Журнал "Право:Теория и Практика"

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ БЮДЖЕТНЫМ КОДЕКСОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Гуров Михаил Викторович,
аспирант Московской государственной юридической академии,
юрисконсульт ООО «ИФС»

Кодифицированные акты законодательства составляют костяк правовой системы Российской Федерации. Наличие кодекса как базового акта законодательства показывает развитость отрасли законодательства, её зрелость, развитость научной доктрины.
Несмотря на то, что кодексы принимаются в форме федерального закона, они занимают особое место в иерархии законодательных актов. «Эти кодексы (имеется в виду отраслевые кодексы – М. Г.) собирают в единый фокус, сводят воедино основное содержание той или иной законодательной отрасли. Все другие законы, иные нормативные акты данной отрасли как бы подстраиваются к отраслевому кодексу»^[1].
Особое место Бюджетного кодекса Российской Федерации в структуре бюджетного законодательства РФ выражается в том, что акты бюджетного законодательства - федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год, законы субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год, иные федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения – должны соответствовать Бюджетному кодексу Российской Федерации, не могут ему противоречить. В случае противоречия между Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными актами бюджетного законодательства применяется Бюджетный кодекс Российской Федерации.
Правоотношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, относятся к правоотношениям, регулируемым Бюджетным кодексом Российской Федерации (п. 1 ст. 1 БК РФ).
Учитывая статус Бюджетного кодекса Российской Федерации можно сказать, что БК РФ играет определяющую роль в регулировании правоотношений, возникающих в процессе бюджетного контроля, контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
В соответствии со статьями 7, 8 и 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации к ведению Российской Федерации относится определение основ осуществления контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, установление порядка осуществления контроля за исполнением федерального бюджета; к ведению субъектов РФ и органов местного самоуправления относится установление порядка осуществления контроля за исполнением бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов).
С. О. Шохин на основании анализа норм Конституции Российской Федерации и сложившейся в Российской Федерации финансовой системы делает вывод, что финансовое законодательство является предметом совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, что и должно быть отражено в Конституции, что соответствует принципу федерализма и отражает реальное положение дел, когда практически все институты финансового права подвергаются двойному регулированию со стороны как федерации, так и её субъектов^[2].
Таким образом, можно сделать вывод, что федеральным законодательством должны быть определены основы осуществления бюджетного контроля в соответствии с которыми в каждом субъекте Российской Федерации и муниципальном образовании принимаются акты, непосредственно определяющие порядок осуществления контроля за исполнением соответствующего бюджета. Федеральным законодательством также должен быть определён порядок осуществления контроля за исполнением федерального бюджета.
Основы осуществления государственного и муниципального финансового контроля установлены главой 26 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Анализ 26 главы БК РФ позволяет установить, что включено в понятие «основы государственного и муниципального финансового контроля».
В Главе 26 Бюджетного кодекса Российской Федерации отражены следующие стороны государственного и муниципального финансового контроля.

Органы, осуществляющие государственный и муниципальный финансовый контроль

Статьи 265, 266 БК РФ разделяют финансовый контроль на финансовый контроль, осуществляемый законодательными (представительными) органами, представительными органами местного самоуправления и финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами местного самоуправления.
В соответствии с пунктом 2 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации законодательными (представительными) органами, представительными органами местного самоуправления создаются контрольные органы (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления).
В соответствии со статьей 266 БК РФ органами исполнительной власти, осуществляющими государственный и муниципальный финансовый контроль, являются Минфин РФ, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.
Таким образом, в соответствии с главой 26 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающей основы государственного и муниципального финансового контроля, органами государственного и муниципального финансового контроля являются:

Федеральное Собрание;
представительные органы субъектов Российской Федерации;
представительные органы местного самоуправления;
Счетная палата Российской Федерации;
счётные органы субъектов Российской Федерации;
счётные органы местного самоуправления;
Министерство финансов Российской Федерации,
Федеральное казначейство;
финансовые органы субъектов Российской Федерации;
финансовые органы муниципальных образований;
главные распорядители;
распорядители бюджетных средств.

