Журнал "Право:Теория и Практика"

ПРОБЛЕМЫ КВАЛИФИКАЦИИ ПРАВОНАРУШЕНИЙ ПРИ КОНКУРЕНЦИИ НОРМ ГЛАВЫ 16 КОАП РФ

Фаттахов Виль Минниханович,
адъюнкт кафедры административного и таможенного права
Российской таможенной академии, г. Уфа
Научный руководитель – кандидат юридических наук, профессор
Хомяков Лев Львович

Не столь продолжительный период применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) уже позволяет делать выводы о тенденциях в правоприменительной деятельности юрисдикционных органов в таможенной области^[1], где можно выделить некоторые общие проблемы, связанные с нормами процессуального и материального права.
Вместе с тем, таможенные органы в борьбе с административными правонарушениями, урегулированные нормами КоАП РФ, на практике встречаются с рядом трудностей и, прежде всего, сопряженных со сложностями квалификации некоторых нарушений таможенных правил (НТП). Такие трудности порождены, на наш взгляд, несовершенством Кодекса, наличием в нем спорных, не всегда убедительных положений в вопросах ответственности за НТП.
А как мы знаем, наличие коллизий и противоречий в административно-деликтном законодательстве существенно затрудняет правоприменительную деятельность таможенных и судебных органов, а также прокурорский надзор по делам о НТП, что ведет к деформации и ущемлению законных интересов граждан и юридических лиц.
Проблема, решение которой вызывает определенные трудности в правоприменительной деятельности как таможенных, так и органов юстиции, которая связана с квалификацией некоторых НТП. Таковыми являются: статьи 16.1., 16.2., 16.9., 16.12., 16.13., 16.16., 16.17.,16.19. и 16.22. КоАП РФ.
Рассматривая указанные правовые нормы Кодекса необходим достаточно высокий уровень понимания признаков составов НТП, объективная, сторона которых недостаточно отчетливо прослеживается в диспозиции упомянутых статей КоАП РФ. Это принципиально важно и, прежде всего для единообразного применения органами юрисдикции, указанных категорий дел.
Некоторая сложность в квалификации НТП возникает при совокупности правонарушений, когда действия виновного лица могут быть юридически оценены одновременно по нескольким статьям КоАП РФ. При совокупности правонарушений, если каждая из правовых норм охватывает совершенное деяние лишь частично, представляется возможным квалифицировать по нескольким статьям КоАП РФ.
Вопросы квалификации НТП доставляет определенные проблемы и, прежде всего потому, что в ряде статей главы 16 КоАП РФ усматривается конкуренция норм, то есть когда одно и то же по существу деяние предусмотрено двумя статьями, например, 16.2. и 16.16. Кодекса. В таких ситуациях, при конкуренции норм, важно максимально точно определить характер каждой из конкурирующих правовых норм: является ли та или иная статья Закона общей или специальной. В данном случае, по способу юридической конструкции состава, изложенного в ст.16.16.КоАП РФ, по отношению к ст.16.2. КоАП РФ является специальной правовой нормой. Рассмотрим их, а также другие проблемы связанные с ним.
Так, например, в таможенных органах Башкортостанской таможни сложилась определенная практика привлечения лиц к ответственности по ч.1 ст.16.2. КоАП РФ в случае неподачи таможенной декларации (ТД) на товары, предельные сроки, хранения которых на складе временного хранения (СВХ) истекли ^[2].
Определяя общий (предельный) срок временного хранения, законодатель исходил из предельного времени, необходимого на подачу ТД.

Как видится, что неподача ТД в отношении товаров и транспортных средств (ТиТС), находящихся на СВХ, в сроки, установленные ст.171 Таможенного кодекса РФ (ТК России), образует состав правонарушения, предусмотренного ст.16.12. КоАП РФ, а неподача декларации и по окончании общего (предельного срока) нахождения товаров на СВХ, образует состав НТП, предусмотренного ч.1 ст.16.2. КоАП РФ.

В свое время, упомянутая модель, кстати, предложенная Государственным таможенным комитетом Российской Федерации (ГТК России) ^[3], позволила достаточно эффективно решить проблему, возникшую в связи с признанием не соответствующей Конституции Российской Федерации ст.266 ТК России.
Однако, как показывает правоприменительная практика, согласно изученных автором материалов дел о НТП данной категории, в некоторых таможенных органах отступают от предложенного толкования, что выражается в применении ч.1 ст.16.2. КоАП РФ не после истечения предельных сроков хранения товаров на СВХ , а: - после истечения сроков подачи декларации, установленных в ч.1 ст.171 ТК России (15 дней); - после истечения сроков подачи декларации, установленных самим таможенным органом (может быть любой произвольный срок); - после истечения установленных самим таможенным органом (например - приказом по таможне) сокращенных сроков хранения некоторых категорий товаров.

