Журнал "Право:Теория и Практика"

СОПОСТАВЛЕНИЕ ПРАВОВЫХ ОСОБЕННОСТЕЙ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РОССИИ С ОСНОВНЫМИ МОДЕЛЯМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Кокорев Дмитрий Александрович,
аспирант Российского университета дружбы народов, г. Москва

Некоторые современные ученые^[1] обращают пристальное внимание на разнообразие моделей организации управления местными делами, определяющих степень самостоятельности и объем полномочий городского самоуправления. Интересным представляется исследование характерных черт городского самоуправления как составной части института местного самоуправления России в свете соответствия (либо несоответствия) его тем или иным признакам нижеприведенных моделей.
В основе своей классификация указанных моделей сходна с выделением систем права:
- англосаксонская (английская или англо-американская: Великобритания, США, Канада, Австралия, Ирландия, Индия, Новая Зеландия);
- континентальная (европейская или французская: Франция, Италия, Испания);
- смешанная (гибридная) система (Австрия, Германия, Япония);
- семидесятилетнее существование особого политического и общественного уклада в нашей стране позволяет также говорить о советской модели организации местной власти, основные черты которой были рассмотрены в предыдущей главе (Китай);
- скандинавская система (Дания, Финляндия).
Одни исследователи пытаются придать классификации более детальный характер, другие – наоборот, обобщить наиболее характерные черты и объединить их максимум в три основных вида^[2].
Для более предметного сравнения ниже приводятся основополагающие признаки отнесения систем к той или иной модели.
Основной чертой англосаксонской модели является отсутствие полномочных представителей центральных органов власти, опекающих органы власти на местах. Именно говоря о странах этой системы, мы говорим о местном самоуправлении в прямом смысле слова. Муниципалитеты автономны и не подчиняются вышестоящим органам. «Отпустив» муниципалитеты, государство, тем не менее, ограничило их принципом «позитивного регулирования»^[3]. Помимо действия этого принципа, распространено инспектирование муниципальных служб со стороны государственных органов и общий государственный контроль. Как и для всей англосаксонской системы права, для местного самоуправления большую роль играю судебные прецеденты, конкретизирующие компетенцию местных органов, устанавливаемую законами. Доктрина вторичности компетенции муниципалитетов распространяется в США и Великобритании на все формы местного управления. Так, хотя законодательство в США проводит определенную грань между положением муниципальных органов графств и городских муниципалитетов, рассматривая первые исключительно как агентуру штатов, а вторые как «руку штатов» лишь в делах, имеющих не только местное значение, судебная практика игнорирует это различие, весьма широко толкуя понятие «интерес штата» или же опираясь на презумпцию верховенства власти штата на всей его территории. Как отмечают Бэнфилд и Уилсон, большая часть деятельности городского муниципалитета осуществляется им в качестве прямого агента штата, но даже в делах, которые затрагивают исключительно местные интересы, город подчинен штату. Подобно графству, «город — это политическое подразделение штата, образованное в качестве агентства для осуществления таких правительственных полномочий штата, которые могут быть на него возложены»^[4].
Практически режим «позитивного» регулирования распространяется в США и Великобритании на всю сферу местного управления, независимо от специфики отдельных видов муниципальных органов. Так, в Англии города, получившие статус корпорации по королевской хартии, формально могут делать все, что прямо не запрещено законом, совершать все юридические действия, которые вправе осуществлять физическое лицо. Их компетенция выводится не из статусов, а из общего права, и, следовательно, принцип «ultra vires» над ними не властен. Указанное отличие городов от других видов муниципальных корпораций носит иллюзорный характер: городской муниципалитет нуждается не в тех правах, которыми располагает индивидуум, а в полномочиях, свойственных государственному органу, но последние как раз и выводятся из законоположений. В результате суды и министерства игнорируют особенности компетенции городских властей, располагающих королевскими хартиями.