Кроме статей 265, 266 БК РФ перечень органов, осуществляющих государственный и муниципальный финансовый контроль, содержится в пункте 4 статьи 151 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В соответствии с пункте 4 статьи 151 БК РФ органами государственного или муниципального финансового контроля являются:

Счетная палата Российской Федерации;
контрольные и финансовые органы исполнительной власти;
контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления.

Пункт 4 статьи 151 БК РФ не называет в числе органов государственного и муниципального финансового контроля законодательные (представительные) органы; представительные органы местного самоуправления; главных распорядителей; распорядителей бюджетных средств.
В пункте 4 статьи 151 БК РФ органы исполнительной власти, осуществляющие государственный финансовый контроль, обобщенно указаны как контрольные и финансовые органы исполнительной власти. Статья 266 БК РФ, перечисляя органы исполнительной власти, осуществляющих государственный и муниципальный финансовый контроль, указывает лишь на финансовые органы федерального, регионального и местного уровня, главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств. Контрольные полномочия финансовых органов, главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств являются лишь частью компетенции указанных органов. В статье 266 БК РФ, устанавливающей исчерпывающий перечень органов исполнительной власти, осуществляющих государственные и муниципальный финансовый контроль, не упоминаются специализированные контрольные органы, о которых говорится в пункте 4 статьи 151 БК РФ.
Таким образом, между статьями Бюджетного кодекса Российской Федерации, перечисляющими органы, осуществляющие государственный и муниципальный государственный контроль, имеются противоречие.

