Журнал "Право:Теория и Практика"

Антикризисное управление в деятельности оперативных аппаратов исправительных учреждений

Потоцкий Николай Карлович,
д.ю.н., профессор, декан заочного отделения юридического факультета
Института международного права и экономики им. А.С.Грибоедова.

Функционирование оперативных аппаратов исправительных учреждений протекает в самых различных условиях, которые во многом определяют содержание целей, задач, функций, форм и методов деятельности, особенности организации их работы, управления ими. Необходимость исследования поставленных вопросов обусловливается тем обстоятельством, что они, несмотря на постоянно возрастающую актуальность, не разработаны в достаточной для практического применения степени.
В общей и специальной литературе отмечается, что деятельность различного рода социальных, государственных организаций, включая уголовно-исполнительные органы и учреждения, может осуществляться в обычных и особых условиях, которые понимаются по-разному. Так, в общей литературе одни авторы особые условия связывают с чрезвычайными мерами охраны; другие полагают, что это повышенные по степени опасности условия общественной жизни, угрожающие здоровью людей, материальным и культурным ценностям; третьи относят к ним обстоятельства, нарушающие нормальный ритм жизни общества, государства, их различных структурных образований; четвертые понимают под ними чрезвычайную обстановку, влекущую установление специального правового режима, характеризующегося введением в действие мероприятий, усиливающих полномочия органов государственной власти и государственного управления. При этом имеется в виду обстановка, возникающая, как правило, при стихийных бедствиях, эпидемиях и эпизоотиях.
В юридической специальной литературе, где анализируется деятельность уголовно-исполнительной системы (УИС), органов внутренних дел, других государственных органов и учреждений, также, к сожалению, отсутствует единое понимание указанных понятий и категорий. В разных источниках говорится о деятельности при чрезвычайных обстоятельствах^[1], чрезвычайной обстановке^[2], чрезвычайных ситуациях^[3]. Встречаются выражения «сложные условия»^[4], «особые условия»^[5], «чрезвычайные условия»^[6], «экстремальные условия»^[7], а также «особый период»^[8] и «военный период».^[9] По-разному трактуется их содержание. Так, под особыми условиями понимают специфические условия функционирования государственных и иных органов управления^[10]; обстановку, повышенной степени опасности^[11]; совокупность факторов, вызываемых явлениями природного или общественного характера^[12]; обстановку, обусловливаемую явлениями, событиями и процессами природного, техногенного, экологического и социального характера^[13] и т.д. Сложившееся положение отражается и при раскрытии производных категорий, например, понятия «режим особых условий», в частности, в работах А.И. Зубкова,^[14] В.А. Машнина,^[15] Н.П. Барабанова,^[16] В.И. Спицына,^[17] В.Е. Южанина,^[18] а также соответствующих общих и специальных нормативных актах.^[19]. Недостаточная разработанность обозначенных теоретических положений, естественно, прямо и непосредственно отражается в практической деятельности, вызывая нередко серьезные отрицательные последствия. Положение существенно усложняется тем, что рассматриваемые проблемы по мере развития российского общества и государства, УИС все чаще встречаются в процессе функционирования исправительных учреждений, их оперативных аппаратов.
Происходящие в России радикальные изменения вызвали, к сожалению, не только позитивные, но и негативные последствия, в том числе в правоохранительной сфере, выражающиеся, в частности, в устойчивом росте преступности, увеличении числа тяжких преступлений, резком увеличении масштабов организованной преступности, что становится серьезной угрозой для существования общества и государства, национальной безопасности России. Эти и другие обстоятельства способствуют возникновению экстремальных, предкризисных и кризисных ситуаций в деятельности правоохранительных, в том числе уголовно-исполнительных органов и учреждений. В этих условиях возникает настоятельная необходимость поиска и внедрения в практику таких форм и методов управления, применение которых обеспечивало бы организацию успешного функционирования органов и учреждений УИС в любых, в том числе экстремальных, условиях, а там где это возможно, не допускала возникновения предкризисных и кризисных ситуаций. Как показывает отечественная и зарубежная практика, традиционные методы управления в современных резко усложняющихся условиях социальной, государственной жизни нередко не дают желаемого реального эффекта, поскольку не ориентированы на указанные условия. В связи с этим проблемы антикризисного управления в международной теории и практике управления, менеджмента приобретают особое значение. Их исследованию и разработке уделяется самое серьезное внимание. На это нацелен огромный потенциал современного менеджмента, теории и практики управления. В последние годы антикризисное управление находит широкое применение и в отечественной управленческой практике.^[20]
В практике уголовно-исполнительных учреждений и органов, проблема антикризисного управления, особенно в теоретическом плане, по различным причинам, в первую очередь, в связи с невысоким уровнем развития теоретико-методологических основ управления, реализуемого в УИС, разработана недостаточно. Реально же такое управление существует и реализуется, хотя и в несколько ограниченном виде, прежде всего, именно в связи с недостаточной изученностью, в том числе роли и места в этой деятельности оперативных аппаратов исправительных учреждений. В настоящее время в УИС традиционно основное внимание уделяется вопросам, в первую очередь, организации управления в экстремальных, чрезвычайных условиях и обстоятельствах. Однако сфера применения антикризисного управления гораздо шире.
Для правильного понимания сущности и содержания антикризисного управления его необходимо отграничить, прежде всего, от обычного, т.е. протекающего в обычных условиях, управления. Для этого необходимо иметь в виду, что функционирование уголовно-исполнительных органов и учреждений может протекать в обычных, сложных, предкризисных и кризисных условиях и обстоятельствах, ситуациях. Если учесть, что при этом и состояние собственно управления может быть нормальным, т.е способным обеспечить нормальное, успешное функционирование исправительных учреждений, сложным, предкризисным и кризисным, то антикризисное управление охватывает частично сложные, полностью предкризисные и кризисные явления (условия, обстоятельства, ситуации, состояния). Их можно рассматривать и как этапы развития антикризисного управления. При этом следует иметь в виду и то обстоятельство, что сложные, предкризисные и кризисные условия могут возникать и развиваться из обычных, нормальных условий, прежде и чаще всего, в связи с неэффективной организацией управления.
