации поиск,
получение, производство и распространение массовой информации, учреждение
средств массовой информации, владение, пользование и распоряжение ими,
изготовление, приобретение, хранение и эксплуатация технических устройств и
оборудования, сырья и материалов, предназначенных для производства и
распространения продукции средств массовой информации, не подлежат ограничениям,
за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о
средствах массовой информации.[3] В Законе Республики
Армения «О печати и других средствах массовой информации» 1991г., Законе
Республики Беларусь «О печати и других средствах массовой информации» 1995г.
содержание понятия «свобода печати и других средств массовой информации»
раскрывается, прежде всего, в имеющих соответствующие названия статьях. В
отличие от российского Закона «О средствах массовой информации», законы дают
«позитивную» формулировку свободы печати и других средств массовой информации.
При этом остальные статьи следует толковать в свете тех принципов, которые
заложены в статьях, посвященных свободе печати и других СМИ, а не наоборот, как
в российском законе. В то же время, давая
«позитивную» формулировку, законодатель вынужден оперировать общими,
допускающими широкое толкование понятиями, так как он лишен возможности в
дальнейшем оперативно корректировать содержание понятия свободы массовой
информации, исходя из реально возникающих в процессе реализации указанной
свободы проблем и потребностей. В отличие от
российского закона, говорящего о свободе массовой информации, законы Республики
Беларусь и Республики Армения говорят о свободе печати и других средств массовой
информации, что несколько сужает сферу применения понятия свободы в сфере
информации. Российский закон не столь жестко
связывает существование свободы массовой информации с самими средствами массовой
информации, оставляя определенные возможности для реализации указанной свободы
вне СМИ. Данная позиция основывается на понимании свободы массовой информации
как важнейшей составляющей свободы мысли и слова, без которой реализация
последней практически невозможна. Законы
указанных стран СНГ рассматривают свободу массовой информации как более узкое
понятие, связанное с определенной профессиональной
деятельностью.[4] Это приводит к более
узкому пониманию свободы слова. В законе
Белоруссии содержание свободы печати раскрывается через три элемента этого
понятия: Во-первых, это право беспрепятственно искать, получать, использовать и
распространять информацию при помощи печати и других СМИ. В этом вопросе
белорусский закон гораздо более последователен, чем российский.[5]
Закон РФ содержит определенное внутреннее противоречие, когда демократические
положения статьи 1 Закона РФ « О средствах массовой информации», расширяющие
понятие свободы массовой информации, снабжены такими механизмами реализации,
которые исходят из понимания свободы массовой информации как свободы средств
массовой информации. В белорусском законе предложенные механизмы соответствуют
закрепленному «узкому» пониманию свободы массовой информации. Во-вторых, это
запрещение цензуры. В-третьих - это право учреждать СМИ, владеть, пользоваться и
распоряжаться ими. Содержание свободы печати
по армянскому закону значительно уже: по существу закон сводит свободу печати к
отсутствию ее цензуры (определения которой закон не содержит), а гражданам
Армении предоставляет лишь право высказывать свою точку зрения и мнение и
получать «актуальную и достоверную информацию» через СМИ.[6] Таким образом, свобода печати может
рассматриваться с разных точек зрения. С точки зрения журналистов желающих
выразить свое мнение в письменном виде свобода печати представляет их право.
