Журнал "Право:Теория и Практика"

Генезис современных теорий федерализма

Прокопьев Артур Евгеньевич
аспирант 3 курса, кафедры
государственного строительства и права
Российской академии государственной службы
при Президенте РФ (РАГС при Президенте РФ)

Основными теориями федерализма являются дуалистическая теория, теория прав штатов и теория кооперативного федерализма.
Теория дуалистического федерализма была обоснована американскими федералистами А. Гамильтоном, Д. Мэдисоном и Д. Джеем и использовалась в качестве доктрины государственного строительства при разработке Конституции США 1787 г. Эта теория рассматривала федеративное государство как сложное единое целое, в основе которого лежат двухуровневая структура федеративного государства и обоюдное невмешательство в сферу полномочий как федерального Центра, так и субъекта Федерации. Федеральный Центр имеет минимально необходимые для управления страной полномочия, все остальное находится в компетенции субъектов Федерации.
Теории дуалистического федерализма противостояла теория прав штатов, провозглашавшая суверенитет штатов и право выхода из созданного союза. Основными разработчиками теории являются Д. Кэлхун и Т. Джефферсон. Первый призывал не уступать федеральному правительству ни половины, ни даже части суверенитета. Второй считал, что договор, лежащий в основе союза, может быть расторгнут, если федеративный Центр в своей деятельности выходит за рамки делегированных ему полномочий.
Эпоха развития капиталистических отношений и начавшаяся в ХIХ веке индустриализация поставили перед правоведческой мыслью новые и весьма серьезные проблемы. Идейные истоки федерализма, сформулированные Ш.-Л. Монтескье, А. Гамильтоном и Д. Мэдисоном, подверглись критической переоценке в трудах американцев Дж. Кларка, Т. Дая, Э. Коруина, ставших родоначальниками теории, сыгравшей определенную роль в генезисе федерализма: дуалистический федерализм в результате своей эволюции вследствие бурного капиталистического развития и индустриализации постепенно трансформировался в теорию кооперативного федерализма. Кооперативный федерализм рассматривает уровни федерации как взаимосвязанные и сотрудничающие, утверждает предпочтительность использования согласительного и договорного характера решения проблем и разрешения конфликтов между федерацией и регионами.
Рассмотренные теории федерализма получили дальнейшее развитие в первой половине ХХ века, вплоть до конца 70-х годов. Каждая теория стремилась найти наиболее эффективные инструменты и методы для достижения успеха и целей федеративного государства. Но развитие науки и практики федерализма давало новую информацию о факторах, которые не были учтены предшествующими теориями. Поэтому в последнее время были разработаны новые подходы, способствующие лучшему пониманию того, почему прежние идеи часто не выдерживали проверки практикой. Потребность разработки новых методологических подходов непосредственно связана с бурным развитием экономики, ускорением научно-технического прогресса. В 70-80-е годы ХХ столетия сформировались новые концепции федерализма: конкурентного федерализма, технократического федерализма, «федеративного общества», «нового федерализма».
Концепция «нового федерализма» была введена в научный оборот администрацией Президента США Р.Никсона, а затем использовалась при Р.Рейгане. Основной идеей концепции «нового федерализма» является необходимость возвращения субъектам Федерации полномочий, присвоенных, по мнению сторонников этой концепции, федеральным Центром. Автор считает, что концепция «нового федерализма» является лишь обновленным вариантом теории прав штатов, поскольку развивает и использует основные положения последней.

В 1970-е гг. появились концепции «конкурентного федерализма», «федеративного общества» и «технократического федерализма». Несмотря на то, что в рамках этих концепций исследования федерализма ведутся не только в традиционно-правовом русле федералистских исследований, эти теории вносят существенный вклад в федералистскую мысль, раскрывая новые важные аспекты исследуемого явления. Первая концепция обращена к теме соревновательности субъектов федерации: конкурентное начало, присущее федеративной системе, рассматривается в ней как одно из важнейших преимуществ федерации. Концепция «федеративного общества», основными представителями которого являются Э. Баркер, У. Ливингстон, А. Лейпхарт, основана на идее первичности общества и вторичности его институтов: федеративным считается многосоставное общество с компактно проживающими обособленными сегментами. Концепция технократического федерализма поднимает проблему сращивания федеральной элиты с высшими представителями субъектов Федерации в рамках одного ведомства, что ведет к созданию закрытых корпоративных взаимоотношений. Главный тезис ее сторонников - возращение к традиционным двухуровневым отношениям, усиление контроля над федеральными органами.
