В свою очередь юридическая процедура, та, которая относится к
законодательству, к правовым актам,
[4]
то есть процедура, которая помещена в правовую среду. И такая юридическая
процедура имеет свои характерные черты.
Во-первых, это особая процедура,
которая чётко изложена и закреплена в законах и подзаконных нормативных
актах.
Во-вторых, она представляет собой нормативно-установленный порядок
осуществления юридической деятельности.
В-третьих, главной целью правовой
процедуры является реализация основной, то есть материальной юридической нормы,
основанного на ней материального правоотношения
[5].
Парламентская процедура является разновидностью
юридической процедуры так, как характерные черты юридической процедуры присущи и
парламентской процедуре. Только реализуется такая процедура в рамках
деятельности законодательного органа (парламента), исходя из прав, которыми этот
законодательный орган наделён.
Например, Государственная Дума Российской
Федерации имеет право: давать согласие Президенту на назначение Председателя
Правительства Российской Федерации; решать вопрос о доверии правительству;
объявлять амнистию; выдвигать обвинение против Президента Российской Федерации;
назначать на должность и освобождать от должности Председателя Центрального
Банка Российской Федерации, Председателя Счетной палаты, Уполномоченного по
правам человека. А так же принимать федеральные законы, по вопросам:
федерального бюджета; налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного,
таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации
международных договоров; статуса и защиты государственной границы; войны и мира.
Все эти права зафиксированы Конституцией Российской Федерации (ст.103,106.).
Выражаются эти права по средствам парламентских процедур, а правила,
которыми руководствуется Государственная Дума Российской Федерации по порядку
проведения парламентских процедур, зафиксированы в Регламенте Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Здесь будет уместно
отметить, что понятия процедура и регламент не будут тождественны. Так,
регламент (польск. reglament, от франц. reglement, от regle – правило) –
совокупность правил, регулирующих порядок какой-либо деятельности, гос. органа,
учреждения, организации
[6].
В свою
очередь, парламентский регламент – единый юридический акт, в котором объединены
и систематизированы нормы и правила, устанавливающие и конкретизирующие на базе
конституции правовой статус парламента, порядок его организации и формы
деятельности
[7].
Право
регламентировать деятельность парламента принадлежит только ему самому. Решения
по реализации этого права закреплены, прежде всего, в конституции и регламенте
этого парламента. В этих документах регулируются непосредственно одни и те же
общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью парламента. Но
конституция содержит основные положения, регламентирующие организацию и
деятельность парламента, регламент же – детализирует, конкретизирует
конституцию
[8].
Например, в
Конституции Российской Федерации закреплено право на «выдвижение обвинения
против Президента Российской Федерации для отречения его от должности» (ст. 103
п. ж), а в Регламенте (глава 22) закреплен порядок выдвижения Государственной
Думой обвинения против Президента Российской Федерации. Аналогично
Государственной Думе, Глава 19 Регламента Совета Федерации содержит нормы,
регулирующие порядок рассмотрения Советом Федерации вопроса об отрешении
Президента Российской Федерации от должности.
Так же, парламентское право
регулирует общественные отношения, которые складываются в процессе формирования
парламента, осуществления им своих конституционных полномочий и функций. К
содержанию института парламентских процедур относятся: порядок открытия и
закрытия парламента; установление продолжительности сессий и рабочего дня; формы
работы палат (дебаты, заседания палаты, комитетов); порядок внесений и
обсуждений законопроектов; правила проведения заседаний и поведение членов
парламента; определение статуса должностных лиц палаты; статус и полномочия
спикера палаты; порядок взаимоотношений палат между собой и между другими
органами власти; порядок взаимоотношений между палатой и внешним миром
(избирателями, средствами массовой информации и т.д.)
Институт парламентских
процедур регулирует отношения, возникающие в процессе обеспечения организации и
деятельности парламента с целью осуществления им своих конституционных функций и
полномочий. «Речь идёт о процессуальных нормах парламентского права, т.к. они
регламентируют порядок, формы и методы организации и деятельности парламента.
Процедуры необходимые для применения права, опосредуют его. Их важность
заключается в том, что они придают правовой характер деятельности парламента и,
следовательно, законам, принимаемым им.»
[9].
Следующее что нужно учесть, это возможность
участвовать в законодательном процессе – Президенту, членам Правительства,
представительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Конституция РФ предоставляет данным субъектам право законодательной инициативы в
полном объеме. Правом законодательной инициативы по вопросам их ведения обладают
Конституционный, Верховный, Высший Арбитражный Суды Российской
Федерации.
