Журнал "Право:Теория и Практика"

Основные направления противодействия коррупции и должностным преступлениям

Федоровская Марина Анатольевна соискатель Института международного права и экономики им. А.С.Грибоедова.

Меры борьбы с коррупцией слагаются, как известно, из ее предупреждения, а также раскрытия и расследования коррупционных преступлений.
Меры предупреждения коррупции подразделяются на общесоциальные и специальные. Те и другие могут быть не только правовыми.
Общесоциальные – это соответствующая корректировка хода экономических реформ, усиление социальной направленности реформ; переход к реальным и реализуемым бюджетам; совершенствование налогового законодательства; обеспечение четкой правовой регламентации деятельности органов государственной власти, законности и гласности такой деятельности, государственного и общественного контроля за ней, повышение нравственного, материального и культурного уровня населения; привлечение институтов гражданского общества к борьбе с коррупцией, большое внимание уделяя воспитанию правового и гражданского сознания, получению навыков антикоррупционного поведения (здесь особая роль отводится средствам массовой информации, которые должны пропагандировать антикоррупционную политику).
Специальные - это такие действия, которые непосредственно нацеленные на борьбу с коррупцией. К ним, в частности, относятся меры по подбору кадров государственных служащих, пресечению фактов коррупции, предупреждению установления коррумпированных связей организованных преступных формировании с сотрудниками правоохранительных и других государственных органов, подготовка и принятие ряда антикоррупционных законодательных актов; проведение экспертизы действующего законодательства для выявления неопределенностей, могущих способствовать росту коррупции среди государственных служащих; внедрение комплекса мер финансового контроля над государственными служащими; совершенствование института государственной службы (делая акцент на увеличение денежного содержания государственных служащих, кадровой политики, формирование моральной обстановки и повышении престижа государственной службы); создание государственного органа (Федеральной службы или Агентства по борьбе с коррупцией), наделенного реальными полномочиями; укрепление правоохранительной системы; разграничение дисциплинарно, административно и уголовно наказуемых коррупционных правонарушений.
Общие правовые меры – это меры по совершенствованию правовой регламентации общественных отношений в условиях формирования рыночной экономики, направленные на максимальную детализацию регулирования общественных отношений законом и исключение при его применении возможности произвола государственных служащих. Под этим углом зрения было бы весьма желательно пересмотреть все законодательство, регулирующее указанные отношения.
Следует отметить, что до сих пор существует немало недостатков правового регулирования, создающих питательную среду для наиболее опасных видов коррупционных преступлений. Среди них можно отметить:
- продолжение действия разрешительного принципа регистрации предпринимательских структур вместо уведомительного;
- несогласованность правовых регуляторов в экономической сфере;
- пробелы в правовом регулировании бюджетных расходов;
- отсутствие эффективной согласованной системы контроля за деятельностью должностных лиц государственных органов, предприятий, учреждений и организаций.
Обращает на себя внимание недостаточно четкая регламентация приватизации жилищного фонда и торговли недвижимостью. В этой связи, в частности, для предупреждения коррупции необходимо: принятие пакета новых актов жилищного законодательства, которое соответствовало бы рыночным отношениям и содержало нормы, предусматривающие максимальную легализацию рынка жилья; обязательное лицензирование данного вида деятельности и контроль за лицензированием в сфере торговли недвижимостью; осуществление контроля за нотариальной деятельностью; создание информационных систем по обслуживанию рынка жилья на федеральном и муниципальном уровнях; принятие мер по активизации взаимодействия органов местного самоуправления, правоохранительных органов, Органов нотариата, БТИ (бюро технической инвентаризации).