Обобщая результаты исследования федеративных теорий, автор делает вывод, что многие современные теории федерализма представляют собой не целостные учения о федерации (каковым является, например, теория кооперативного федерализма), а лишь концепции, разработанные или применительно к одному из элементов федеративного устройства государства, или же - в качестве решения какой-то конкретной проблемы (как, например, теория технократического федерализма). Поэтому автором сделана попытка систематизации и научной классификации существующих федералистских теорий.
На начальных этапах формирования и развития федералистской мысли довольно четко прослеживались источники возникновения новых федералистских идей. Однако уже в 70 - 80-е годы ХХ столетия сформировалось большое количество новых теорий федерализма, его концепций и направлений исследований как в области науки о государстве и праве, так и в области конституционного права.

Проблемы научной классификации федералистских теорий связаны с тем, что представители заявленных «новых» направлений, зачастую, просто используют взгляды и идеи своих предшественников.
По мнению автора, между теориями федерализма существуют определенные связи и преемственность. В качестве критерия построения классификации правовых теорий федерализма автор применяет семантико-генетическую связь, позволившую дифференцировать теории федерализма на основные (первоначальные) и производные.
Так, в соответствии с этим, теория прав штатов является, по мнению автора, основной, а концепция «нового федерализма» - производной от нее; теория дуалистического федерализма является основной, а теория кооперативного федерализма – производной; идеи и положения концепции «федеративного общества», во многом, являются прямыми текстуальными заимствованиями из трудов И. Альтузиуса; концепция социального федерализма и «федеративного общества» базируется на центральной идее федералистской теории народного суверенитета.
По существу, современные теории федерализма вернулись к тому, с чего начинала федералистская теория народного суверенитета Альтузиуса, раскрывая сущность федерализма через два ключевых понятия - «союз» и «договор», поскольку альтузианское формирование государства представляло собой процесс объединения, поступательно распространяющийся на все уровни социально-политической организации - от семьи, цеха, гильдии, церковного прихода - до провинции и государства: союз индивидов, добровольно объединенных в семьи и корпорации, образует общину, союз общин – провинцию, а союз провинций и городов – государство. Аналогичные взгляды мы встречаем и у представителей теорий социального федерализма: процесс объединения на основе единого принципа союза, поступательно распространяющийся на все уровни социально-политической организации.
Таким образом, прослеживаемые многочисленные параллели в классических и современных теориях дают автору основание утверждать о процессах цикличности в развитии федералистских теорий, начало которым даёт первоначальная (альтузианская) теория федерализма.
Анализируя теории федерализма, автор рассматривает возможность применения положений отдельных теорий федерализма (дуалистической, теории прав штатов, кооперативного федерализма, конкурентного федерализма и др.) в Российской Федерации и перспективы их реализации.
Так, теория дуалистического федерализма хотя и представляет исторически первую цельную концепцию, на основе которого были построены США, но, поскольку положения дуалистической теории в настоящее время не реализуются в современных федеративных государствах, соответственно, по мнению автора, нет никаких оснований полагать, что они могут быть актуальными для России.
В отличие от дуалистической теории, теория прав штатов включает в себя право выхода субъекта Федерации из состава союза, ратификацию федеральных законов на своей территории, суверенитет субъектов Федерации. Однако Россия в начале 90-х уже прошла этот путь, преодолев негативные тенденции в политике некоторых придерживавшихся положений этой теории субъектов Российской Федерации (Татарстан, Чечня). Автор исследования допускает использование теории прав штатов субъектами Российской Федерации в качестве научной аргументации в случае чрезмерного усиления централистских тенденций со стороны федерального Центра, но при условии, что из нее будут исключены обозначенные выше крайние положения.
Модель кооперативного федерализма, предусматривающая партнерские отношения между федеральным Центром и субъектами Федерации, частично уже используется в качестве федеративной модели Российской Федерации. Россия испытывает определенные трудности в силу противоречивости своей федеративной модели, характеризующейся реально существующей асимметричностью, громоздкостью административной структуры - из-за многочисленности и разнородности составляющих Федерацию субъектов, переносом акцентов федеративного строительства лишь на одну из ветвей власти - исполнительную, повлекшим неумеренное ее усиление, выходящее за рамки традиционного принципа разделения властей. В последнее время выявлены недостатки применения принципов кооперативного федерализма и в других странах (в ФРГ, Австралийском союзе): согласно этой теории, единство всегда возможно только на основе наименьшего общего знаменателя, что на практике может затруднить широкие и решительные реформы или, вообще, воспрепятствовать их проведению.