В указанных случаях, должностные лица некоторых таможенных органов ст. 16.12. КоАП РФ не применяют, а сразу квалифицируют по ч.1 ст.16.2. КоАП РФ.

Подобное применение мер вызывает возражения по следующим основаниям.

При существующем финансовом положении многих предприятий, выступающих в качестве получателей импортных товаров, срок нахождение которых на СВХ ограничен и не может превышать двух месяцев (ч.2 ст.155 ТК). Предельный срок хранения товаров на СВХ - явление достаточно распространенное и во многих случаях объективное. В подобных ситуациях, таможенные органы вправе применять ст.16.12. КоАП РФ, при этом, предусмотренные санкцией данной правовой нормы, взыскания представляются вполне адекватными степени общественной вредности допущенного правонарушения. При выше упомянутых ситуациях, привлечение по ст.16.2. КоАП РФ обращает внимание явная несоразмерность допущенного НТП и санкции данной правовой нормы. Кроме того, составы правонарушений, предусмотренные ст.16.12. и ч.1 ст.16.2. КоАП РФ являются взаимоисключающими и более того, санкция первой правовой нормы содержит более мягкие меры взыскания. Следовательно, необходима убедительная аргументация для предпочтения второй (ч.1ст.16.2.) по отношению к первой (ст.16.12.) правовой норме.

Анализ составов рассматриваемых НТП показывает, что объективная сторона каждого правонарушения находятся на одной плоскости и идентичны между собой. Оба проступка выражаются в бездействии, - непредставлении в таможенный орган ТД. Поэтому, как нам представляется, необходим критерий для разграничения.

Обратим внимание и на то, что в Кодексе есть место еще одному правонарушению, объективная сторона которого также выражается в бездействии - непринятие лицом мер по декларированию или по выпуску ТиТС (ст.16.16.КоАП РФ). В целях лучшего уяснения, данное НТП будет рассмотрено ниже.

Так, на практике иногда используется такой аргумент, что если ТД подана с нарушением срока (на один день, месяц или два и более), но до заведения таможенным органом дела о НТП по ч.1 ст.16.2. КоАП РФ, то деяние необходимо квалифицировать по ст.16.12. КоАП РФ, а если декларация не подана до заведения дела по ч.1 ст.16.2. КоАП РФ (не имеет значения, сколько дней или месяцев прошло), то ст.16.12. КоАП РФ естественно применяться не может.

Однако не учитывается, что такой элемент как подача ТД (с нарушением срока), то есть действие, не входит, и не может входить в объективную сторону состава правонарушения по ст. 16.12. КоАП РФ, выражающегося в бездействии. Важно то, что объективная сторона ст.16.12. КоАП РФ, в отличие от диспозиции ч.1 ст.16.2.КоАП РФ, не является длящимся правонарушением, его следует считать оконченным в момент истечения срока подачи декларации.

По нашему мнению, нельзя проводить разграничение составов НТП исходя лишь из того, что декларация подана или нет в конечном итоге.

Привлечение лиц к ответственности по ч. 1 ст. 16.2. или ст.16.12. КоАП РФ в случаях неподачи ТД в сроки, установленные таможенным органом на местах, либо превышение сроков хранения отдельных категорий товаров, установленных самим же таможенным органом, следует рассматривать как не корреспондирующее таможенному законодательству.

В связи с принятием нового Кодекса РФ об административных правонарушениях, законодатель предусмотрел ответственность за «Непринятие мер по таможенному оформлению или по выпуску находящихся на временном хранении товаров и (или) транспортных средств» (ст.16.16.КоАП РФ). Указанная правовая норма напрямую связана с упомянутой выше проблемой квалификации правонарушений, поскольку это НТП также выражается в бездействии - непредставлении в таможенный орган ТД.