2. Полномочия органов государственного и муниципального финансового контроля

Полномочия законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления в сфере финансового контроля изложены в пункте 1 статьи 265 Бюджетного кодекса. В пункте 1 статьи 265 БК РФ установлено, что формами финансового контроля законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления, являются предварительный, текущий и последующий финансовый контроль. В пункте 1 статьи 265 БК РФ не только указаны формы финансового контроля, но и раскрыто их содержание.
Анализ статьи 265 БК РФ, устанавливающей формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами, представительными органами местного самоуправления, в системной связи со статьей 153 БК РФ, устанавливающей бюджетные полномочия законодательных (представительных) органов, позволяет сделать следующие выводы.
1) В соответствии с пунктом 1 статьи 265 БК РФ предварительный контроль осуществляется в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно - финансовым вопросам; текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов; последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов. В соответствии со статьей 153 БК РФ, устанавливающей бюджетные полномочия законодательных (представительных) органов, представительных органы местного самоуправления, законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают бюджеты и бюджеты государственных внебюджетных фондов, а также отчеты об их исполнении. Таким образом, реализуя бюджетные полномочия в рамках бюджетного процесса, законодательные (представительные) органы осуществляют финансовый контроль.
2) В статье 153 БК РФ в качестве одного из бюджетных полномочий законодательных (представительных) органов наряду с правом рассматривать и утверждать отчеты об исполнении бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов особо выделен последующий контроль за исполнением бюджетов и внебюджетных фондов. В соответствии со статьей 265 БК РФ рассматривая и утверждая отчеты об исполнении бюджетов законодательные (представительные) органы осуществляют последующий контроль. Таким образом, в статье 153 БК РФ имеется противоречие, когда при перечислении бюджетных полномочий законодательных (представительных) органов, наряду с полномочием на рассмотрение отчета об исполнении бюджета в качестве самостоятельного бюджетного полномочия указан последующий контроль за исполнением бюджетов.
В соответствии с пунктом 2 статьи 266 БК РФ формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти, органами местного самоуправления устанавливаются Бюджетным кодексом Российской Федерации, иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
В соответствии с пунктом 2 статьи 157 БК РФ контрольные органы исполнительной власти осуществляют предварительный, текущий и последующий финансовый контроль за исполнением бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Бюджетный кодекс не определяет в чём непосредственно выражается предварительный, текущий и последующий финансовый контроль органов исполнительной власти в отличие от, как это определено в отношении законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления.
В отношении отдельных органов исполнительной власти полномочия в сфере финансового контроля определяются по-разному.
Министерство финансов Российской Федерации
Полномочия Министерства финансов Российской Федерации в области финансового контроля определены статьями 165, 268 БК РФ.
В соответствии со статьей 165 БК РФ Министерство финансов РФ наряду с иными полномочиями в сфере финансов осуществляет предварительный и текущий контроль за исполнением федерального бюджета, а также бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в случае заключения соответствующих бюджетных соглашений. Также Министерство финансов РФ проводит проверки финансового состояния получателей бюджетных средств, в том числе получателей бюджетных ссуд, бюджетных кредитов и государственных гарантий; проверки получателей бюджетных инвестиций по соблюдению ими условий получения и эффективности использования указанных средств.
В соответствии со статьей 268 БК РФ Министерство финансов РФ:
осуществляет внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств;
осуществляет финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов (в установленных БК РФ случаях);
организует финансовый контроль и проверки юридических лиц - получателей гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.
Предметом статей 165, 268 БК РФ является, по существу, один вопрос – полномочия Минфина РФ в сфере финансового контроля. Статья 268 БК РФ повторяет статью 165 БК РФ, за исключением того, что в статье 165 БК РФ указывается на «контроль за исполнением федерального бюджета», а в статье 268 БК РФ указывается на «контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств». Понятие «контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств», используемое в статьей 268 БК РФ, уже по объёму понятия «контроль за исполнением федерального бюджета», используемого в статье 165 БК РФ. В соответствии со статьями 218 и 219 БК РФ исполнение бюджета включает в себя как исполнение бюджета по доходам, так и исполнение бюджета по расходам.
Существует неопределенность и не раскрываются используемые в указанных статьях в отношении контроля, осуществляемого Минфином РФ, определения «внутренний», «предварительный», «текущий».
В статье 165 БК РФ указано на то, что Минфин РФ проводит проверки получателей бюджетных средств, в том числе получателей бюджетных ссуд, бюджетных кредитов, государственных гарантий и бюджетных инвестиций, а в статьей 268 БК РФ указано на то, что Минфин РФ лишь организует указанные проверки. Налицо явное противоречие между статьями 165 и 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Федеральное казначейство
