Журнал "Право:Теория и Практика"

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ЛОББИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Исаков Владимир Владимирович,
зам. генерального директора ООО «Евро-Азиатское Юридическое Агентство»,
аспирант кафедры государственного и административного права Юридического института Дальневосточного государственного университета, г. Владивосток
Научный руководитель: к. ю. н., профессор Шеховцов Виктор Афанасьевич

Основным элементом всей демократической системы является гарантия со стороны правового государства своим гражданам равного и свободного права на участие в принятии решений или в системе легитимного выбора и распределения власти. С этой точки зрения каждый гражданин должен иметь реальную возможность участия в политическом процессе. Это участие может быть различным: от пассивного созерцания до высокой политической и экономической активности.
Общеизвестно, что большинство государственных решений фактически может затрагивать в той или иной мере интересы, как отдельных граждан, так и различных слоев населения (пенсионеров, бюджетников), а равно регулировать отдельные виды деятельности. В связи с этим объективно возникает определенная заинтересованность у отдельных граждан, политических организаций, должностных лиц и иных субъектов правоотношений в принятии вполне конкретных решений, отвечающих их интересам. Конкретные лица, столкновение их интересов в ходе политического процесса начинают оказывать давление на структуры власти, должностных лиц и общественное мнение для достижения желаемого результата.
В этих условиях политические и экономические реформы сталкиваются с формированием нового для России политико-правового института лоббизма.
На сегодняшний день лоббизмом и профессиональными лоббистами охвачены все органы федеральной и местной власти. В данном смысле термин "профессиональный лоббист" употребляется условно, так как законодательно он еще не закреплен. Кроме значительную часть профессиональных лоббистов составляют граждане, которые обращаются в органы федеральной и местной власти с конкретными законодательными предложениями, заявлениями и жалобами. Некоторые граждане делают это настойчиво и многократно, в результате чего их деятельность приобретает лоббистский характер. Все эти гражданские инициативы принято называть обращениями. Они исчисляются сотнями тысяч, несут в себе народную инициативу, недовольство и настроение народа. Однако на федеральном уровне имеется правовой вакуум - отсутствуют законы «Об обращениях граждан» и «О регулировании лоббистской деятельности» и большой круг данных общественных отношений не урегулирован нормами права.
Законодательство о регулировании лоббистской деятельности относится к группе законов об обществе и власти. По существу, это законодательство о взаимоотношениях между обществом (гражданами) и государственной властью. Принятие специального законодательства о регулировании лоббистской деятельности является развитием статей 3, 32 и 33 Конституции Российской Федерации, где соответственно говорится: народ осуществляет власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; о праве граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей; граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления».^[1]
Вместе с тем, на наш взгляд, к обращениям граждан и лоббистской деятельности могут иметь или имеют отношение и другие нормы Конституции Российской Федерации. В частности, в части 4 статьи 29 говорится: "каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом". В части 1 статьи 37 определено, что "каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию". Реализуя это конституционное право, гражданин может выбрать любой вид деятельности, в том числе самостоятельную лоббистскую деятельность, или пойти работать в организацию, которая оказывает данные услуги. Указанная норма в совокупности с частью 2 статьи 45 Конституции Российской Федерации еще более усиливается, так как в ней установлено, что "каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом". По смыслу этой статьи гражданин вправе использовать все свои конституционные права и свободы, установленные статьями 3, 29, 31, 32, 33, 37, 46, 57 и 62 Конституции Российской Федерации, которые могут в той или иной степени иметь отношение к лоббистской деятельности. Гражданин вправе использовать все виды и способы защиты своих прав путем обращения в органы власти, обжалования решений должностных лиц, обращения в суд, к общественности, вступления в общественное объединение, политическую партию, использования средств массовой информации.
Можно поставить вопрос – насколько правильно рассматривать лоббизм в качестве конституционно-правового института, если о лоббизме нет прямого упоминания в Конституции РФ?