Сегодня наиболее распространенным способом утечки капиталов за рубеж являются расчеты в валюте с иностранными партнерами за фиктивные поставки товаров, оказание услуг и выполнение работ, а также вывоз за рубеж иностранной валюты путем использования кредитных карточек. Хотя законодательством и предусмотрены меры контроля за осуществлением валютных операций, но они носят разрозненный, несогласованный характер, не влияя в целом на законность валютных операций как внутри страны, так и во внешнеэкономической деятельности, что дает лазейки для коррупции. В этой связи необходимо законодательно закрепить требования контролировать каждую аналогичную сделку, обращая главное внимание на обоснованность и законность платежей в иностранной валюте, перекрыв многочисленные пробелы валютного законодательства. Данное требование предполагает расширение полномочий, притом детализированных в законе, Федеральной службы по валютному и экспортному контролю, Государственного таможенного комитета и Центрального банка.
Предлагаемые меры по совершенствованию законодательства направлены на сокращение числа фактов произвольного применения законодательства государственными служащими и соответственно на предупреждение коррупции.
Кроме того, складывающиеся в сфере финансовой деятельности правоотношения характеризуются неравенством сторон, где одним из субъектов всегда является государство или непосредственно, или опосредованно через свои уполномоченные органы. Это неизбежно порождает такую ситуацию, в которой чиновник, наделенный широкими полномочиями, ставится на недосягаемую высоту по отношению к другой стороне. В частности, именно от чиновника зависит получение лицензии на право создания кредитных организаций, страховых компаний, аудиторских фирм и др. Такое положение с неизбежностью порождает появление коррупционных связей. В целях устранения данной ситуации представляется необходимым предусмотреть в законодательстве о банковской системе, о валютном и аудиторском контроле, об организации страховой деятельности и в других законах такие полномочия должностных лиц, которые не носили бы оценочного характера, а сводились бы лишь к техническим функциям (проверить наличие документов, правильность их заполнения и соответствие требованиям закона и т.д.). Подобный порядок значительно уменьшит влияние должностного лица на вынесение решения, а, значит, и возможность коррупции. Также весьма важно и актуально создание четких правовых механизмов реализации права граждан на оперативную судебную защиту от чиновничьего произвола.
Иными общесоциальными мерами предупреждения коррупции является повышение нравственного, материального и культурного уровня населения и определение соответствующих критериев и тестов на допустимость граждан к службе в государственном аппарате.
Специальные правовые меры предупреждения коррупции - это предусмотренные законом или другими нормативными актами, во-первых, меры контроля за имущественным положением и не связанной с государственной службой деятельностью государственных служащих и, во-вторых, меры ответственности за совершение коррупционных правонарушений.
На предупреждение рассматриваемого негативного явления направлены, разумеется, и уголовно-правовые нормы, устанавливающие ответственность за коррупционные преступления.
Особого внимания заслуживает законодательный запрет коммерциализации правоохранительных органов. По выборочным данным, в различных регионах России на возмездной основе с предпринимательскими и коммерческими структурами сотрудничает от 40 до 80% личного состава, причем в это количество не входит та часть личного состава ОВД, которая сотрудничает с негосударственными организациями тайно, то есть без официального разрешения руководства на вступление с ними в гражданско-правовые (договорные) отношения.^[1]
Не вызывает сомнения, что во всех случаях совместительства сотрудников коммерческие структуры интересует не только статус работника милиции, используемого для охранных функций, но и обладание каждым из них служебной информацией по основному месту службы и возможность ее получения в своих коммерческих интересах. Подобная ситуация создает условия для прямого подкупа значительной части сотрудников ОВД, причем не в форме взятки, а посредством установления высоких ставок оплаты как бы за фактически отработанное время. При всей своей очевидности такие действия не позволяют доказать наличие злоупотреблений и фактически выводят последних из сферы правового контроля.
Предлагаемый запрет коммерческой деятельности правоохранительных органов обосновывается, в частности, оценками экспертов. Так, по мнению оперативных работников таможенных органов, необходима срочная разработка и принятие нормы, запрещающей таможенным органам всякую коммерческую деятельность, в том числе и реализацию конфискованных товаров, задержанных на границе.
Наряду с закреплением в законе материальных норм необходимо четко регламентировать также процедуру и формы их реализации.