Полномочия Федерального казначейства в сфере финансового контроля определены в статьях 167, 267 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В соответствии с пунктом 3 статьи 167 БК РФ Федеральное казначейство несет ответственность за осуществление контроля за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, кредитными организациями. В соответствии со статьей 267 БК РФ Федеральное казначейство осуществляет контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса. Сопоставляя статьи 167 и 267 Бюджетного кодекса Российской Федерации, можно сделать следующий вывод. Федеральное казначейство контролирует операции участников бюджетного процесса с бюджетными средствами с целью установления соответствия операций требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации.
Статьей 267 БК РФ установлено, что Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий финансовый контроль. В Бюджетном кодексе Российской Федерации прямо не раскрывается в чем заключается предварительный и текущий финансовый контроль, осуществляемый Федеральным казначейством. Тем не менее, на основании анализа полномочий Федерального казначейства на стадии исполнения бюджетов можно определить в чём, непосредственно, заключается предварительный и текущий финансовый контроль Федерального казначейства.
В соответствии со статьей 219 БК РФ обязательными этапами исполнения бюджетов по расходам являются санкционирование и финансирование расходов.
В соответствии со статьей 247 БК РФ санкционирование расходов федерального бюджета включает:
утверждение и доведение бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей;
утверждение и доведение до распорядителей и получателей лимитов бюджетных обязательств;
принятие получателями денежных обязательств;
подтверждение денежных обязательств.
В соответствии со статьей 250 БК РФ принятие денежных обязательств осуществляется путем заключения получателем бюджетных средств и поставщиком продукции (работ, услуг) договоров (контрактов) на поставку продукции (работ, услуг). Денежные обязательства, принимаемые получателями, не должны превышать лимитов бюджетных обязательств.
Органы Федерального казначейства осуществляют учет бюджетных обязательств, вытекающих из договоров на поставку продукции (работ, услуг), заключаемыми получателем бюджетных средств. Учет бюджетных обязательств осуществляется на основании договоров, предоставляемых получателями в орган Федерального казначейства. Бюджетные обязательства принимаются на учет, если на момент представления договора у получателя имеется достаточный свободный остаток лимита бюджетных обязательств по коду бюджетной классификации Российской Федерации. Договор на поставку продукции, стоимость которого на текущий финансовый год, установленная по соглашению сторон, превышает остаток лимита бюджетных обязательств учреждения к учету не принимается. Оригинал такого договора возвращается органом Федерального казначейства с отметкой об отказе в учете, а его копия с расшифровкой остается в органе Федерального казначейства.
Контроль соответствия объема денежных обязательств получателей средств федерального бюджета лимитам бюджетных обязательств установлен Постановлением Правительства РФ от 15 июля 1999 г. № 806 «О порядке учета территориальными органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета» в соответствии со статьей 119 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1999 год" в которой указано, что заключение договоров, исполнение которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, производится в пределах утвержденных им ассигнований из федерального бюджета. Аналогичная норма содержится в Федеральных законах «О федеральном бюджете на 2000 год» (статья 146), «О федеральном бюджете на 2001 год» (Статья 111), «О федеральном бюджете на 2002 год» (Статья 129). В статье 250 БК РФ также как и в законе о федеральном бюджете указано, что объем принятых денежных обязательств, подлежащих оплате за счет средств федерального бюджета в текущем финансовом году, не должен превышать лимиты бюджетных обязательств в структуре показателей бюджетной классификации Российской Федерации.
Таким образом, предварительный финансовый контроль Федерального казначейства это контроль за тем, чтобы объем денежных обязательств получателей, вытекающих из заключаемых ими договоров, соответствовал лимитам бюджетных обязательств. Предварительный финансовый контроль Федерального казначейства заключается в учете органами казначейства денежных обязательств, вытекающих из заключаемых получателями на стадии принятия бюджетных обязательств договоров, подлежащих оплате за счёт средств федерального бюджета.
В соответствии с пунктом 1 статьи 251 БК РФ Федеральное казначейство совершает расходование средств федерального бюджета после проверки соответствия составленных платежных и иных документов, необходимых для совершения расхода, требованиям БК РФ, утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным лимитам бюджетных обязательств. В соответствии с пунктом 4 указанной статьи предъявленные учреждениями платежные документы по оплате договоров и исполнению иных обязательств сверх доведенных им в установленном порядке лимитов бюджетных обязательств, не подлежат исполнению органами федерального казначейства за счет средств федерального бюджета текущего финансового года.
Проверка соответствия составленных платежных и иных документов, необходимых для совершения расхода, требованиям БК РФ, утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным лимитам бюджетных обязательств составляет содержание текущего финансового контроля, осуществляемого федеральным казначейством Российской Федерации. С помощью текущего финансового контроля Федерального казначейства определяется соответствие содержания первичного учётного документа действительным характеристикам выполняемой хозяйственной операции.