Кроме того, в главе 12 Регламента Государственной Думы определён
порядок внесения законопроектов в Государственную Думу. Законодательная
процедура начинается с порядка внесения законопроектов в Государственную Думу,
где статья 103 подтверждает субъектов права законодательной инициативы. Причем,
регламент даёт детальное разъяснение субъектам законодательной инициативы, каким
образом осуществить эти права.
Вместе с Парламентом Президент так же обладает
законодательными полномочиями. Конституция Российской Федерации, возлагает на
Президента обязанность, подписывать и обнародовать федеральные законы (ст. 84 п.
г)), так же Президент имеет право отклонить закон, что повлечет его повторное
рассмотрение. Причем, Регламентом Государственной Думы предусмотрена процедура
повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Президентом Российской
Федерации.
Если Президент Российской Федерации в течение 14 дней со дня
поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума вновь
рассматривает данный федеральный закон.
Федеральный закон, отклоненный
Президентом Российской Федерации, передается Советом Государственной Думы на
заключение в ответственный комитет, который рассматривает в течение 10 дней
мотивы решения Президента Российской Федерации об отклонении федерального
закона, принятого Государственной Думой.
По итогам рассмотрения ответственный
комитет вносит проект постановления Государственной Думы, в котором может
рекомендовать Государственной Думе один из следующих вариантов решения:
а)
принять федеральный закон в редакции, предложенной Президентом Российской
Федерации;
б) согласиться с мотивами решения Президента Российской Федерации
и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной
Думой;
в) принять федеральный закон с учетом предложений Президента
Российской Федерации;
г) создать специальную комиссию для преодоления
возникших разногласий и предложить Президенту Российской Федерации и при
необходимости Совету Федерации направить для работы в ней своих
представителей;
д) одобрить федеральный закон в ранее принятой
редакции.
Из этой процедуры следует, что Президент Российской Федерации
активный участник законодательной процедуры. Хотя за парламентом и остается
последнее слово, от решения Президента Российской Федерации во многом зависит, в
каком виде будет существовать закон и будет ли он вообще существовать.
И так:
«парламентская процедура является юридически регламентированным порядком, на
основании которого парламент и его палаты осуществляют входящие в их компетенцию
права. Этот порядок, прежде всего, охватывает те последовательные действия,
которые совершает парламент и его палаты при реализации прав, входящих в их
компетенцию.
Кроме того, данный порядок охватывает действия, совершаемые
субъектами, которые обладают тем или иным правом на непосредственное участие в
деятельности парламента и его палат, и возникающие в связи с такими действиями
правоотношения между этими субъектами»
[10].
Иначе, парламентские процедуры – это
совокупность последовательно совершаемых юридически установленных действий, с
помощью которых субъекты парламентских процедур могут осуществлять свои права и
обязанности которые относятся к законодательной деятельности.
Для того чтобы
полнее разобраться в процессах, которые происходят в парламенте Российской
Федерации, попробуем классифицировать парламентские процедуры.
По числу и
разнообразию участников парламентские процедуры составляют более крупные блоки.
К таким блокам относятся: внутрипарламентские отношения (законодательные,
контрольные, организационные); межинституциональные (Президент – Парламент –
Правительство – судебная власть); федеративно-институциональные (Федеральное
Собрание – парламентские институты субъектов Федерации, местное самоуправление);
процедуры в сфере отношений публично-правовой ответственности (Парламент –
избирательный корпус, электорат)
[11].
В зависимости от вопросов, по которым парламент
уполномочен принимать решения, можно выделить следующие процедуры: а) процедура,
используемая при решении вопросов, касающихся формирования собственной
организации и деятельности; б) процедура, используемая при решении вопросов,
касающихся формирования иных органов государства; в) процедура, используемая при
решении вопросов, касающихся общественно-экономического устройства и финансов;
г) процедура, используемая при решении вопросов, касающихся правового статуса
граждан, их организаций и объединений; д) процедура, используемая при решении
вопросов, касающихся безопасности и обороны государства; е) процедура,
используемая при решении вопросов, касающихся внешних сношений
[12].
Общий порядок работы парламента включает в себя
такие парламентские процедуры, как сессия, заседания и слушания.