Свобода печати в данном случае является частным случаем права на свободное
выражение мнений и права на свободу информации.[7] Свобода печати может так же рассматриваться с точки зрения
свободной организации типографий и устройства библиотек. ФЗ от
29 декабря 1994 года № 78-ФЗ «О библиотечном деле» в статье
14 содержит норму, на основании которой в основе государственной политики в
области библиотечного дела должен лежать принцип создания условий для всеобщей
доступности информации и культурных ценностей, собираемых и предоставляемых в
пользование библиотеками. Государство должно выступать гарантом прав, не
вмешивается в профессиональную деятельность библиотек, за исключением случаев,
предусмотренных законодательством Российской Федерации.[8] Говоря о современном понимании свободы печати, следует
обратиться к истории появления этой свободы. И.Т. Тарасов достаточно точно
обрисовал эволюцию свободы печати. «Свобода слова и печати в различные
исторические периоды находилась на разных ступенях своего развития. В период
абсолютизма установилось различие между благонамеренными и неблагонамеренными
печатными произведениями. Постепенно вырабатываются три системы борьбы с опасной
прессой: система запретительная, система предупредительная, и репрессивная. Они
отличаются по характеру мер, но сходны в том, что им чуждо различие между
печатным словом, как орудием творческой мысли, и печатным словом как орудием
действия».[9] Можно выявить основные
черты трех систем, выделенных Тарасовым. Для запретительной системы характерна
свобода печати для всего, что не касается церкви и государства, право полиции
дозволять и запрещать книги, полицейская регламентация типографского промысла и
издательства, административные взыскания. В это время зарождается понятие
цензуры как запрещения на издание и распространение какого-либо произведения.
Система предупредительная основывается на
установлении цензуры в современном понимании, т.е. такой цензуры, veto которой касается отдельных мест
произведения, подлежащих исключению или изменению. Возникает особое управление
цензурой и цензоры. В эпоху конституционализма,
после попыток устранения предварительной цензуры[10]
выработалось представление о свободе печати как о подчинении печатного слова
ограничениям закона, а не усмотрениям административных органов. Нарушения этих
ограничений сделались предметом судебного рассмотрения, на полицию была
возложена обязанность предупреждать и пресекать такие нарушения и обеспечивать
их наказуемость. С отменой предварительной
цензуры в Англии и Франции выработались две различные системы: в Англии –
судебная система контроля за печатью, во Франции – административно-полицейская.
Во Франции она просуществовала до 1881 г., когда была заменена судебной. В
России с 1865 г. была заимствована французская система.[11] Интересны рассуждения Тарасова по поводу свободы печати и
отсутствии абсолютной свобода печати. Эти позиции на сегодняшний момент
становятся очевидными, так как свобода печати не означает вседозволенность.
Печать, по мнению Тарасова, заключает в себе
три элемента: культурную задачу, общественную опасность и имущественные права. «
Второй элемент вынуждает принимать меры, ограждающие от опасности, от вреда,
который может быть причинен печатным словом, вследствие чего ставятся
ограничения, как по содержанию, так и по форме, суд карает нарушения этих
ограничений, полицейскими мерами пресекаются и предупреждаются
нарушения».[12] Ученый – полицеист
высказывает требования, которым должны отвечать меры, принимаемые государством в
отношении печатного слова: 1. при создании для печати благоприятных условий
развития, которые не могут быть выработаны единоличными усилиями, ни обществом
самостоятельно, не следует переступать границ чрезмерным вмешательством.
Объясняет это тем, что недопустимо широкое участие правительства в издательстве.
Это участие уместно лишь в той мере, в какой частная и общественная инициатива
оказываются недостаточными для удовлетворения данных потребностей, так же оно
необходимо, когда речь идет о таких печатных органах, издание которых нельзя
доверять частным лицам (церковные книги, собрания законов, постановлений
правительства и др.). 2. Ограждая от вреда,
который может быть причинен печатным словом, необходимо иметь ввиду различие
между самостоятельным, духовным или умственным действием и духовной или
умственной работой: на сколько первое должно быть ограничено правом, на столько
второе должно быть свободным, в чем и заключается существо так называемой
свободы печати. Свобода печати не тождественна с отсутствием всякой цензуры и
вообще каких либо ограничений в пользовании печатным словом, как орудием
действия, которым можно пользоваться не только во благо, но и во вред отдельным
лицам и всему обществу. Действия, совершаемые посредством печатного слова и
облекаемые в форму отдельных выражений, сообщений, не могут быть не ограничены в