Учитывая неблагополучное финансовое состояние подавляющего большинства субъектов Российской Федерации, необходимо принять меры к их экономической санации. Но реализуемый в рамках кооперативного федерализма принцип единообразия способен, как оказалось, подавлять инициативность и конкуренцию между субъектами Российской Федерации. На практике это уже привело к тому, что у субъектов-реципиентов (федерального бюджета) нет стремления к самодостаточной экономике, а у субъектов-доноров (федерального бюджета) нет стимулов к экономическому росту.
Из современных теорий федерализма («нового федерализма», технократического, и конкурентного федерализма) наиболее актуальными для российских условий представляются некоторые положения конкурентного федерализма, которые могли бы существенно исправить недостатки практики кооперативного федерализма в России. Автор убежден, что, реализуя с некоторыми оговорками положения этой теории, следовало бы уменьшить в пользу субъектов Федерации законодательные права Федерации, ограничив полномочия Центра сферами обороны, правового порядка, прав человека, внешней политики и создания рамочных условий для экологии, экономики и социальной политики. Также следовало бы на каждом административном уровне реалистичнее определить налоговые полномочия, задачи и компетенцию общин, субъектов и Федерации, в целом; все субъекты Федерации должны стать «стабильными и эффективными финансовыми единицами»; «горизонтальные выравнивания» надо существенно сократить, - «вертикальные выравнивания» ограничить особыми случаями (например, для новых субъектов Федерации).
Федеративная форма Российского государства, несмотря на нелегкий пройденный путь, в настоящее время находится в процессе становления и реформирования. Только после принятия Конституции 1993 года России стали присущи классические атрибуты Федерации с общими, с одной стороны, для всех федераций федеративными признаками и, с другой стороны, присущими только ей отличительными особенностями.
В российской истории реформы редко проводились последовательно и доводились до конца, поэтому, считает автор, государственное строительство в России как федеративном государстве не завершено. Это негативно сказывается на эффективности государственной власти. Однако в незавершенности процесса федерализации есть и определенные преимущества, поскольку можно реализовать оптимальную для российских условий модель Федерации. Для этого необходимо, в первую очередь, разработать теоретическую базу российского федерализма. Затем создать концепцию дальнейшего стратегического развития России в государственном строительстве федеративного устройства страны. С помощью теории можно создать модель Федерации, однако модель должна соответствовать природе общества и государственным традициям страны.
Нынешняя переходная модель в Российской Федерации представляет собой модель государственного устройства компромиссного характера. Ее цель заключается в сохранении союза и стабилизации российского общества и государства. Эта модель Российской Федерации может быть охарактеризована следующими параметрами: национально-территориальный принцип формирования федеративного устройства России; несмотря на заявленную «симметричность» фактическая «асимметричность» находит свое выражение даже в статьях Конституции Российской Федерации 1993 г., закрепляющих привилегированное положение республик относительно других субъектов Российской Федерации; неясность в разграничении предметов ведения и полномочий, позволяющая как субъектам Российской Федерации, так и федеральному Центру трактовать в необходимых случаях те или иные полномочия в свою пользу; договорная практика регулирования федеративных отношений; чрезмерное, по понятиям управляемости, количество субъектов Российской Федерации (89 субъектов), затрудняющих правовое регулирование и управление в Российской Федерации.
Своеобразие российской модели федерации, по мнению автора, выражается, таким образом, в преобладании - на основе устоявшихся традиций Российской государственности, все более утверждавшихся на каждом этапе ее истории, - централистской направленности федеративного развития (что делает ее похожей на Францию). Попыткой теоретического объяснения устойчивой специфики российского (как, впрочем и всякого другого) федерализма явилась созданная в конце 90-х годов в российском обществоведении и теории государства и права институциональная теория федерализма, согласно которой общественная жизнь любой страны находится под воздействием т.н. институциональной матрицы, представляющей собой систему базовых институтов, регулирующих воспроизводство основных общественных подсистем - экономики, политики и идеологии. Носителем институтов рыночной экономики, федерализма и субсидиарности является институциональная матрица Y, а также противоположных черт - редистрибутивной экономики, унитарного политического устройства и коммунитарности - матрица X, присущих России. Поэтому, по мнению авторов данной теории, в России доминируют институты унитарно-централизованного политического устройства; институты же федерализма являются комплементарными по отношению к ним и существуют лишь для их дополнения и поддержки.