Таким образом, в практической деятельности исправительных учреждений, их оперативных аппаратов можно выделить их функционирование в обычных, нормальных и кризисных условиях. Последние появляются при возникновении нехарактерных для обычной повседневной деятельности особых явлений, которые и придают функционированию уголовно-исполнительных органов и учреждений особый характер. Такие явления возникают относительно редко. Однако они нередко вызывают значительные отрицательные последствия политического, экономического, морально-нравственного характера, в отдельных случаях гибель людей. Особенно заметны эти последствия при недостаточной подготовленности персонала к действиям в экстремальных условиях, неумении предвидеть их наступление, неспособности правильно оценивать складывающуюся оперативную обстановку, заранее подготовиться и профессионально квалифицированно организовать успешное функционирование рассматриваемых органов и учреждений, их структурных подразделений и отдельных сотрудников. Отметим еще раз, что, как показывает отечественная и международная практика управления в самых различных сферах социальной, государственной деятельности, кризисные явления, в том числе в деятельности органов и учреждений УИС, могут наступать не только вследствие возникновения особых условий, но и в результате некачественной организации управления в обычных условиях. Именно в результате профессионально неграмотных действий могут наступить кризисные явления, свидетельствующие о кризисном состоянии управления, определяющем неспособность решать стоящие задачи. Очевидно, что их знание, приобретение практических навыков организации деятельности при наступлении экстремальных условий являются важнейшей составной частью профессионального мастерства персонала УИС.
От антикризисного управления следует отличать управление, реализуемого в рамках дезорганизационной деятельности, которая находит проявление как в обычном, так и антикризисном управлении. Дезорганизационную деятельность, в свою очередь, следует ограничивать от деятельности организующей. Последняя характеризуется однонаправленностью, совпадением, хотя бы в основном, интересов, потребностей и усилий субъекта и объекта, их положительным взаимодействием, рассматриваемом в широком философском смысле данного термина. Это объясняется тем, что организующая деятельность осуществляется чаще всего в отношении объектов, созданных самим организатором, субъектом управления для достижения своих или общих с объектом целей. Таковыми являются в подавляющем большинстве выделяемые и анализируемые в литературе экономические, государственные, общественные структуры, предприятия, учреждения, организации. Понятно, что организатор здесь, в конечном итоге, всегда стремится создать наиболее благоприятные условия для развития объектов своих организационных усилий. Дезорганизующая деятельность (дезорганизация) предполагает разнонаправленный, по крайней мере, не совпадающий характер целей и усилий субъекта и объекта организационной, управленческой деятельности. Здесь деятельность субъекта направлена на создание условий, затрудняющих, противодействующих развитию объекта, нередко предполагает его разрушение, уничтожение. В качестве примера можно привести такие процессы, как вооруженная борьба, борьба общества, государства с антиобщественными проявлениями, в том числе с преступностью.
В теории и практике в подавляющем большинстве случаев при употреблении термина "организация", равно как и производных от него (в том числе организаторская, организационная, организующая и иная аналогичная деятельность, включая управленческую) имеется в виду именно первый вид организационной деятельности, т.е. организующая деятельность (упорядочивающая, улучшающая, согласовывающая, координирующая и т.д. Это объясняется тем, что в науке до настоящего времени в структуре организационной, управленческой деятельности выделена и исследуется в основном организующая; дезорганизующая деятельность только упоминается.^[21]
Представляется целесообразным отметить, что данные вопросы уже поднимались, в частности, польскими учеными при разработке праксилогических аспектов организационной, управленческой теории и практики. Эти положения использовались автором^[22] при разработке проблем совершенствования оперативно-розыскной работы органов внутренних дел, УИС, где большое значение приобретают праксиологические аспекты этой деятельности. Праксиология как наука о наиболее общих законах работы является обязательным элементом организации и управления в любой сфере деятельности человека.^[23] Она также полезна и необходима как исходный пункт обобщения опыта оперативно-розыскной деятельности и ее эффективной организации. Еще в 1974 г. Д. В. Гребельский, говоря о необходимости исследования праксиологического аспекта оперативно-розыскной деятельности, отмечал: «Борьба в аспекте праксиологии рассматривается как взаимосвязь борющихся сторон (субъектов), принимающих, собирающих и использующих информацию друг о друге, позволяющих учитывать каждой стороне поведение противника и тем самым вырабатывать наиболее рациональные решения в ходе двухсторонней борьбы».^[24]
Сотрудники оперативных аппаратов исправительных учреждений в процессе осуществления своих функций нередко сталкиваются с активным противодействием со стороны преступного элемента. С одной стороны, оперативные работники, облеченные соответствующими полномочиями, имеющие в своем распоряжении определенные силы, средства и методы, действующие в рамках закона и подзаконных нормативных актов, выявляют и разоблачают лиц, готовящих или совершивших преступления. С другой стороны, преступники применяют целый арсенал ухищрений, противодействующих их обнаружению и разоблачению, что позволяет им в ряде случаев оставаться вне подозрения и действовать в течение длительного времени, нанося значительный материальный и моральный ущерб гражданам и государству.
Таким образом, в деятельности оперативных аппаратов исправительных учреждений достаточно широко используется дезорганизационное управление в обычных и экстремальных условиях, в связи с чем исследование агонологических проблем оперативно-розыскной деятельности в УИС представляет большой интерес как в теоретическом, так и в практическом плане. Имеется настоятельная необходимость дальнейшей разработки затронутых здесь весьма актуальных в современный период проблем, связанных с уточнением роли и значения деятельности оперативных аппаратов исправительных учреждений в борьбе с преступностью, исправлением, ресоциализацией осужденных в обычных и экстремальных условиях, организацией эффективного обычного и антикризисного управления в сфере функционирования уголовно-исполнительной системы.