Предварительный и текущий финансовый контроль, осуществляемый Федеральным казначейством, позволяет предотвратить совершение неправомерных действий, что является ценным качеством финансового контроля для профилактики правонарушений.
Главные распорядители, распорядители бюджетных средств
В соответствии с пунктом 1 статьи 269 БК РФ главные распорядители, распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами. Дополнительно в пункте 7 статьи 158 БК РФ указано что главный распорядитель осуществляет контроль выполнения заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг.
Таким образом, целями финансового контроля, осуществляемого главными распорядителями, распорядителями бюджетных средств, являются:
целевое использование бюджетных средств, выполнение заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг;
своевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе;
своевременное внесение платы за пользование бюджетными средствами;
своевременное представление отчетности.
В Бюджетном кодексе не совсем четко решён вопрос о том кто является контролируемым субъектом финансового контроля, осуществляемого главными распорядителями, распорядителями бюджетных средств.
В пункте 1 статьи 269 БК РФ указано, что главные распорядители, распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств. В пункте 2 этой же статьи указывается, что главные распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных учреждений. Очевидно, что дополнительно указывать, что контролируемыми субъектами являются унитарные предприятия и бюджетные учреждения смысла нет, так как бюджетное учреждение по определению, установленному статьей 162 БК РФ, является получателем бюджетных средств, а контроль унитарных предприятий может осуществляться только в случае когда унитарное предприятие является получателем бюджетных средств, так как главные распорядители, распорядители бюджетных средств осуществляют контроль использования бюджетных средств. Таким образом, пункт 2 статьи 269 БК РФ необходимо внести изменения, учитывающие содержание ряда статей Бюджетного кодекса РФ.
Формы и порядок осуществления финансового контроля
В соответствии с пунктом 2 статьи 266 БК РФ формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти, органами местного самоуправления устанавливаются Бюджетным кодексом, иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
В законодательстве отсутствует определение понятия "форма финансового контроля". Как правило, под формой финансового контроля понимается способы организации, осуществления и закрепления результатов контрольных процедур (этапы контрольной деятельности, документы их оформляющие, итоговые документы, выносимые по результатам контрольной деятельности). Основными формами финансового контроля считаются ревизия и проверка.
До внесения в Бюджетный кодекс изменений, предусмотренных Федеральным законом № 116-ФЗ от 5 августа 2000 года, в Бюджетном кодексе в отношении форм финансового контроля использовались понятия «проверка» и «ревизия». Федеральным законом № 116-ФЗ от 5 августа 2000 года слово «ревизия» по всему тексту Бюджетного кодекса было заменено словом «проверка».
Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает возможность проведения:
проверки финансового состояния получателей бюджетных средств, проверки получателей бюджетных ссуд, бюджетных кредитов и государственных гарантий, проверки получателей бюджетных инвестиций (п. 6 ст. 76, п. 5 ст. 116, п. 7 ст. 117, ст. 165, п. 3 ст. 268 БК РФ);
проверки исполнения бюджета субъекта РФ, проверки исполнения местного бюджета при превышении предельного размера государственного долга субъекта Российской Федерации или муниципального долга и предельных объемов расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации или муниципального долга (ст. 112 БК РФ);
проверки бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета - получателя финансовой помощи из вышестоящего бюджета. (138, п. 1 ст. 140 БК РФ);
проверки главными распорядителями бюджетных средств подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных учреждений (п. 2 ст. 269 БК РФ);
внутренней проверки отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации, назначаемой при рассмотрении отчета об исполнении бюджета в органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации (ст. 271 БК РФ);
внешняя проверка отчёта об исполнении бюджета, проводимой соответствующим контрольными органами представительных органов до начала рассмотрения отчета об исполнении бюджета представительным органом (ст. 272 БК РФ).
Порядок осуществления финансового контроля можно считать установленным, если в отношении каждого мероприятия финансового контроля определен: порядок назначения, проведения и оформления результатов мероприятия финансового контроля, права и обязанности проверяющего и контролируемого субъекта при осуществлении мероприятия финансового контроля. Порядок проведения проверок Бюджетным кодексом не установлен. Единственным требованием, предъявляемым Бюджетным кодексом к порядку проведения проверки, является оформление по итогам проверки акта проверки. Такой вывод можно сделать на основании анализа п. 4 ст. 166 и п. 2 ст. 285 БК РФ.
Анализ норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, регулирующих государственный финансовый контроль, показывает необходимость взвешенного анализа и согласования соответствующих положений БК РФ, основанном на фундаменте существующих теоретических разработок в этой области, с учетом требований юридической техники, что, безусловно, должно повлечь за собой изменения направленные на совершенствование ключевого нормативного акта бюджетного законодательства – Бюджетного кодекса Российской Федерации.

^[1] Алексеев С. С. Право: азбука-теория-философия: Опыт комплексного исследования. – М.: «Статут», 1999. С. 86.
^[2] Шохин С. О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. – М.: Финансы и статистика, 1999. С. 78-79.