интересах индивида, общества и государства. Работа мысли, умственная работа в
печати, имея конечной целью служение правде, должна быть свободна. 3. Понимая,
таким образом, свободу печати, необходимо иметь в виду, что при определенных
условиях, эта свобода может быть ограничена, как исключительная и чрезвычайная
мера. Эти требования должны исполняться. 4. Правительство, учреждая свои органы
печати и занимаясь издательством в государственных и общественных интересах,
может, кроме того, пользоваться для своих целей услугами частных органов печати,
чем создается различие между так называемой официальной и официозной прессой. Но
и то и другое должно быть ограничено определенными рамками. В первом случае, при
значительных затратах народных средств, можно наводнить литературу малоценными
произведениями, во втором случае можно причинить вред развитию свободы
печати.[13] Выводы Тарасова можно
признать достаточно актуальными. Действительно, как уже отмечалось свободу
печати можно понимать с разных точек зрения. Так называемый социалистический
взгляд на свободу печати заключался в том, что, критикуя ограниченность
реализации данного принципа в «буржуазных странах» указывали, что данная свобода
– прерогатива богатых, так как только у них присутствуют возможности для
учреждения и содержания органа печати. Страшун Б.А., Маклаков В.В. замечают, что
свобода печати, принадлежащая в принципе каждому, не есть право печататься,
которому бы соответствовала обязанность органа печати напечатать написанное или
высказанное лицом. Свобода печати не более чем отсутствие
цензуры.[14] Как нам представляется, свобода печати включает три основных
элемента: это право беспрепятственно искать, получать, использовать и
распространять информацию при помощи печати и других средств передачи
информации; во-вторых - это запрещение цензуры; в-третьих - это право учреждать
СМИ, владеть, пользоваться и распоряжаться ими. Поэтому, необходимо правильно расставить акценты. Свобода
печати всегда связана с отсутствием цензуры, но отнюдь не означает просто ее
отсутствие. Это достаточно упрощает подход к пониманию свободы
печати. Цензура как государственный надзор за
содержанием печатных изданий, радио - телепередач, театральных постановок и
других сообщений, получающих общественную огласку не допустима в демократическом
обществе. Запрет цензуры содержится в Хартии
свободы печати от 16 января 1987 года. Пункт 1 Хартии гласит: «любая цензура,
прямая или косвенная, неприемлема. В этой связи законы и практика,
ограничивающие право средств массовой информации свободно собирать и
распространять сведения, должны быть отменены, а органы местной и центральной
власти не должны вмешиваться в содержание публикуемых или передаваемых
сообщений, равно как и ограничивать доступ к источникам
информации».[15] Конституции
зарубежных государств, гарантируя свободу массовой информации, в большинстве
случаев прямо запрещают цензуру. Так, согласно п. 1 ст. 5 Основного закона ФРГ
1949 г.: «Свобода печати и информации посредством радио и кино гарантируются.
Цензуры не существует». Конституция Италии 1947 г., устанавливает, что печать не
может подлежать разрешению или цензуре (ст. 21). «Печать свободна. Цензура и
всякие другие предварительные меры по отношению к печати запрещены» (п. 2 ст. 14
Конституции Греции 1975г.). К числу основных гарантий свободы массовой
информации ст. 29 Конституции РФ относит запрет цензуры. Статья 3 Закона РФ «О средствах массовой информации» содержит
норму, согласно которой цензура массовой информации, то есть требование от
редакции средства массовой информации со стороны должностных лиц,
государственных органов, организаций, учреждений или общественных объединений
предварительно согласовывать сообщения и материалы (кроме случаев, когда
должностное лицо является автором или интервьюируемым), а равно наложение
запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей, – не
допускается. Так же не допускается создание и финансирование организаций,
учреждений, органов или должностей, в задачи либо функции которых входит
осуществление цензуры массовой информации. Настоящая статья раскрывает содержание цензуры применительно к
действующему российскому законодательству. По смыслу статьи для признания тех
или иных требований разновидностью цензуры они должны отвечать трем условиям.
Во-первых, цензура предполагает либо требование предварительно согласовывать
сообщения и материалы, либо наложение запрета на распространение сообщений и
материалов, их отдельных частей. Во-вторых, это требование должно быть
адресовано именно к редакции СМИ. Так, Судебная палата по информационным спорам
при Президенте РФ в решении от 27 июня 1997 г. № 17 «Об обращении депутата
Государственной Думы Ю.А. Рыбакова в связи с подготовкой его публикации «Кива
бьет первым» в «Российской газете» не признала цензурой требование согласования
материала, адресованное депутату Государственной Думы со стороны редакции.
