Журнал "Право:Теория и Практика"

Иерархия нормативных правовых актов

(соотношение актов, принятых органами одного уровня)

Василевич Григорий Алексеевич,
Председатель Конституционного Суда Республики Беларусь,
г. Минск, д. ю. н., профессор

В юридической литературе значительно больше внимания уделяется анализу юридической силы нормативных правовых актов, принятых государственными органами (должностными лицами) различного уровня. В этом случае, естественно, что акты вышестоящих органов, принятые в пределах их компетенции, обладают большей юридической силой, чем акты нижестоящих государственных органов (должностных лиц). Прежде чем мы обратимся к так называемой «горизонтальной» иерархии правовых актов (правовых норм) буквально тезисно напомним читателям систему нормативных правовых актов с учетом их юридической силы, которую автор «выстраивал» в прежних своих публикациях (см.: Канстытуцыя, закон. указ ... Народная газета. 1994, 15-17 октября; Парламент Республики Беларусь. Минск, 1995 г., Нормативные правовые акты государственных органов Республики Беларусь. Минск. 1999; Конституция – главный документ для законотворческой и правоприменительной деятельности. Доклад на научно-практической конференции. 21 декабря 2000 г. Вестник Конституционного Суда Республики Беларусь. 2000 г., № 4 и др.).
Главенствующее место в правовой системе занимает Конституция. При этом смысл и содержание конституционных норм предопределяется общепризнанными принципами международного права. Именно такой вывод можно сделать из содержания статьи 8 Конституции. Вслед за Конституцией Республики Беларусь идут: 1) конституционные законы, включая законы о толковании Конституции (см. ст. 140 Конституции); 2) международные договоры Республики Беларусь, ставшие обязательными для Республики Беларусь (статья 8, 116 Конституции); 3) программные законы (см. часть четвертую статьи 104 Конституции); к ним следовало бы отнести и закон о бюджете, по крайней мере, при сопоставлении актов приоритет должен отдаваться закону о бюджете, если он принят в соответствии с Конституцией и регламентами палат Парламента (кстати, следует иметь в виду, что принятие закона в нарушение регламента палаты может привести к признанию его Конституционным Судом не имеющим юридической силы. Поэтому можно утверждать, что принятый в соответствии с Конституцией регламент палаты Парламента является основой для принятия законов и этим предопределяется его юридическая сила и место в системе актов законодательства); 4) законы, декреты и указы, изданные на основе Конституции (в данной статье мы не будем повторять нашу точку зрения о соотношении законов и декретов); 5) указы, изданные на основе закона (т.е. указы, имеющие подзаконный характер); 6) постановления Правительства и Национального банка; 7) акты министерств и других республиканских органов с учетом их компетенции; 8) акты местных Советов депутатов с учетом их уровня (областные, базовые, первичные); 9) акты местных исполнительных и распорядительных органов с учетом их уровня; 10) локальные нормативные правовые акты. В пределах данной системы можно определить и место правоприменительных актов (постановления палат, распоряжения Президента, Премьер-министра).
При этом обращаем внимание на то, что, не ставя перед собой цель детально касаться всех вопросов соотношения указанных нормативных актов, отметим что из этой общей схемы могут быть исключения, обусловленные действием ряда принципов правового, демократического государства (следует иметь в виду, что фундаментом всей правообразующей деятельности является не только Конституция, международные акты, но и общие принципы права (см.: Право Беларуси. 2003, № 7). Например, в некоторых случаях нормы закона будут обладать приоритетом по отношению к ратифицированному международному договору (хотя по общему правилу в представленной нами иерархии международный договор выше нормы закона). Это те случаи, когда в национальном законе предусмотрен более высокий уровень гарантий для граждан, чем в международном договоре (см.: Конвенцию о правах ребенка и закон «О правах ребенка»).
Безусловно, важная роль в «выстраивании» правовых актов в строгой иерархической соподчиненности принадлежит решениям Конституционного Суда. Некоторые авторы делают акцент лишь на заключениях, но это неверно. Так, например, на основании части четвертой статьи 122, части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь Конституционный Суд проверяет конституционность решений местных Советов депутатов, местных исполнительных и распорядительных органов и по результатам выносит решения о соответствии или не соответствии нормативных правовых актов Конституции. В данном случае мы имеем дело с развитием института конституционной жалобы, когда граждане могут обращаться с соответствующими жалобами в Конституционный Суд. Факт признания нормативных правовых актов указанных органов неконституционными означает, что в силу части третьей статьи 7 Конституции они не имеют юридической силы. Поэтому, в соответствии с заключением Конституционного Суда, а также его решением, вынесенным в соответствии со ст. 122 Конституции, любой подконституционный акт может утратить юридическую силу.
Выделяя несколько слоев нормативных правовых актов, а при желании можно еще детализировать их вертикальное построение, отметим, что в рамках каждого слоя мы имеем дело с необходимостью определения соотношения юридических актов с целью установления их верховенства. И здесь «работают» иные принципы, правила, которые позволяют установить приоритет акта, нежели когда идет речь о сопоставлении актов в зависимости от властного положения органов, их принявших.