^[1] Ильичёв В.И., Левчук В.Ф., Павлинов А.В. Организация охраны общественного порядка при проведении специальных и других неотложных работ. – М., 1989. – С. 4.

^[2] Громов М.А. Управление горрайорганами внутренних дел в условиях стихийных бедствий. – М., 1985. – С. 5.

^[3] Мотнец М.И., Белоусов В.А. Управление МВД, УВД, УВДТ, УЛИУ при переводе их на военное положение. – М., 1990. – С. 8.
^[4] Майдыков А.Ф., Ложкин И.Е. Управление ОВД при массовых беспорядках, массовых выступлениях граждан, захвате воздушных судов. – М., 1992. – С. 6.
^[5] Майдыков А.Ф., Жижко А.А. Правовое регулирование управленческой деятельностью ОВД в особых условиях. М., 1989. – С. 5; Разаренов В.С. Организационно- правовые основы охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в особых условиях. М., 1993.
^[6] Григорьев В.Н. Расследование преступлений в чрезвычайных условиях: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. – М., 1983. – С. 4.
^[7] Майдыков А.Ф., Мелкина А.В. Некоторые проблемы применения сил и средств в экстремальных условиях//Совершенствование системы экстренного реагирования органов внутренних дел на чрезвычайные ситуации. – М., 1990. - № 2. – С. 23.
^[8] Скалько Н.П., Смирнов С.А. Характер современной войны, роль и место ОВД в системе общегосударственных оборонных мероприятий. – 1989. – С. 17.
^[9] Положение об организации управления уголовно-исполнительной системы по федеральному округу при Главном управлении исполнения наказаний Министерства юстиции Российской Федерации. Приложение 1 к приказу Минюста России от 9.06.2001 г. № 175.

