Журнал "Право:Теория и Практика"

НЕДРА КАК ОБЪЕКТ ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ

Ямалетдинов Руслан Равилевич,
аспирант кафедры хозяйственного и финансового права
Института права Башкирского государственного университета, г. Уфа

Исследование понятия «недра» представляет собой сложную и, вместе с тем, совершенно необходимую задачу, что объясняется следующими обстоятельствами.
Во-первых, это позволит правильно установить круг отношений, подпадающих под действие законодательства о недрах. Понятие «недра» относится к числу ключевых правовых дефиниций, от содержания которого зависят сфера регулируемых отношений и пути развития не только законодательства о недрах, но в определенной степени и смежных отраслей законодательства.
Во-вторых, установление вкладываемого законом в термин «недра» содержания необходимо для понимания сущности и специфики государственного управления в области использования и охраны недр, функций органов, осуществляющих это управление.
В-третьих, точное представление о содержании понятия «недра» позволит совершенствовать правовую конструкцию охраны недр, определить направления развития законодательства о недрах.
Для идентификации недр в качестве объекта правовой охраны они должны быть надлежащим образом описаны, то есть, определены признаки, позволяющие выделить их в природной среде и, соответственно, отношения, возникающие по поводу их использования и охраны. Недра согласно Закону Российской Федерации «О недрах» (далее – Закон «О недрах») являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.^[1] Основным назначением нормативного определения понятия «недра» нам видится обозначение пределов действия закона. Ограничиваются они территориальными границами той пространственной сферы, под которой по смыслу закона понимаются недра. И именно их определение составляет некоторый проблемный момент, требующий, по нашему мнению, уточнения.
Изучение теоретических представлений о содержании понятия «недра» свидетельствует об их зависимости от двух критериев, к указанию на которые все они сводятся. Это, во-первых, виды пользования недрами, во-вторых, индивидуализация недр посредством указания на соотношение с иными природными объектами. В Законе «О недрах» их идентификация также осуществляется путем указания на границы соприкосновения с частями иных природных объектов – почвенным слоем, поверхностью земли, дном водоемов. Для определения нижней границы применяется субъективный критерий – доступность для геологического изучения и освоения. Под разграничением недр по вертикали понимаются пределы действия российского законодательства и права недропользователя на предоставленный ему в пользование участок недр, если речь идет о его границах. Таким образом, идентификация недр как природного объекта, подлежащего правовой охране, осуществляется посредством сложного квалифицирующего состава, включающего следующие признаки:
а) указание на соприкосновение недр с частями иных природных объектов;
б) указание на доступность недр для геологического изучения и освоения;
в) указание на линию, обозначающую границу государства либо предоставленного в пользование горного отвода.
Закон «О недрах», указывая на верхнюю границу недр, использует выражение «ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков». По смыслу статьи 6 Земельного кодекса Российской Федерации почвенный слой является составной частью поверхности земли.^[2] И если идентифицировать покрывающее землю вещество как почву вполне возможно ввиду ее специфических химических свойств (содержание гумуса), то описание земной поверхности представляет определенную сложность, так как в законе оно не дается. Практическая реализация предусмотренной Законом «О недрах» формулы «ниже земной поверхности» предполагает любое проникновение под землю считать недропользованием. Очевидно, что это не так.
С юридической точки зрения отделение ископаемых даже с поверхности земли - использование недр, в то время как проникновение в глубь земли для целей, не упомянутых в законе в качестве видов недропользования - использование земли. На практике довольно часто землепользователь, используя отведенный ему земельный участок, углубляется в толщу земли. В то же время, любой недропользователь нуждается в земельном участке (для размещения зданий, механизмов, отвалов, проникновения под землю). И зачастую определение, что в данном случае представляет собой земная поверхность – собственно землю или участок недр - вызывает затруднение. И здесь важными становятся форма и цель ее использования.
В качестве критерия разграничения земной поверхности и недр следует выделить целевой характер использования - предоставление для целей, обозначенных законом в качестве видов недропользования. Исключение составляют общераспространенные полезные ископаемые, у которых особый правовой режим. По смыслу статьи 19 Закона «О недрах» землепользователи могут их добывать без оформления горного отвода, предоставления лицензии на пользование недрами и др. Будут ли добываемые, к примеру, с земной поверхности общераспространенные полезные ископаемые признаваться недрами? Считаем, что можно ответить положительно, поскольку порядок их добычи установлен Законом «О недрах».
Таким образом, определение верхней границы участка недр должно осуществляться с учетом порядка и целей использования земной поверхности. С точки зрения Закона «О недрах» поверхность земли может признаваться недрами и использоваться в этом качестве только в местах выхода полезных ископаемых. Даже в этом случае, полезные ископаемые, выходящие на поверхность земли, будут признаваться недрами только в случае их использования в порядке либо одним из видов недропользования, предусмотренных законом. Описанная схема вполне применима и для разграничения недр и дна водных объектов.
Дискуссионным, по нашему мнению, является определение нижней границы недр, содержащееся в Законе «О недрах». Она обозначена как глубина, доступная для геологического изучения и освоения. То есть, природная среда под земной поверхностью, не доступная для этих видов пользования недрами, пусть даже доступная для иных, недрами признаваться не будет. Полагаем, что виды пользования недрами – это динамичная категория, которая, несомненно, будет меняться. Очевидно, что нижнюю границу недр с точки зрения действия законодательства следует рассматривать с учетом базовых данных геологии и других естественных наук. В соответствии с ними земля состоит из трех геосфер: земной коры, мантии и ядра. Границу между земной корой и мантией выявил в 1909 году югославский сейсмолог А. Мохорович. При переходе через «поверхность Мохоровича» скорость сейсмических волн (колебаний от землетрясений, взрывов) скачком возрастает. Эта граница вполне может быть взята в качестве нижнего предела действия законодательства о недрах. В другом случае, если не ориентироваться на фиксированную границу, здесь надо оперировать доступностью недр для всех перечисленных в законе видов их использования.
По вертикали недра и, следовательно, пределы действия Закона «О недрах», ограничиваются государственной границей Российской Федерации. В соответствии со статьей 1 Закона «О Государственной границе Российской Федерации» государственная граница представляет собой линию и проходящую по ней вертикальную поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, то есть пространственный предел действия ее государственного суверенитета.^[3] Общим понятием, обозначающим недра вообще как объект государственной собственности, является государственный фонд недр. Его границы будут определяться по вертикальной линии, проходящей по государственной границе. Границы горного, геологического отвода понимаются как проекция в глубину границ земельного отвода или акватории, выделенных для ведения работ, связанных с пользованием недрами.
С учетом этих теоретических обобщений можно дать следующее определение понятия «недра». Недра как объект правовой охраны - это часть природной среды, находящаяся под земной поверхностью и дном водных объектов в пределах территории Российской Федерации, включая все ее внутреннее содержание, в том числе подземные воды и подземное пространство, полезные ископаемые на поверхности земли либо выходящие на дно водных объектов, используемая для целей и в порядке, определенных законодательством о недрах, и простирающаяся до глубин, доступных для любого из определенных законом видов пользования недрами.

^[1] Собрание законодательства Российской Федерации (далее – СЗ РФ), 1995, № 10, ст. 823.
^[2] СЗ РФ, 2001, № 44, ст. 4147.
^[3] Ведомости СНД и ВС РФ, 29.04.1993, № 17, ст. 594.