В США известным сходством с положением английских городов, инкорпорированных королевскими хартиями, обладает правовой статус городов, имеющих «хартии самоуправления» (home rule charter — «хоум рул»)^[5]. Хоум рул определяется в американской литературе как «правомочность муниципалитета вести свои дела без вмешательства штата»^[6]. Город сам регулирует полномочия муниципалитета, разрабатывая хартию, которая принимается им либо самостоятельно (референдумом), либо с утверждения легислатуры штата. Теоретически муниципалитет, имеющий хартию самоуправления, в делах чисто местного значения действует самостоятельно, соблюдая лишь запреты, наложенные конституцией и законами штата.
По существу, американские «самоуправляющиеся» города не более самостоятельны в основных вопросах управления, чем другие звенья муниципальной системы. Перечень местных дел чрезвычайно сужен законодательством штатов и судейским усмотрением, так что практически любой вопрос может быть признан выходящим за рамки чисто городских, локальных интересов и, следовательно, подпадающим под требования «позитивного» регулирования. Таким образом, хоум рул, давая городам некоторую свободу выбора организационных форм и методов местного администрирования, не делает их компетенцию широкой, не освобождает их в принципе от жесткого регламентирования со стороны вышестоящих властей. И с хоум рул городское управление осталось управлением с ограниченными полномочиями. Даже там, где законодательство штатов обеспечивает городам известную широту прав, суды сужают ее до обычных пределов^[7].
Сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления, построение определенной иерархической пирамиды является основной чертой континентальной системы местного самоуправления. Поскольку ее родиной является Франция, данную систему именуют еще французской^[8].
Итальянская система местного самоуправления испытала настолько сильное французское влияние, что во многих отношениях может рассматриваться как копия французской системы. В Италии в каждую административно-территориальную единицу (в том числе и в город) направляется представитель государства. В коммунах функции представителя исполняет синдик, который одновременно с этим является и председателем коммунальной джунты (исполнительного органа). Синдика избирает коммунальный совет. Вступая в должность, он приносит присягу префекту провинции – представителю государства^[9]. Конституция Италии, предоставляя областям право контроля за законностью актов провинции и коммун, указывает на еще один существенный признак континентальной системы – определенная подчиненность нижестоящих органов вышестоящим.
В отличие от англосаксонской модели в странах рассматриваемой системы нет необходимости использования принципа позитивного регулирования, поскольку государство может контролировать местные органы через развернутую сеть своих агентов. Поэтому муниципальные власти, так же как и в Российской Федерации, вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом.
Поскольку нельзя говорить о «чистоте» данных классификаций, необходимо упомянуть смешанную (гибридную) систему. Помимо таких развитых стран, как Германия, Австрия и Япония, данная система свойственна так называемым странам «третьего мира», где заимствованные у развитых демократий модели местного самоуправления перегружены жесткой административной опекой^[10]. Например, местное самоуправление Индии в силу колониального прошлого во многом напоминает британское. Вместе с тем здесь функционирует совершенно не свойственное английской модели прямое государственное управление на местах через назначаемых сверху чиновников, которое охватывает все уровни административно-территориального деления. В результате борьбы за независимость Индия «добилась самоуправления, как на общенациональном, так и на местном уровнях, и теперь оно осуществляется в основном в форме государственного управления»^[11].
Местное самоуправление в скандинавских странах имеет давние традиции. В Норвегии оно было введено в 1837 году после нескольких лет конфликта между норвежским парламентом и королем Швеции. В Дании законы, касающиеся местного самоуправления в городских муниципалитетах, действуют с 1837 года. В Швеции первые законы о местном самоуправлении появились в 1862 году, в Финляндии — в период с 1865 по 1873 год. В каждой из упомянутых стран, кроме Норвегии, положения о местном самоуправлении внесены в конституции.
Во всех четырех странах структуры местного самоуправления могли опереться на традиции самоорганизации, прежде всего в сфере управления делами церковных общин. В связи с этим церковное административное деление стран на приходы было использовано в качестве основы для создания единиц местного самоуправления.