Если обратиться к зарубежной практике, то в качестве примера можно взять США и Германию как страны, имеющее законодательство о регулировании лоббистской деятельности. В США имеется закон «О раскрытии лоббистской деятельности» 1995 г., в Германии принято Положение "О регистрации союзов и их представителей при бундестаге"^[2], которое регулирует деятельность лоббистов в Бундестаге. Ни в Конституции США, ни в Конституции Германии нет прямого упоминания о лоббизме, однако существуют статьи, которые являются правовой основой лоббизма. В США это первая поправка к Конституции США, гарантирующая право обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб, в Конституции Германии это ст. 17, которая гласит «Каждый имеет право самостоятельно или в сообществе с другими письменно обращаться с просьбами или жалобами в соответствующие органы и в парламент».
Подобная статья, являющаяся правовой основой лоббизма, содержится и в Конституции РФ (ст.33 Конституции РФ).
Кроме того, в Конституции РФ содержатся основополагающие положения, относящиеся к организации и осуществлению управления в государстве, основанные на принципе народовластия.
Следовательно, можно говорить о том, что конституционно-правовая формула взаимоотношений затрагивает и институт лоббизма, обеспечивающий одно из направлений участия граждан в управлении государственными делами и регулирующий взаимоотношения между обществом (гражданами) и государственной властью.
Лоббизм как правовую категорию можно представить в качестве одной из основных форм народовластия, базирующейся:
- во-первых, на праве каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (п. 2, ст. 45 Конституции РФ);^[3]
- во-вторых, на конституционном праве граждан «осуществлять свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления» (п. 2, ст. 3 Конституции РФ);^[4]
- в-третьих, в праве «на участие в управлении делами государства» (п. 2, ст. 32 Конституции РФ).^[5] Положения данной статьи непосредственно вытекают из ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, принятой 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН, а также из ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., которая предписывает, что каждый гражданин, без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений, имеет право и возможность принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей.
Необходимо чтобы эта форма народовластия получила законодательное развитие. Однако, как указывалось выше, на сегодняшний день закона о регулировании лоббистской деятельности в стране еще нет, его принятие затягивается. Но пока лоббистская деятельность не будет поставлена посредством закона под государственный и общественный контроль, останется угроза срастания ее с коррупцией.
Легализация лоббизма как явления позволит общественности видеть, чьи интересы отражает тот или иной законопроект, кто его лоббирует и кто стоит за лоббистами. Тем самым будет открыт доступ общественности в коридоры власти. Легальный лоббизм поможет установить авторов как государственных решений, так и вносимых конкретных поправок; узнать степень зависимости и независимости законодателей; избирателям быть более информированными о деятельности своих депутатов, чтобы в другой раз сделать более точный выбор.
Закон о лоббизме должен легализовать лоббистскую деятельность как законное, демократическое средство взаимодействия общества и власти; создать законодательные предпосылки для «очищения» этой деятельности от противоправных, коррупционных действий; оградить федеральные органы государственной власти от грубого и незаконного давления, содействовать повышению профессионализма и ответственности должностных лиц при выработке и осуществлении государственных решений; предоставить общественности возможность знать, кто, что и как лоббирует в федеральных органах государственной власти и контролировать этот процесс; способствовать оформлению интересов различных социальных групп и слоев; предоставить возможность все более широкому кругу граждан России оказывать влияние на власть; определить легитимные формы организации и методы деятельности профессионального лоббизма. Конечно, такой закон не может быть панацеей от коррупции, являющейся оборотной стороной лоббизма, но он может значительно увеличить юридические возможности этой борьбы.
На наш взгляд, закон о лоббистской деятельности должен создать возможности и способствовать лоббистам выйти из тени нелегального лоббирования. При этом федеральный закон о регулировании лоббистской деятельности должен вытекать из смысла и развивать статьи 3, 29, 31-33, 37, 45, 46, 57, 62 и 104 Конституции Российской Федерации, быть более регулятивным, понятным и по возможности всеобъемлющим, так, чтобы на подзаконное регулирование оставалась совсем незначительная и технически процедурная часть норм. А в развитие федерального законодательства федеральные органы власти могли бы принять свои внутриведомственные акты, которые детализировали бы порядок нахождения лоббистов в этих органах, а равно получение необходимой информации и др.
Таким образом, мы полагаем, что конституционная основа для дальнейшего специального правового регулирования имеется и восполнение его сейчас зависит от законодателей.

^[1] Конституция Российской Федерации: Комментарий. М.: Юрид. Лит., 1994. С.7
^[2] Вяткин К. С. Лоббизм по-немецки // Полис. 1993. № 1. С..182

^[3] Конституция Российской Федерации: Комментарий. М.: Юрид. Лит., 1994, С. 8
^[4] Конституция Российской Федерации: Комментарий. М.: Юрид. Лит., 1994. С.3.

^[5] Конституция Российской Федерации: Комментарий. М.: Юрид. Лит., 1994. С.7