К иным специальным мерам предупреждения коррупции следует отнести персональный подбор граждан на государственную службу с учетом их нравственных качеств, взглядов, интересов, связей; повышение уровня материальной обеспеченности и социальной защищенности и т.д.
Необходимость указанного подбора кадров усматривается, в частности, из положения, сложившегося в таможенных органах. Огромный приток в них новых сотрудников (в период существования СССР их было около трех тысяч, в настоящее время - свыше 30 тысяч человек), не подкрепленный системой мер, обеспечивающих комплексную проверку кандидатов для работы в таможне, привел к резкому осложнению криминогенной обстановки в сфере таможенного контроля. В настоящее время по оценкам экспертов коэффициент криминальной пораженности данной структуры составляет 0,33%^[2] (с учетом латентности, надо полагать, намного выше), что явно недопустимо для органов, призванных обеспечить защиту экономических интересов государства.
Вышеуказанный перечень мер борьбы с коррупцией не имеет исчерпывающего характера. Очевидно, что ограничение коррупции должно проводиться комплексно, всесторонне, и поскольку антикоррупционная политика встретит сопротивление на разных уровнях властной иерархии, потребуется постоянный пересмотр мер борьбы с коррупцией, чтобы выявить и отказаться от неэффективных мер и заменить их на более действенные. К сожалению, в борьбе с этим негативным явлением пока больше неудач, чем успехов. Но нельзя успокаивать себя тем, что коррупция является как бы «вечной категорией», что она родилась вместе с государством и может погибнуть только вместе с ним», поскольку сдерживать ее в определенных рамках все-таки представляется возможным. Примером тому служит позитивный опыт зарубежных стран.
Восьмой Конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Гавана, 1990) в своей резолюции «Коррупция в сфере государственного управления» отметил, что проблемы коррупции в государственной администрации носят всеобщий характер и их пагубное влияние ощущается во всем мире. Анализ борьбы с коррупцией в отдельных странах показывает на огромный разрыв между декларируемыми принципами равенства всех граждан перед законом и реальной практикой привлечения к уголовной ответственности. Коррупция — типичный вид «беловоротничковой» преступности. Следовательно, она высоколатентна, часто отличается изощренностью и причинением крупного ущерба. Особая опасность коррупция состоит в том, что она как раковая опухоль перерождает государственный аппарат, приводит к его необратимым изменениям, которые можно удалить только «хирургическим путем». Но самое главное, коррупция - это мощный катализатор организованной преступности, позволяющий ей быстро и сильно развиваться. Существуя в симбиозе, эти два явления представляют собой самую серьезную опасность для государства и общества, особенно в условиях нарождающейся демократии. Все это определяет необходимость скорейшего законодательного урегулирования борьбы с коррупцией, принятия соответствующих законов и положений. Однако реальные сдвиги в борьбе с этим явлением практически ничтожны.
Исходя из реального состояния коррупции в России, существующей степени эффективности контроля и борьбы с ней, а также, основываясь на результатах научного исследования этих проблем, можно предложить следующие рекомендации по борьбе и совершенствованию предупреждения коррупции:
1. Необходимо развивать различные формы гражданско-правового контроля за социально-экономическими процессами. Речь идет о таких видах контроля как экономический, финансовый, бюджетный, валютный, экспортный, налоговый, пограничный, миграционный, экологический, торговый, прокурорский, судебный, арбитражный и, наконец, таможенный контроль.
2. Следует воздействовать на коррупционную преступность путём создания условий для «прозрачного» принятия всех общественно значимых решений государственными должностными лицами. Нарушение установленного порядка открытости принятия решений должно рассматриваться в качестве коррупционного деяния. Причём санкции за это могут быть предложены не меньше санкций за другие виды коррупции, чтобы нарушение открытости было абсолютно невыгодным.
