Действующее законодательство РФ не содержит единого определения понятия
должностного лица, широко используемого как в нормативно-правовых актах, так и в
литературе. Определение должностного лица, сформулированное в примечании к ст.
285 Уголовного кодекса РФ, не является универсальным. При этом, как ни странно,
и в законодательстве об административных правонарушениях также отсутствует
единый подход к определению указанного понятия
[1]. Вместе с тем, на наш взгляд, существенным признаком
должностного лица является реализация в отношении лиц, не находящимся в
служебной зависимости от него, организационно-распорядительных прав, имеющих
властный характер и влекущих юридически значимые последствия (принятие актов,
найм и увольнение работников и т.п.). Именно, наличие у должностного лица права
совершать действия властного характера предопределяет и особенности
ответственности такого лица. Поэтому, должностные лица в теории
административного права относятся к категории специальных субъектов
административных правонарушений.
В науке административного права проступки
должностных лиц подразделяются на несколько разновидностей. «Действия
должностных лиц — субъектов административной ответственности — противоправны и
наказуемы, во-первых, при прямом нарушении ими установленных правил; во-вторых,
при даче подчиненным указаний, идущих в разрез с требованиями этих правил; и,
в-третьих, при отсутствии с их стороны надлежащего контроля за действиями
подчиненных работников»
[2].
Вступивший в силу 01 июля 2002 года Кодекс РФ об административных
правонарушениях закрепляет в примечании к ст. 2.4. следующее определение
должностного лица — это лицо, постоянно, временно или в соответствии со
специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть
наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в
отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо,
выполняющее организационно—распорядительные или административно—хозяйственные
функции в государственных органах, органах местного самоуправления,
государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах
Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской
Федерации.
В соответствии с КоАП РФ должностные лица подлежат
ответственности в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих
служебных обязанностей. Такая формулировка, по мнению некоторых
административистов, является слишком широкой, ибо, нельзя не согласиться, что в
большинстве случаев неисполнение либо ненадлежащее исполнение служебных
обязанностей является дисциплинарным проступком, за которое должна наступать
дисциплинарная ответственность. В связи с этим, по нашему мнению,
административная ответственность должностного лица должна наступать, прежде
всего, за неисполнение правил, обеспечение исполнения которых входит в его
служебные обязанности.
Вместе с тем, тот факт, что административный
проступок должностного лица одновременно является и нарушением им служебных
правил, т.е. дисциплинарным проступком, предполагает разрешение вопроса о
допустимости или недопустимости наложения на виновное должностное лицо сразу
двух наказаний — и административного, и дисциплинарного. Действующим
законодательством этот вопрос решен лишь частично. Так, не допускается сочетание
уголовной ответственности с дисциплинарной и административной. Однако
действующие нормативно-правовые акты не содержат запрета на одновременное
применение к правонарушителю как административной, так и дисциплинарной
ответственности. Поэтому, представляется, что при кумуляции административных и
дисциплинарных правонарушений в каждом конкретном случае правоприменителю
необходимо будет выбирать те санкции, которые наиболее эффективно будут
содействовать плодотворному развитию охраняемых ими общественных
отношений
[3].
Вместе с тем,
законодатель предусмотрел порядок и условия привлечения к административной
ответственности руководителей и иных работников организаций, отличных от
государственных и муниципальных, а также индивидуальных предпринимателей без
образования юридического лица аналогичные тем, которые применяются при
привлечении к административной ответственности должностного лица. Иначе говоря,
указанные лица несут ответственность как должностные лица.
Важно отметить
то, что юридические составы административно-налоговых правонарушений, субъектом
которых являются должностное лицо и лица, приравненные к ним, за исключением
индивидуальных предпринимателей, объединены в новом КоАП РФ в главе 15
«административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка
ценных бумаг». В зависимости от субъекта правонарушения юридические составы,
условно, можно классифицировать на два вида: а) устанавливающих ответственность
должностных лиц и б) лиц, приравненных к таковым.