Некоторых сторонников введения местного самоуправления вдохновляли либеральные ценности Французской революции - они видели в местном самоуправлении путь к освобождению людей от контроля со стороны центральной власти. В свою очередь, более консервативные круги превозносили местное самоуправление, считая его неким административным аппаратом, возникающим на локальном уровне, который может быть использован центральной властью. С этой точки зрения, муниципалитеты скорее усиливали, чем ослабляли имеющиеся у центральной власти возможности контроля. Можно отметить, что во времена становления местного самоуправления в Скандинавских странах доминировал первый подход, тогда как в XX-м столетии, особенно после 1945 года, произошел сдвиг в направлении второго. Итак, в результате преобразований сложилась свойственная для Дании, Швеции, Норвегии и Финляндии система мастного самоуправления, для которой характерно сочетание большой самостоятельности муниципальных органов в решении оперативных вопросов и крайне незначительные правовые гарантии, что в некоторой степени роднит их с Великобританией. Но в отличие от английской модели, местная власть в Скандинавских странах значительно больше интегрирована в государственный механизм.
Рассмотрев классификацию муниципальных систем зарубежных стран, обратимся к российскому законодательству с целью решения вопроса о возможности отнесения городского самоуправления России в рамках системы местного самоуправления к обозначенным выше системам.
Десять лет назад Конституцией^[12] России был установлен особый властный статус местного самоуправления, дающий местным органам власти значительные полномочия по решению широкого круга вопросов.
Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления, — самостоятельность. Органы местного самоуправления, в соответствии с Конституцией, наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства, как это порой утверждается противниками местного самоуправления. С точки зрения сохранения единства власти и государственности такая трактовка, безусловно, поверхностна и неправомерна. Речь в Конституции идет о самостоятельности в пределах полномочий. Полномочия же предоставляются законом, принимаемым органом государственной власти. Таким образом, для сохранения единства власти нет никакой необходимости лишать местное самоуправление самостоятельности. Помимо этого в государстве существуют такие институты, как государственный контроль за реализацией переданных государственных полномочий, предусмотренный частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, прокурорский надзор за законностью в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, и, наконец, судебная власть. И что особо важно, пределы самостоятельности местного самоуправления определяются наличием и объемом его финансово-экономической базы, определяемой и регулируемой правовыми актами органов государственной власти.
В научной литературе развернулись ожесточенные дебаты по поводу «революционного» положения Конституции об обособлении местных органов от государственных.
В данной связи пищу для размышлений содержит точка зрения Щендрыгина Е.Н. о «резком диссонансе» нормы статьи 12 Конституции РФ, о ее «чисто техническом характере», о том, что ей «совершенно не место в главе, посвященной основополагающим принципам организации российского общества и государства»^[13].
Щендрыгин Е.Н. со ссылкой на Кутафина О.Е., Авакьяна С.А. и Черкасова А.И. не совсем точно толкует норму Конституции РФ, посвященную обособленности муниципальных органов власти. Основной закон Российской Федерации ни в коем случае не противопоставляет местные и государственные органы, а лишь указывает на их параллельное, а не централизованное существование, подчиненное единым задачам и целям. И именно в этой связи уместна справедливая ссылка на то, что «практически невозможно провести абсолютную границу между функциями государственного управления и местного самоуправления. Ведь местные органы власти осуществляют как сугубо местные функции, так и полномочия, вытекающие из централизованного управления»^[14]. И, естественно, Евгений Николаевич приходит к закономерному пониманию алогичности противопоставления при исследовании права государства делегировать ряд своих полномочий органам местного самоуправления при условии обеспечения соответствующими материальными и финансовыми средствами.
Общепринятое толкование конституционного строя как «определенной формы или определенного способа организации государства, закрепленного в его Конституции», не содержит упоминание о единстве органов местной и государственной власти^[15]. Данное определение может включать в себя невообразимое количество вариантов организации органов власти всех ветвей, структурных направлений, подходов, форм и моделей местного самоуправления.