Аналогично не должен признаваться цензурой порядок согласования материалов и
сообщений, установленный внутри редакции СМИ. В-третьих, подобное требование
должно исходить от должностных лиц, государственных органов, организаций,
учреждений или общественных объединений. Статья отдельно оговаривает случаи,
когда требование предварительного согласования сообщений и материалов исходит от
должностного лица, являющегося автором или интервьюируемым. Такие требования не
признаются цензурой, так как речь идет о праве автора или
интервьюируемого.[16] Закон Белоруссии «О
печати и других средствах массовой информации» 1995г. в статье 4 практически
воспроизводит положения соответствующей нормы из российского закона. Необходимо
указать, с нашей точки зрения, на недостаток такого определения цензуры, которое
дал российский закон. Данный недостаток состоит в том, что такое определение не
рассматривает в качестве цензуры требование со стороны указанных в законе лиц
предварительно согласовывать сообщения и материалы, адресованное не редакции, а
журналисту (или - что возможно значительно чаще - лицу на которого
распространяется профессиональный статус журналиста). Это упущение, как нам
кажется, необходимо учесть при разработке нового закона о СМИ. Как уже отмечалось, принцип запрета цензуры в новом законе о
СМИ должен быть сформулирован таким образом и подкреплён такими гарантиями,
которые исключают всякое прямое или косвенное вмешательство в профессиональную
деятельность СМИ со стороны любого иного субъекта.[17]
Игнорирование правовых гарантий запрета цензуры
или нивелирование этого принципа в практической деятельности СМИ и их
взаимоотношениях с властями противоречит задачам концепции эффективной
демократии, как и идее демократии вообще. Слабость или зависимое положение СМИ
как института гражданского общества является серьезным провалом в выстраивании
демократической инфраструктуры. В случае, если запрет цензуры в законодательстве
о СМИ действительно не обеспечен, все остальные правовые гарантии деятельности
СМИ бессмысленны. Законодательство содержит ряд
исключений из общего правила о запрете цензуры. На международном уровне
Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г. (ст.19)
устанавливается перечень ограничений, который должен закрепляться нормами закона
и являться необходимым: 1. уважение прав и репутации других лиц; 2. охрана
государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности.
Во многих странах СМИ
не вправе воспроизводить клевету на страну и нацию, подстрекательство к
агрессивной войне, национальной, расовой, классовой, религиозной вражде,
дискриминации, территориальному сепаратизму, публичному насилию, непристойные
проявления, противоречащие укладу общественной жизни, добрым
нравам.[18] Таким образом, свобода печати не означает вседозволенность
печатать все что угодно. В законодательном порядке всегда устанавливаются
ограничения связанные с вторжением в личную жизнь других людей, с
государственной тайной, с посягательством на здоровье и общественную
нравственность, тайной следствия и судопроизводства, профессиональными тайнами,
персональными данными и т.д. Существенным
элементом правовой системы во всех странах, обеспечивающим защиту интересов
безопасности государства в сфере обмена информацией является институт
государственной тайны. Отнесение информации к категории ограниченного доступа
задействует целый ряд норм законодательства, начиная от конституционных
положений. Соотнесение законодательства о гостайне с гарантиями права человека
на поиск и распространение информации требует соблюдения баланса этого права и
интересов государственной безопасности. В реальном процессе нормотворчества этот
баланс соблюдается не всегда.[19] В России ограничение
доступа к гостайне является изъятием из общего конституционного принципа,
изложенного в ч.4 ст.29 Конституции, согласно которой «каждый имеет право
свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию
любым законным способом». Закон РФ «О государственной тайне» 1993 года допускает
ограничение этого права, что, согласно Конституции, должно быть обусловлено