Сессии
парламента – это период времени, в течении которого палаты парламента вправе в
установленном порядке проводить пленарные заседания и принимать решения в
соответствии со своей компетенцией
[13]. Как правило сессии бывают весенние и осенние.
Например, Государственная Дума собирается на весеннюю сессию с 12 января по 20
июня, а на осеннюю с 1 сентября по 25 декабря. Во время сессий проходят
заседания палат и их комитетов и комиссий, а так же проводятся парламентские
слушания, работа депутатов, как в парламенте, так и с избирателями.
Пленарные
заседания – общие регулярно проводимые в установленном законе порядке собрания
депутатов, правомочные решать вопросы, отнесённые к компетенции палаты. Обычно
заседания проводятся, открыто и гласно, но палата может принять решение о
проведении закрытого заседания. Обычно каждая палата заседает отдельно, в то же
время палаты могут собраться вместе, например, для заслушивания посланий
Президента Российской Федерации.
Заседания бывают очередные и внеочередные.
Ещё их можно разделить на плановые заседания, специальные заседания и ежегодные
заседания
[14].
Плановые заседания
– время и место проведения, которых обычно оговаривается, специальные заседания
– созываются для обсуждения специфического вопроса деятельности и организации и
ежегодные заседания – обычно проводятся для заслушивания отчётов, или связанны с
окончанием организационного года.
В соответствии с Конституцией Российской
Федерации Совет Федерации и Государственная Дума по вопросам своего ведения
проводят парламентские слушанья. Парламентские слушанья – это форма обсуждения в
парламенте актуальных и особо значимых вопросов с привлечением общественности.
Их цель определить отношение специалистов, заинтересованных должностных лиц к
определённому вопросу
[15]. Эта
процедура регламентирована Конституцией Российской Федерации статьёй 105 часть
3.
Одним из видов парламентских процедур будут заседания в комитетах и
комиссиях
[16]. Такие заседания
проводятся, по более упрощенной процедуре. Так же как и в палатах, в комитетах и
комиссиях проводят слушания.
Проявлением основной функции парламента является
законодательный процесс, по этому на этой процедуре хотелось бы остановиться
более подробно. Законодательный процесс – это упорядоченная деятельность
парламента по принятию федерального закона, включающая ряд последовательных
стадий (этапов): внесении законопроекта, рассмотрение законопроекта, принятие
федерального закона, подписание и обнародование федерального закона
[17].
Первый этап характеризуется, как
порядок внесения законопроекта в Государственную Думу, на этой стадии свои права
реализуют субъекты законодательной инициативы.
Второй этап законодательного
процесса – порядок рассмотрения законопроектов Государственной Думой характерен
тем, что имеет свои стадии, которые называются «чтениями». В государственной
Думе законопроект рассматривается в трёх чтениях
[18].
На третьем этапе законодательной процедуры
федеральный закон принимается Государственной Думой, а за тем передаётся на
рассмотрение Совета Федерации. Регламентом предусмотрены процедуры, повторного
рассмотрения федерального закона в случае их отклонения Советом Федерации или
Президентом Российской Федерации, а так же рассмотрения предложений о поправках
и пересмотре положений Конституции Российской Федерации.
Последний четвёртый
этап – подписание и обнародование федеральных законов регламентируется статьями
107 и 108 Конституции Российской Федерации. На этом этапе предусмотрены
следующие процедуры: а) принятый парламентом закон в течение пяти дней
направляется на подписание Президенту Российской Федерации; б) подписание и
обнародование Президентом Российской Федерации. Дополнительные процедуры
предусмотрены, если Президент Российской Федерации отклонит федеральный закон,
тогда парламент вновь рассматривает федеральный закон.
В заключении хотелось
бы отметить: во-первых, Конституция РФ закрепляет права законодательного органа
и субъектов, наделённых правом участвовать в парламентских процедурах. Эти права
реализуются при помощи процессуальных норм парламентского права, т.к. они
регламентируют порядок, формы и методы организации и деятельности парламента.
Во-вторых, Регламент устанавливает правила поведения, на основе которых
субъекты, наделённые конституцией правом участвовать в деятельности парламента,
осуществляют своё право.
Для самого парламента, парламентские процедуры имеют
большое значение, они составляют порядок работы Федерального собрания Российской
Федерации. Помогают депутатам и Председателю палаты действовать последовательно,
поддерживать целостность в работе палат парламента, позволяют осуществлять
палатам парламента основные их функции, а так же регулируют процессы
происходящие в парламенте как внутренние, так и внешние.