Действительно, появление этой нормы в действующей Конституции России можно объяснить стремлением ее авторов отстраниться от исторического опыта Советов. Однако, обособленность муниципальной власти является основным принципом построения современного местного самоуправления. Система делегирования полномочий государством и органами субъектов Российской Федерации связывает последних с муниципальными органами. Таким образом, чисто с психологической и, как результат, политической точки зрения Конституция и принятый в ее развитие закон «Об общих принципах...» отстаивает самодеятельные начала местного самоуправления. Европейская Хартия о местном самоуправлении также не становится в позицию противопоставления местного самоуправления государству, а исходит из необходимости широкой автономии местных органов самоуправления в отношении своей компетенции.
При дальнейшем реформировании системы местного и, в частности, городского самоуправления необходимо увеличить количество делегируемых полномочий при сохранении основополагающего принципа обособленности местных органов власти от государственных. Нельзя забывать о необходимости проведения кропотливой работы по созданию взвешенной системы контроля со стороны государства за их исполнением, без перерастания ее в тотальную зависимость. При этом видится целесообразным выделение в предмете ведения самостоятельных полномочий муниципального образования, носящих обязательный характер.
При изучении муниципального опыта зарубежных стран интерес вызвал подход к этой проблеме в Федеративной Республике Германия. Система местного управления этой страны строится в соответствии с административно-территориальным делением Германии, сходным в большинстве земель. Общины интегрированы в общую систему государственной власти. Они осуществляют свою власть как часть государства и по его полномочиям. При этом существуют компетенции общин, которые напрямую зависят от указаний вышестоящих государственных органов. В этих случаях общины осуществляют административные функции по поручению^[16]. В сфере делегированных полномочий государство может вмешиваться в действия общины. Показательно, что в Германии собственные обязательные и делегированные дела составляют 80-90 процентов от общего объема дел, выполняемых местными органами. По высказыванию Черкасова А.И. общая для большинства стран современного мира тенденция заключается в сокращении собственно коммунальных дел и расширением обязательных и делегированных. Такая ситуация отражает возрастающую интеграцию местных органов в государственный механизм, их приспособление к решению прежде всего задач, имеющих общегосударственное значение^[17]. С нашей точки зрения, учитывая семидесятилетний тотальный контроль государства за всеми сферами жизни, положения Конституции РФ и закона «Об общих принципах...» об обособлении de jure местных органов от государственных имеет очень важный политический смысл. С другой стороны, это не препятствует увеличению de facto «общегосударственной» роли местных органов за счет увеличения в предмете ведения обязательных вопросов (будь то собственных или делегированных). Может быть, в этом случае муниципалитеты не будут тратить значительную часть городского бюджета на совершенствование своих административных зданий, в то время как муниципальные общественные больницы и детские сады требуют капитального ремонта.
Более того, в целях укрепления и сохранения территориальной целостности России как федерации в настоящее время существует объективная необходимость выведения органов самоуправления из-под диктата органов государственной власти. Города, сельские населенные пункты, нынешние районы не являются экономически замкнутыми и самодостаточными образованиями. Поэтому федеральная власть, предоставляя и гарантируя в соответствии с Конституцией определенную самостоятельность местному самоуправлению, создает опору федеративному государству в решении вопросов, представляющих общенациональные и региональные интересы, и способствует консолидации всех структур власти.
Положения Конституции естественным образом нашли отражение и в законе от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[18].
Указанный закон еще раз подчеркивает самостоятельность городских органов власти с опорой на муниципальную собственность, местный бюджет, право устанавливать местные налоги и сборы, а также на закрепленный принцип выборности органов власти и управления города. Еще раз мы видим упоминание о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Кроме того, статья 4 закона «Об общих принципах...» определяет полномочия государства по отношению к местному самоуправлению.