интересами защиты обороны страны и безопасности государства (ч.3
ст.55). В статье 1 Закона о гостайне норма
содержит ограничение действия по кругу лиц. Согласно данному положению,
требования закона «обязательны для исполнения... органами законодательной,
исполнительной и судебной властей, местного самоуправления, предприятиями,
учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовой формы и
формы собственности, должностными лицами и гражданами РФ, взявшими на себя
обязательства либо обязанными по своему статусу исполнять требования
законодательства РФ о государственной тайне».[20] Это
положение получило толкование в постановлении Конституционного суда РФ №8-П от
27 марта 1996 года. По мнению Суда, обязанность соблюдать законодательство о
государственной тайне вытекает из общеправовой обязанности органов власти,
граждан и их объединений соблюдать Конституцию РФ и законы (ч.2 ст.15
Конституции РФ). Принцип верховенства Конституции предполагает
общеобязательность ее требований. Однако, поскольку закон «О гостайне»
ограничивает конституционное право свободно искать, получать и распространять
информацию, такое распространение «общеправовой» обязанности на всех граждан
страны представляется недопустимо широким толкованием ст.1
Закона. Обращаясь к новой концепции
регулирования отношений в сфере массовой информации, можно выделить несколько
принципов, на которых должна базироваться система правовых гарантий свободы
печати, а в конечном итоге и независимости СМИ: принцип запрета цензуры; принцип
соответствия мер ответственности СМИ за злоупотребления свободой массовой
информации (свободой печати) критериям и исключениям, предусмотренным
международными документами о правах человека; принцип ограничения концентрации
СМИ; прозрачности деятельности СМИ и др.
[1] Resolution on Terrorism
and Media Adopted by the UNESCO sponsored Conference on "Terrorism and Media",
Manila, Philippines, 1-2 May 2002// www. Ruj. Ru.
[3] Закон РФ от 27
декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации»// в ред. Федеральных
законов от 13.01.1995 № 6-ФЗ, от 06.06.1995.№ 87-ФЗ, от 19.07.1995 № 114-ФЗ, от
27.12.1995 № 211-ФЗ, от 02.03.1998 № 30-ФЗ, от 20.06.2000 № 90-ФЗ, от 05.08.2000
№ 110-ФЗ, от 04.08.2001 № 107-ФЗ, от 21.03.2002 № 31-ФЗ, от 25.07.2002 № 112-ФЗ,
от 25.07.2002 № 116-ФЗ, от 04.07.2003 № 94-ФЗ.
[4] Закон Республики
Беларусь «О печати и других средствах массовой информации». Ст. 3; Закон
Республики Армения «О печати и других средствах массовой информации».
Ст.2.
[5]Воинов А. Свобода
печати в законодательстве Армении, Белоруссии, России// Законодательство и
практика средств массовой информации 1995. №5.
[6] Закон Республики
Армения «О печати и других средствах массовой информации» 1991 г.
Ст.2. [7] Конституционное
право: Словарь/Отв. ред. В.В. Маклаков. М., 2001. С.441. [8] ФЗ от 29 декабря 1994 года № 78-ФЗ
«О библиотечном деле». Ст.14. [9] Тарасов
И.Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897. С.232. [10] Юридическое устранение
цензуры не всегда совпадает с фактическим ее устранением, так при значительном
развитии журналистики, периодической прессы и частных типографий, правительство
может, угрожая предприятию хозяйственным ущербом, делать редакторов, издателей и
авторов своими цензорами – т.н. скрытая цензура. [11] Тарасов И.Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897.
С.233. [12] Там же .
С.231. [13] Там же. С.
232-233.
[14] Конституционное
(государственное) право зарубежных стран. Общая часть. Учебник./ Под ред. Б.И.
Страшуна. М., 1996. С.144. [15]
Законодательство и практика СМИ в Европе, Америке и Австралии.//Фонд защиты
гласности.М.,1996.
[16] Комментарий к
Закону РФ о СМИ. - М.: Галерия, 2001.
[17] Шевердяев С.
Основные проблемы проектов ФЗ о средствах массовой информации Законодательство и
практика масс-медиа. № 3. 2000.
[18] Ч.6 ст. 21
Конституции Италии, ч. 3 ст. 14 Конституции Греции.
[19] Склярова Я.
Гостайна и журналист: правовые новации//Законодательство и практика масс-медиа.
№ 4. 2002.
[20] Закон РФ от 21
июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» (в ред. 06.10.1997).