3. Необходимо пересмотреть практику представительства государственных интересов в акционерных обществах с долей государства в капитале. В России сегодня немало чиновников различных министерств и ведомств входят в советы директоров, акционерных обществ и компаний. Формально – для того, чтобы обеспечивать реализацию интересов государства, а реально – происходит своеобразное сращивание государственных служащих с предпринимательством. Нередко это представляет собой узаконенную коррупцию. Конечно, присутствие представителей государства в акционерных обществах необходимо. И эту форму государственного контроля следует всячески развивать. Однако такое представительство должно осуществляться на безвозмездной основе и рассматриваться как одна из функциональных обязанностей того или иного чиновника.
4. В действующем уголовном законодательстве понятие коррупция не должно сводится только к простому взяточничеству. Анализ показал, что коррупционная практика многообразна. Это: лоббизм, фаворитизм, протекционизм, непотизм, взносы на политические цели, взносы на проведение выборов, предоставление конфиденциальной информации, традиции перехода государственных чиновников на должности почётных президентов корпораций и частных фирм, инвестирование коммерческих структур за счёт бюджета, перевод государственного имущества в акционерные общества, обучение детей за рубежом за счёт спонсоров и другие изощренные технологии. Все это опасные и завуалированные формы коррупции и они должны найти соответствующее отражение в уголовном, административном и ином законодательстве.
5. Исследование зарубежного опыта показало, что финансовый контроль над доходами и имуществом должностных лиц и членов их семей существует во всех цивилизованных странах мира. Это положение нашло отражение в Международном кодексе поведения государственных должностных лиц (ст. 8). В современной России слишком широко понимают защиту частной жизни граждан. Поэтому, вопрос о предоставлении государственными должностными лицами сведений об имущественном положении членов своих семей никак не может получить нормативного закрепления. Необходимо создать правовой механизм обязательного декларирования полного имущественного положения государственных служащих - должностных лиц, на основании которого осуществлять проверки имущественного положения должностных лиц федеральных органов власти.
6. Необходимо ускорить принятие комплексного закона прямого действия «О борьбе с коррупцией». Также следует принять Федеральный закон РФ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РФ и Уголовно-процессуальный кодекс РФ в связи с усилением борьбы с коррупцией». Подписание Российской Федерацией Европейской конвенции об уголовной ответственности за коррупцию в январе 2002 года прямо подводит нашу страну к необходимости принятия вышеуказанных законов.
7. Внести в Уголовный кодекс Российской Федерации изменения, касающиеся ограничения применения институтов назначения более мягкого наказания, чем предусмотрено законом, уголовного осуждения и условно-досрочного освобождения от наказания к должностным лицам, совершившим присвоение вверенного имущества при отягчающих и особо отягчающих обстоятельствах или получившим взятку при таких же обстоятельствах.
8. Внести в Кодекс об административных правонарушениях нормы об ответственности за коррупционные нарушения, выражающиеся в любом противоправном использовании государственным служащим своего статуса, ущемляющем права и законные интересы граждан при отсутствии признаков преступления.
9. Разъяснить от имени Пленума Верховного Суда РФ необходимость однозначного отнесения должностных лиц муниципальных органов власти к числу способных нести ответственность за должностные преступления.