В результате исследования основополагающих нормативных актов и сравнения их положений с опытом зарубежных стран можно прийти к выводу о том, что российская система местного самоуправления, несмотря на общую близость правовых институтов с континентальной системой права, имеет больше черт схожих все-таки с англосаксонской системой, предоставляя муниципалитетам большую самостоятельность и независимость от государственной власти. Роль государства, аналогично положению в Великобритании, сводиться к установлению общих принципов и норм путем принятия и изменения федеральных законов и обеспечению соответствующих гарантий и законности. Тем не менее, в отличие от Великобритании и стран Королевства, принцип позитивного регулирования в России был заменен на принцип «что не запрещено, то разрешено», свойственный большинству российских институтов. Таким образом, можно говорить о существовании в России комбинированной системы местного самоуправления с преобладанием англосаксонского подхода к самостоятельности и независимости муниципальных образований и их органов.

Поступила в редакцию 11.07.2003.

^[1] Напр. Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Монография. – Москва-Тула: ТИГИМУС, 1997.; Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. – М.: Спарк, 2001.
^[2] Например, Евдокимов В.Б. и Старцев Я.Ю. выделяют британскую, американскую, романскую, германскую и скандинавскую системы, отдельно выделяя Японию – См.: Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Указ. соч.; Емельянов Н.А. говорит об англосаксонской модели, континентальной, советской и смешанной – См.: Емельянов Н.А. Указ. соч.; Голдсмит М., Балдерсхайм Г. и Оффердал О. выделяют североамериканскую, южноевропейскую и скандинавскую или североевропейскую (к которой они относят и Великобританию) системы – См.: Оффердал О. Местное самоуправление в Скандинавии: достижения и перспективы - ; Goldsmith M., Baldersheim F. Kommuner i omstilling — et inernasjonalt persperktiv. — Baldersheim H., Stahlberg К. Fyldersommunene og brukerne i nordisk belysning, Bergen, 1993.
^[3] В Великобритании он был установлен Актом о Парламенте 1911 года, в Ирландии – Законом о местном управлении 1991 года, в Австралии – Законом о местном управлении Нового Южного Уэльса 1993 года, в Новой Зеландии – Законом о местном управлении 1974 года и так далее.
^[4] E. Banfield, I. Wilson City Politics, p. 66; «Williams vs. Baltimore», 1933; «O'Brien vs. Town of Greenburgh». 268. N.Y.S., 173; «Trenion vs. New Jersey». 1966.
^[5] Движение за хоум рул стало набирать в США силу в конце XIX века в связи с ростом городов и их недовольством мелочной опекой штатов. Кроме того, идея хоум рул связывалась с надеждами оздоровить муниципальное управление, в котором коррупция и боссизм достигали невероятных размеров. Сегодня возможность муниципальных органов принимать хартии самоуправления предусмотрена конституциями или текущим законодательством более 40 штатов. Хоум рул распространяется примерно на две трети городов с населением 200 и более тыс. человек. Из 10 крупнейших городов США его не имеют Чикаго, Бостон, Питсбург.
^[6] E. Banfteld Urban Government, p. 577.
^[7] A. Syed Ор. cil., р. 87.
^[8] См. напр.: Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Монография. – Москва-Тула: ТИГИМУС, 1997. – С. 31.
^[9] Васильева Т.А. Реформы местного самоуправления в Италии//Реформы местного управления в странах Западной Европы. М., 1993. – С. 47.
^[10] Емельянов Н.А. Указ. соч. – С. 34.
^[11] Цит. по: Maheshwari Sh. Local government in India. New Delhi: Orient Longman, 1971, X. P.1-2
^[12] РГ, N 237, 25.12.1993
^[13] См.: Щендрыгин Е.Н. Государственная власть и местное самоуправление. Историко-правовой анализ. – Санкт-Петербург., 1997. – С. 235;
^[14] См.: Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование. М., 1994. – С. 16.
^[15] Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1995. – С. 75.
^[16] См.: Hoffmann C. Die kommunale selbstverwalfung in Deutshland (Dargestellt am beispil der Gemeindeordnung fuer Baden-Wuertemberg). – M. DE-jure. 1996. S. 13.
^[17] См.: Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. С. 106-115.
^[18] СЗ РФ, 28.08.1995, №35, ст. 3506; РГ №170 от 10.09.1995.