Сделанные пояснения необходимы для того, чтобы правоприменитель, разрешая конкретную правовую ситуацию, учитывая все факторы, влияющие на определение юридической силы актов и их соотношение.
Особый интерес вызывает установление приоритета правовых актов, находящихся на одной и той же ступени вертикальной иерархии. Например, как соотносятся законы между собой, включая кодексы и законы, как соотносятся декреты и законы, решения местных советов, распространяющие свою силу на определенную административно-территориальную единицу (например, в целях реализации решения Президента по защите внутреннего потребительского рынка в областях принимались акты, порой противоречащие друг другу: в одной области соответствующий товар был разрешен к вывозу, в другой – устанавливался запрет). В этой связи граждане привлекались к ответственности. Полагаем, что здесь следовало учитывать не сам по себе факт провоза такого товара через территорию области, где установлен запрет на его вывоз, а территорию «происхождения» товара, т.е., откуда он изначально ввозится – какие там действуют правила).
Для определения соотношения актов одного вида или актов, принятых различными государственными органами (должностными лицами), но одного уровня, следует руководствоваться сформулированным ранее в доктринальных источниках, а в настоящее время и в законе «О нормативных правовых актов Республики Беларусь» правилом: новый нормативный правовой акт имеет большую юридическую силу по отношению к ранее принятому (изданному) по тому же вопросу нормативному акту того же государственного органа (должностного лица).
Таким образом, в национальном законе закреплен известный с древних времен принцип – последующий акт отменяет предшествующий. Однако и здесь следует помнить об исключениях, которые не умаляют, а лишь подтверждают данное правило. Например, в силу наличия большего для граждан уровня гарантий, содержащихся в «старом» акте, его нормы должны иметь приоритет, если только иное специально не оговорено в новом акте. Здесь также следует помнить действие принципа о не придании актам обратной силы, если ими устанавливается или усиливается ответственность граждан. Указанное правило о приоритете новых актов не распространяется на соотношение законов о ратификации международных договоров и новых законов, посвященных тем же вопросам, которые решены в международном договоре, хотя по общему правилу последние должны иметь верховенство в силу требований статьи 8 Конституции. В мировой практике признано, и это нашло свое подтверждение в Венской конвенции о праве международных договоров, что государства не могут обуславливать неисполнение международных договоров особенностями национального законодательства.
Безусловно, что применение данного принципа (о приоритете новых актов) возможно с учетом действия других правил, закрепленных в законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». В частности, о том, что кодексы имеют большую юридическую силу по отношению к другим законам, а Гражданский кодекс Республики Беларусь имеет большую юридическую силу по отношению к кодексам и законам, содержащим нормы гражданского права. Этому правилу необходимо следовать пока иное решение не примет законодатель. Если же оценивать его разумность и своевременность то, по мнению автора настоящей статьи, данное правило необходимо исключить из закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» так как в условиях нестабильности законодательства его не удастся надлежащим образом исполнять. Практика принятия наряду с кодексами множества самостоятельных «текущих» законов только вносит «сумятицу». Правоприменителю порой сложно понять, почему при наличии указанного правила принимается закон, который вводится в действие, и одновременно не корректируется кодекс. Полезно просто в отдельных отраслях устанавливать, что кодекс является единственным источником правового регулирования общественных отношений, как, например, это решено в УК и УПК.
Похвально, что аналогичная попытка сделана и в новом Кодексе об административных правонарушениях. В нем предусмотрено, что КоАП является единственным законом об административных правонарушениях. Нормы других законодательных актов, предусматривающих административную ответственность, подлежат включению в указанный Кодекс. При этом обратим внимание, что слова «подлежат включению» могут быть истолкованы как «процесс» кодификации, не исключающий применения ранее принятых законодательных актов. Поэтому в законе о введении в годичный срок на включение норм самостоятельных законодательных актов в названный Кодекс. При этом мы более предпочтительной считаем практику, при которой Кодекс, в том числе КоАП, вводится не отдельным законом (ведь между ними могут быть определенные противоречия), а содержит самостоятельные разделы, традиционно называемый «Переходные и заключительные положения».
То, что решено в отношении уголовного законодательства, вряд ли реально для одной из самых неустойчивых отраслей – административного законодательства. Наш прогноз здесь пессимистичен. Соблюсти требования статьи нового КоАП о нем, как единственном законодательном акте, будет весьма сложно, если вообще невозможно.