10. Вместо действующего Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1995), который распространяется только на государственные должности категорий «Б» и «В» и указов Президента РФ по аналогичным вопросам, которые практически не выполняются, необходимо предусмотреть разработку нового Федерального закона «О государственной службе в Российской Федерации», который бы распространялся на все без исключения категории государственных должностных лиц и государственных служащих;
11. В России отсутствует государственный орган, для которого борьба с коррупцией была бы основной и определяющей функцией. Должен быть создан орган, наделенный полномочиями осуществлять мероприятия по борьбе с коррупцией в высших органах государственной власти и управления. Вместо существующих в настоящее время Межведомственной комиссии Совета безопасности Российской Федерации по борьбе с организованной преступностью и коррупцией, а также Антикоррупционного Комитета с непонятными функциями, полномочиями и правовым положением, может быть, следует создать независимый государственный орган, наделенный полномочиями раскрытия и расследования фактов коррупции и организованной преступной деятельности на федеральном и региональном уровнях, подчиненный непосредственно Президенту России;
12. Превращение коррупции в явление интернационального характера требует транснациональных механизмов взаимодействия в борьбе с ней. Объем международного взяточничества оценивается экспертами ООН в 30 млрд. долларов в год. И это только по некоторым крупным международным сделкам. Россия пока даже не подошла к этой надвигающейся проблеме. Наша страна также нуждается во введении уголовной ответственности за коррупцию государственных служащих за рубежом, организующих международные сделки по продаже оружия, нефти, газа, других сырьевых ресурсов страны. Рекомендательные международные документы об организации борьбы с коррупцией (Руководство ООН «Практические меры борьбы с коррупцией», «Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию» Совета Европы и другие документы) недостаточны для эффективной борьбы с коррупцией, совершаемой должностными лицами одной страны в другой стране. Первой страной, которая в 1977 г. ввела уголовную ответственность за коррупцию за рубежом (Закон об иностранной коррумпированной практике), были США. Данное положение реализовано также в ст.ст. 5, 6, 9, 10, 11 Конвенции «Об уголовной ответственности за коррупцию» Совета Европы. Проблема коррумпированности чиновников за рубежом - это важный вопрос, сказывающийся на конкурентоспособности национальных товаров и услуг.
13. Необходимо последовательное совершенствование законодательства с целью упразднения специального уголовно-процессуального статуса депутатов, судей и прокуроров. Необходимо установить универсальную подследственность уголовных дел о должностных преступлениях, ограничив ее принципами недопустимости расследования должностного преступления органом, находящимся в подчинении подозреваемого (обвиняемого) либо органом, на службе в котором состоит подозреваемый (обвиняемый) в совершении должностного преступления. Наконец, необходимо осуществить комплексную криминологическую экспертизу действующего и проектируемого законодательства на предмет выявления неопределенностей, могущих способствовать росту коррупции среди государственных служащих.
14. Социально-правовой контроль над коррупционной деятельностью не может быть осуществлён в полной мере без активного сотрудничества государственных контролирующих органов с общественными организациями и отдельными гражданами. Поэтому необходимо разработать способы и средства, способствующие представлению объективной информации о коррупции чиновников. Опора на гражданское общество в борьбе с преступностью в целом и коррупцией в частности является важным направлением деятельности правоохранительных органов в демократических странах. В ст. 22 Конвенции «Об уголовной ответственности за коррупцию» Совета Европы говорится о защите лиц, сотрудничающих с правосудием, и свидетелей, где предлагается обеспечение эффективной и надлежащей защиты тех, кто сообщает о коррупционных преступлениях, сотрудничает с органами, осуществляющими расследование и разбирательство.
15. Особое место в антикоррупционной деятельности должны занимать средства массовой информации. Исследования показали, что разоблачения коррупционеров в российских и международных СМИ часто не достигают позитивной цели, так как государственные органы не реагируют должным образом на обнародование даже самых серьезных фактов коррупции среди государственных должностных лиц. Обстоятельные и доказательные публикации о коррупции конкретных лиц отвергаются ими под видом якобы «заказного политического компромата», и остаются без всяких правовых последствий как для лиц, обвиняемых в коррупции, так и для их публичных обвинителей.
В заключение следует констатировать, что проблема противодействия коррупции в России — это задача не только правоохранительных органов, а первоочередная задача всего российского общества. К сожалению, объективной реальностью сегодняшнего дня является тот факт, что правоохранительные органы больше заняты борьбой с мелкими правонарушениями, а не с должностными преступлениями (об этом говорит анализ статистики о правонарушениях). Сегодня также актуальна борьба с коррупцией в самих правоохранительных органах.

^[1] Данные приводятся то тексту: Волженкин Б.В. Служебные преступления. - М, 2000, С. 197.

^[2] Диканова Т.А, Осипов В.Е. Борьба с таможенными преступлениями и отмыванием грязных денег: Методическое пособие. - М., 2000. С. 58.