Большинство составов
предусматривают административную ответственность, именно, лиц, приравненных к
должностным, как правило, это руководители и иные работники организаций. При
чем, ответственность наступает как за неисполнение обязанностей
налогоплательщика – юридического лица (например, ст. 15.3. нарушение срока
постановки на учет в налоговом органе; 15.5. нарушения сроков представления
налоговой декларации и др.), так и за неисполнение «особых» обязанностей,
возложенных на отдельных лиц. В качестве примера можно привести банки (ст. 15.7.
нарушение порядка открытия счета налогоплательщику; ст. неисполнение банком
решения о приостановлении по счетам налогоплательщика, плательщика сбора или
налогового агента). Во всех юридических составах данной категории в качестве
наказания налагается административный штраф, выражающийся в величине, кратной
минимальному размеру оплаты труда. Величина штрафа колеблется в зависимости от
совершенного правонарушения в пределах от пяти до тридцати МРОТ. В отдельном
случае за нарушение банком или иной кредитной организацией срока исполнения
поручения о перечислении налога или сбора (взноса) величина штрафа достигает
максимального размера, предусмотренного п. 3 ст. 3.5. КоАП РФ, — пятьдесят
МРОТ.
Административная ответственность должностных лиц предусмотрена только в
ч. 2 ст. 15.6. КоАП РФ за непредставление в установленный срок или представление
в неполном объеме либо в искаженном виде в налоговые органы сведений,
необходимых для осуществления налогового контроля, и подвергаются наказанию в
виде штрафа в размере от пяти до десяти МРОТ. При чем, последние непосредственно
названы в указанной статье кодекса — должностное лицо органа, осуществляющего
государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве
индивидуальных предпринимателей, выдачу физическим лицам лицензий на право
занятия частной практикой, регистрацию лиц по месту жительства, регистрацию
актов гражданского состояния, учет и регистрацию имущества и сделок с ним, либо
нотариусом или должностным лицом, уполномоченным совершать нотариальные
действия.
Вызывает интерес тот факт, что нотариус не является ни должностным лицом,
ни лицом, приравненным к таковому. Так, нотариус не является индивидуальным
предпринимателем, поскольку в соответствии с ч.6 ст. 1 «Основ законодательства
РФ о нотариате»
[4] нотариальная
деятельность — это не предпринимательство и она не преследует цели извлечения
прибыли. Вместе с тем, Налоговый кодекс РФ не только относит нотариусов к
индивидуальным предпринимателям (ст. 11), но и устанавливает ответственность
последних за неправомерное несообщение (несвоевременное сообщение) лицом
сведений, которые в соответствии с НК РФ оно должно сообщить налоговому органу.
Обязанности нотариуса, за нарушение которых может быть применена ст. 129-1 НК
РФ, предусмотрены в ст. 86-2 НК РФ. Тот факт, что в п. 7 ст. 86-2 НК РФ за
нарушение положений этой статьи предусматривается ответственность по ст. 126 НК
РФ, по мнению многих правоведов, представляет собой не что иное, как ошибку.
Таким образом, складывается ситуация, допускающая, с формальной точки
зрения, возможность за одно и тоже правонарушение привлечь лицо к
ответственности дважды: по ст. 129-1 НК РФ и ч. 2 ст. 15.6. КоАП РФ, что
противоречит общеправовому принципу справедливости.
Надо заметить, что
аналогичная ситуация, на наш взгляд, возможна и при привлечении к
ответственности по ст. 128 НК РФ — свидетеля, по ст. 129 НК РФ — эксперта,
специалиста, переводчика. Поскольку противоправные действия указанных лиц
охватываются ст. 17.9. КоАП РФ «заведомо показание свидетеля, пояснение
специалиста, заключение эксперта или заведомо неправильный
перевод.
Представляется, что описанные ситуации явились следствием
недостаточно полной кодификации в рамках одного акта норм об административной
ответственности, в результате чего юридические составы, предусматривающие единую
по своей правовой природе ответственность за налоговые
правонарушения—административную, содержаться как в Налоговом кодексе РФ, так и в
Кодексе РФ об административных правонарушениях. Следствием этого являются
оживленные дискуссии среди ученых и практиков о правовой природе ответственности
за правонарушения в области налогов и сборов.
Таким образом, как нам видится,
действующее законодательство об ответственности за правонарушения в области
налогов и сборов нуждается в существенном изменении.