Многие теоретики предлагают изменить те или иные параметры (например, заменить национально-территориальный принцип на территориальный или укрупнить субъекты Российской Федерации), однако это не представляется возможным в обозримое время из-за взаимообусловленности и причинной связи элементов, составляющих данную федеративную модель. Так, фактическая «асимметричность» вытекает из национально-территориального принципа, призванного учесть национальный фактор, что, естественно, формирует различия между субъектами (например, различия в системе государственных языков республик – субъектов Российской Федерации). Необходимость контролировать все 89 субъектов Российской Федерации, регулировать все отношения между субъектами Российской Федерации и федеративным Центром порождают централистский характер Российской Федерации. Неопределенность статей 71 и 72 Конституции Российской Федерации от 1993 г. в отношении полномочий между федеральным Центром и субъектами Российской Федерации привели к практике заключения двусторонних соглашений с отдельными регионами.
По мнению автора, по мере исчерпания возможностей развития действующей модели федерализма возникнет необходимость и практическая целесообразность системного совершенствования федеративной модели Российской Федерации. Для этого должен быть выработан вариант новой теоретической модели, поддерживаемый не только теорией кооперативного федерализма, но вбирающей в себя последние достижения федералистской теоретической мысли: конкурентного и институционального федерализма.
Не имея целью настоящей работы выработку детализированной модели федеративного устройства России, автор попытался на основе проведённого анализа достижений федералистской научной мысли определить некоторые ее концептуальные основы.
Нецентрализованная модель федерации, являясь в далёкой теоретической перспективе в принципе возможной для радикально меняющейся России, в обозримой перспективе не соответствует природе традиционной российской государственности. Централистский характер необходим для российской модели федерализма, поскольку он адекватен характеру российских базовых институтов, регулирующих воспроизводство основных общественных подсистем, что связано с особыми условиями развития Российского государства, со всеми этапами его тысячелетней истории. Хотя тенденции унитаризации и могут разрушить результаты десятилетнего федеративного строительства классической федеративной модели в России, преодоление этой тенденции возможно лишь при необычайном стечении обстоятельств.
Подходя прагматически, необходимо постепенное ненасильственное укрупнение субъектов Российской Федерации, поскольку существующее количество государственных образований в России является существенным препятствием для эффективного управления федерального центра. Насильственное укрупнение субъектов Российской Федерации может привести к ненужным конфликтам, трениям и противостоянию. Региональная экономическая интеграция субъектов Российской Федерации вследствие экономической необходимости и перспектив экономической выгоды может повлечь за собой политическую интеграцию с соответствующим правовым оформлением со стороны федеративного центра. При этом федеративному центру следует опираться на уже существующие восемь добровольных региональных ассоциаций России.
Изменение договорной практики правового регулирования федеративных отношений между федеративным центром и субъектами потребует принятия целого ряда законов. Так, необходимо будет принять следующие федеральные законы: об экономической и правовой основе федеральной помощи регионам; о порядке изменения статуса субъектов Российской Федерации; о механизме (процедурах) преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти отдельных субъектов; об экономических, политических и правовых началах разграничения собственности между Федерацией в целом и её субъектами. Количество договоров следует существенно уменьшить, но вряд ли следует полностью отказаться от договорной практики регулирования федеративных отношений: необходимо принять федеральный закон, устанавливающий порядок заключения и реализации договоров между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации по вопросам их совместного ведения, предусмотренных ст. 72 Конституции Российской Федерации.
Необходимо более обдуманно, чем это было сделано в статьях 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации 1993 г., подойти к проблеме разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами федерации. Необходимо внести изменения в статьи 72 и 73 Конституции Российской Федерации 1993 г., где должно быть четко определено, какие полномочия относятся к ведению субъектов Российской Федерации, или же должен быть выработан критерий, по которому можно было в каждом конкретном случае однозначно относить эти полномочия в ведение данного государственного образования, а не делать это в сослагательном наклонении, как это имеет место в ст. 73 Конституции Российской Федерации.
Решению существующих проблем должны помочь косвенные способы влияния федерального Центра. С принятием Бюджетного кодекса Российской Федерации 1998 г. например, появляется возможность воздействовать на федеративные отношения через межбюджетные отношения. Необходима поддержка со стороны федерального Центра местного самоуправления в субъектах РФ, что будет также способствовать развитию и укреплению традиционных основ российского федерализма в рамках существующих правовых отношений без кардинального изменения законодательства Российской Федерации.