При этом, подчеркнем главное, характерное для всех трех правонарушений, это нарушение сроков такого представления.
Существует точка зрения, что якобы такая категория дел о НТП относится к правонарушениям, связанных с неуплатой налогов и сборов в установленные сроки (ст. 16.22. КоАП РФ). Такое утверждение не имеет под собой серьезных аргументов.
Относительно ст.16.16. КоАП РФ, то в первую очередь, рассматриваемое правонарушение связано с особенностями оформления товаров, перемещаемых физическими лицами не для коммерческих целей, которые приняты у них и помещены на СВХ, при этом, предельные сроки хранения истекли. В то же время, лицами, перемещающими товары, не выполнены в установленные сроки хранения требования, относящиеся к таможенному оформлению и иные требования, установленные таможенным законодательством. При чем, принятие и помещение на хранение упомянутых товаров может иметь место в следующих ситуациях: а) в связи с неуплатой лицом таможенных платежей; б) в связи с наличием ограничений или запретов по перемещению товаров. Исходя из этого, в зависимости от указанных ситуаций, то есть оснований помещения товаров на СВХ, возможны следующие варианты действий.
1). В связи с отсутствием у лица на момент ввоза денежных средств для уплаты налогов и сборов при выпуске, товары помещаются на СВХ и выдается квитанция формы ТС-20. По истечении, установленных таможенным законодательством сроков, можно говорить об административном правонарушении. В этом случае имеет место невыполнение в установленные сроки хранения требований, относящихся к таможенному оформлению.
Следовательно, можно сделать вывод о непринятии мер по таможенному оформлению или по выпуску находящихся на временном хранении товаров.
Ведь в диспозиции ст.16.16.КоАП РФ прямо указано, что ответственность наступает только в случаях непринятие лицом мер по декларированию или выпуску товаров, которые непосредственно находятся на временном хранении, т.е. на СВХ, в то время как диспозиция ст.16.22. КоАП РФ не предусматривает нахождения товаров на хранение.
В то же время, на практике встречаются случаи, например, когда товары находятся на условном хранении, а к ответственности привлекают по ст.16.16. КоАП РФ, что является неправомерным, поскольку диспозиция данной правовой нормы предусматривает нахождение товаров непосредственно на СВХ.
2). Принятые на хранение по квитанции ТС-20 ввозимые на таможенную территорию России товары в связи с запрещением либо ограничением их ввоза согласно законодательству, в соответствии с Правилами хранения и возврата вещей, указанными в квитанции, должны быть вывезены до истечения установленного срока хранения. А помещенные на СВХ, вывозимые с таможенной территории РФ товары в связи с запрещением или ограничением их вывоза согласно законодательству, в соответствии с Правилами хранения и возврата вещей, указанными в квитанции, лицо может распорядиться по личному усмотрению до истечения сроков временного хранения. По истечении, которого, таможенные органы в целях сокращения расходов федерального бюджета по хранению данных товаров должны возбуждать исковое производство по признанию товаров бесхозяйными в порядке, предусмотренном статьями 225 и 226 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Такое решение напрямую вытекает из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11.03.98г. № 8-П, где определено, что таможенные органы имеют полномочия по осуществлению мер "по распоряжению находящимися на складе временного хранения предметами, либо запрещенными к обращению, либо в тех случаях, когда имеет место фактический отказ от имущества" (абзац 6 пункт 5).
Что касается искового производства в отношении бесхозяйного товара, то представляется, что законодателю стоило бы подумать, о правовой регламентации подобных товаров в ТК России.
Если говорить об вышеупомянутых статьях (16.2.;16.16.;16.22.) КоАП РФ, можно с уверенностью констатировать, что они по своей юридической природе имеют единые правовые корни.
Рассматривая ч.1 ст.16.2. и ст.16.16. КоАП РФ, через призму конкуренции правовых норм, то представляется целесообразным на наш взгляд, исключить последнюю как специальную и оставить только первую (ч.1ст.16.2. КоАП РФ).
Другой вариант, - объединить их в одну правовую норму, при чем, что бы последняя статья Кодекса, вошла в первую, и регламентировать объективную сторону этих составов как: - «Недекларирование или непринятие мер по обеспечению получения в распоряжение в соответствии с таможенным режимом ТиТС, срок нахождения, которых на СВХ превысил установленные предельные сроки хранения».
Это обусловливает необходимость правового регулирования содержания рассматриваемых статей Кодекса, а впрочем, и не только этих.
Что касается правового регулирования главы 16 КоАП РФ, следует учитывать общие тенденции и перспективы развития таможенного дела в Российской Федерации, определенные в Концепции модернизации таможенной службы РФ, которые исходят из необходимости дальнейшего улучшения законодательной и правовой базы реализации таможенной службой России - фискальной и правоохранительной функций, а также подготовке предложений по внесению различных по характеру и содержанию изменений в ТК России.
В связи с этим, не смотря на принятый КоАП РФ, как думается, необходимо и дальше продолжить работу по совершенствованию главы 16 Особенной части Кодекса.

Поступила в редакцию 25.06.2003.

^[1]См.: Письмо ГТК России от 20.08.2002 № 01-06/33610 "Об анализе судебной практики"; Письмо ГТК России от 27.09.2002 № 27-19/38809 "О направлении Обзора правоприменительной практики за 3 квартал 2002 года."
^[2] Общий (предельный) срок нахождения товаров и транспортных средств на СВХ не может превышать двух месяцев (ст.155 ТК России).

^[3] См.: Письмо ГТК России от 27.04.1998 № 01-15/8613 "О квалификации правонарушения", которое утратило силу в связи с принятием Федерального закона от 30.12.2001 № 196-ФЗ.