В кодексах по-разному решается вопрос о возможности принятия и действия наряду с ними других актов законодательства. Так, в Кодексе о недрах (ст. 2) предусмотрено, что законодательство о недрах «основывается на Конституции Республики Беларусь и состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним других актов законодательства». В Водном кодексе (ст. 2) установлено, что водное законодательство основывается на Конституции Республики Беларусь и состоит из настоящего Кодекса и иных актов законодательства Республики Беларусь». Кодекс о земле (ст. 1) гласит, что «земельные отношения в Республике Беларусь». Кодекс о земле (ст. 1) гласит, что «земельные отношения в Республике Беларусь регулируются Конституцией Республики Беларусь, актами Президента Республики Беларусь, настоящим Кодексом, а также принимаемыми в соответствии с ними другими актами законадательства».
В последнем случае можно сделать вывод, что нормы Кодекса о земле не имеют базового значения для иных актов текущего законодательства. Они всегда обладают более низкой юридической силой, чем акты Президента. Однако это не так. Следует иметь в виду, что Президент издает не только декреты, но и указы, которые в определенных статьей 137 Конституции идут вслед за законами. Более того, при такой конструкции нормы статьи 1 Кодекса о земле можно сделать вывод о том, что законодатель сам уполномочил Президента на издание указов, обладающих более высокой юридической силой, чем Кодекс о земле. С целью получения однозначного ответа на этот вопрос, полагаю, что законодателю следует дать официальное толкование ст. 1 названного Кодекса.
Сейчас же можно сделать вывод о том, что нормы кодекса ниже актов Президента (даже с позиции закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» о верховенстве кодексов), ведь такое правило установлено самим ... кодексом.
Аналогичное правило зафиксировано и в Гражданском кодексе. Согласно ст. 3 ГК в случае расхождения декрета или указа Президента Республики Беларусь с настоящим Кодексом или другим законом настоящий Кодекс или другой закон имеют верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом. Таким образом, можно сделать вывод о приоритете над ГК временных декретов и тех указов, издание которых базируется непосредственно на Конституции. Однако более приемлемым было бы включение в действующую редакцию таких норм, которыми однозначно распределились бы полномочия Парламента и Президента. Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу. В случае расхождения указанных актов с настоящим Кодексом действует последний.
Источниками регулирования трудовых и связанных с ними иных отношений являются Конституция, Трудовой кодекс и другие акты законодательства о труде, а также локальные нормативные акты. В этой связи важно определить соотношение Трудового кодекса и других актов трудового законодательства. Например, в Конституционный Суд обратилась работница одной из поликлиник с жалобой на не предоставление ей одного свободного дня в неделю как разведенной женщине, воспитывающей двоих детей в возрасте до шестнадцати лет. Согласно части третьей ст. 265 ТК такой льготой могут пользоваться, в частности, одинокие матери. В ней непосредственно не указаны разведенные женщины, вдовы, имеющие двоих и более детей в возрасте до шестнадцати лет. Постановлением же Совета Министров Республики Беларусь, принятым 27 мая 1997 г. № 593, то есть еще до введения Трудового кодекса в действие, такие гарантии предусмотрены. В ответе из Конституционного Суда было указано на необходимость применения постановления Правительства. Одним из доводов является тот факт, что в самом Кодексе указано на такие источники правового регулирования, как акты законодательства, к которым следует относить и постановления Правительства.
Таким образом, Кодексы имеют верховенство лишь по отношению к законам и часто не обладают таким качеством по отношению к актам Президента.
Все это снижает значение зафиксированного в законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» правила о приоритете кодексов. Поэтому от него, на наш взгляд, следует отказаться, сохранив лишь тот подход, при котором новый закон (акт) имеет верховенство, также как и специальный закон (акт) обладает приоритетом по отношению к общему акту.
При наличии нормативных актов одного вида, которыми решаются схожие вопросы, на практике часто возникает вопрос о соотношении общих и специальных актов. В законодательстве не содержится ответа на данный вопрос, однако, в правовой доктрине указывается на необходимость руководствоваться принципом, согласно которому специальный закон обладает более высокой юридической силой, нежели общий. К специальным законам, например, можно отнести закон «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Республике Беларусь» и другие.
С правилом верховенства специального закона по отношению к общему связан и вопрос об иерархии правовых норм, содержащихся в одном нормативном акте. Даже на примере Конституции мы можем видеть различную силу и значение конституционно-правовых норм. При разрешении конкретного спора есть основания для утверждения о том, что преамбула Конституции, разделы первый, второй, четвертый и восьмой Конституции имеют базовый приоритетный характер по отношению к другим разделам Конституции. В статье 28 закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (статья 28) и указано, что включение нормативных предписаний в нее не допускается, полагаем, что это ошибочная позиция законодателя и вдвойне ошибочная по отношению к преамбуле Конституции, которая закрепляет цели государства и является вектором для всей правотворческой и правоприменительной деятельности, вектором от которого отступать нельзя.
Конечно, специальные нормы имеют приоритет по отношению к нормам общего характера. Однако нельзя упускать из виду и тот факт, что общие нормы, например, содержащиеся в общей части кодекса, имеют базовое, фундаментальное значение для решения спорных вопросов. Они часто являются отправной точкой для применения аналогии закона или аналогии права при наличии пробелов в законодательстве.