^[10] Громов М.А. Правовые основы обеспечения деятельности органов внутренних дел в особых условиях. Лекция. - М.: Академия управления МВД России. 1988. С. 3-4.
^[11] Майдыков А.Ф. Предмет, задачи и система курса «Управление органами внутренних дел в экстремальных условиях». -М.: Академия МВД СССР. 1989. С. 6.

^[12] Криминология: Учебник для юридических вузов//Под общей ред. А.И. Долговой – М., 1997. С.631.

^[13] Максимов В.А. Применение специальной техники в деятельности уголовно-исполнительной системы по предупреждению и пресечению чрезвычайных происшествий. - М.: Академия МВД РФ. 1996. С. 16-17.
^[14] Комментарий к Уголовно-исполнительному кодексу Российской Федерации. // Под ред. проф. А.И. Зубкова - М.: ИНФРА-М. - НОРМА. 1997.С.408.
^[15]Обеспечение безопасности, порядка исполнения и отбывания наказания в исправительно-трудовых учреждениях. // Под ред. Перегудова. -Уфа, С. 123.

^[16] Барабанов Н.П. «Предупреждение и пресечение чрезвычайных ситуаций криминального характера в исправительных учреждениях». – Рязань.: РИПЭ МВД РФ. 1999. С. 88.
^[17] Спицын В.И. Правовые и организационные основы деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации в режиме особых условий. Дис. канд. юрид. наук. Академия управления МВД России – М., 2002 .
^[18] Южанин В.Е. Противоречия и недостатки уголовно-исполнительного кодекса РФ//Преступление и наказание. – М. 1998. № 9. С. 58-59.

^[19] См.: Закон РФ от 5 Марта 1992 г. "О безопасности"; Федеральный закон Российской Федерации от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера». СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648; Федеральный закон от 15.07.1995 г. № 103 – ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»; Федеральный Конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении». Ст. 3. СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277; Указ Президента РФ от 10 июля 1996 г. № 1024 «Об утверждении Положения о Совете безопасности Российской Федерации»; Приказ МВД России № 20 от 12.01.96 г. «О совершенствовании подготовки органов внутренних дел и внутренних войск МВД России к действиям при чрезвычайных обстоятельствах»; Приказ Минюста России № 8-ДСП от 14.01.2002 г. «О совершенствовании подготовки учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации к действиям при чрезвычайных обстоятельствах»; Методика планирования, подготовки и действий сил и средств уголовно-исполнительной системы при чрезвычайных обстоятельствах. № 18/12/1-145 от 16.04.2001 г.

^[20] См. Баринов В.А. Антикризисное управление. М.,2002; Уткин Э.А. Риск-менеджмент. — М.: Ассоциация аторов и издателей «ТАНДЕМ». Издательство ЭКМОС, 1998; Балабанов И.Т. Риск-менеджмент. М., 1996; Теория и практика антикризисного управления./Под редакцией Беляева С.Г., Кошкина В.И. М., 1996; Герчикова И.Н. Менеджмент. М., 1995.

^[21] Подробнее см.: Аксенов А.А. Проблемы государственного управления в уголовно-исполнительной системе России. Состояние и перспективы (организационно-правовой аспект)/Монография.- Рязань: Институт права и экономики МВД Российской Федерации, 1995.

^[22] Вакутин Ю.А., Потоцкий Н.К., Сиденко Ю.Н. Агонологический аспект оперативно-розыскной деятельности. – В сб.: Борьба с преступностью в районах Сибири, характеризующаяся интенсивным экономическим развитием. – Омск., ВШ МВД СССР, 1982.

^[23] См.: Котарбинский Т. Трактат о хорошей работе.— М Экономика 1975.
^[24] Гребельский Д. В. О некоторых теоретических и профессионально-психологических направлениях совершенствования агентурно-оперативной работы. В кн. Вопросы методики и практики работы уголовного розыска.— М., изд. УУР МВД СССР, 1974, С. 63.