Журнал "Право:Теория и Практика"

ОСОБЕННОСТИ ВЫБОРОВ ДЕПУТАТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ПО ОДНОМАНДАТНЫМ ИЗБИРАТЕЛЬНЫМ ОКРУГАМ
В СВЯЗИ С ИЗМЕНЕНИЕМ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Игнатов Александр Вячеславович,
аспирант кафедры конституционного и административного права
Московского государственного социального университета

В 2002 году произведено наиболее существенное за последнее десятилетие обновление избирательного законодательства Российской Федерации, затронувшее в той или иной степени все стадии избирательного процесса. Основные изменения введены Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12.06.2002г. №67-ФЗ^[1] (далее – Закон об основных гарантиях) и конкретизированы в других актах избирательного законодательства. В связи с предстоящими в 2003 году выборами депутатов Государственной Думы особый интерес представляет сравнительный анализ двух редакций Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 20.12.2002г. №175-ФЗ^[2] (далее – Закон) и от 24.06.1999г. №121-ФЗ^[3] (далее – Закон 1999г.). Рассмотрим наиболее существенные изменения, касающихся выборов депутатов Государственной Думы по одномандатным избирательным округам.
В первую очередь следует обратить внимание на изменение сроков назначения выборов, т.е. начала избирательной кампании: Президент РФ принимает решение о назначении выборов не ранее чем за 110 и не позднее чем за 90 дней до дня голосования, в то время как по Закону 1999г. – не ранее чем за пять и не позднее чем за четыре месяца до дня голосования. Пропорциональной сокращены практически все установленные законом сроки. Кроме того, впервые установлен фиксированный день голосования – второе воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва, исчисляющийся со дня ее избрания^[4].
Существенные изменения внесены в порядок выдвижения кандидатов. Так, непосредственное выдвижение кандидата может быть осуществлено путем самовыдвижения, выдвижения политической партией, избирательным блоком (п. 2 ст. 6); выдвижение кандидатов непосредственно избирателями исключено данного перечня. Сохранено необходимое для регистрации кандидата количество подписей в его поддержку – не менее 1% от общего числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа, однако при общем числе избирателей в округе менее 100 тысяч собирается не менее одной тысячи подписей (п. 2 ст. 42, п. 1 ст. 43). Существенно повышен размер избирательного залога с тысячекратного минимального размера оплаты труда (на выборах 1999г. – 83 490 рублей) до 15% предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда кандидата, т.е. 900 тысяч рублей (п. 4 ст. 68). Впервые предусмотрено, что кандидат, выдвинутый политической партией, избирательным блоком, освобождается от сбора подписей и внесения избирательного залога, если выдвинутый этой партией, блоком федеральный список кандидатов зарегистрирован на основании представленных подписей избирателей (п. 6 ст. 45). Законодатель также предусмотрел освобождение от сбора подписей и внесения избирательного залога кандидатов, выдвинутых политической партией, избирательным блоком, если выдвинутый этой партией, блоком федеральный список кандидатов был допущен к распределению депутатских мандатов на предыдущих выборах депутатов Государственной Думы, не распространив данную норму на выборы 2003г. (п. 7 ст. 45).
Окружная избирательная комиссия в течение 10 дней после приема необходимых для регистрации документов либо после поступления избирательного залога на специальный счет избирательной комиссии субъекта РФ принимает решение о регистрации кандидата либо мотивированное решение об отказе в регистрации кандидата. Значительные изменения внесены в исчерпывающий перечень оснований такого отказа, закрепленный в п. 8 ст. 47 Закона. Во-первых, вместо крайне неопределенного понятия "существенное нарушение установленного порядка сбора подписей", основанием отказа в регистрации является лишь грубое (сбор более 20% представленных подписей) или неоднократное нарушение запрета на сбор подписей в определенных местах, если в избирательную комиссию представлены подписи, собранные с нарушением данного запрета. Во-вторых, также неопределенное понятие "недостоверность представленных в избирательную комиссию сведений, носящая существенный характер", заменено четким исчерпывающим перечнем сведений, недостоверность которых является основанием отказа в регистрации: сведения биографического характера, сведения о судимости и о гражданстве иностранного государства, если таковые имеются. Недостоверность представленных сведений о доходах и имуществе кандидата в соответствии с Законом не является основанием для отказа в его регистрации, а в случае выявления такой недостоверности избирательная комиссия информирует об этом избирателей, предоставляя им возможность принять решение с учетом данного обстоятельства. В-третьих, вместо существенного нарушения порядка создания избирательного фонда кандидата и расходования его средств, основаниями отказа в регистрации являются несоздание избирательного фонда, использование кандидатом при финансировании избирательной кампании помимо средств собственного избирательного фонда иных средств, составляющих более 5% предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда, либо превышение предельной суммы более чем на 5%. В-четвертых, избирательная комиссия отказывает в регистрации кандидату в случае выявления 25% и более (по Закону 1999г. – 15%) недостоверных и недействительных подписей от общего числа подписей, отобранных для проверки, если после представления подписей не был внесен избирательный залог. Кроме того, кандидату предоставлено право представить в избирательную комиссию подписи избирателей в количестве, превышающем необходимое для его регистрации количество подписей на 25%, а не на 15% (п. 10 ст. 44). В перечень оснований отказа в регистрации включены использование кандидатом или его доверенными лицами преимуществ должностного или служебного положения, а также установление судебным решением факта нарушения кандидатом в течение агитационного периода п. 1 ст. 64 Закона, т.е. злоупотребление свободой массовой информации; а занятие благотворительной деятельностью в период избирательной кампании исключено из указанного перечня.
Регистрация кандидата впоследствии может быть отменена судом в случае выявления вновь открывшихся обстоятельств, являющихся основанием для отказа в регистрации, и установления факта сокрытия кандидатом сведений о судимости или гражданстве иностранного государства (Закон 1999г. признавал основанием отмены регистрации кандидата недостоверность представленных им сведений, если она носит существенный характер).
С целью обеспечения равного статуса кандидатов установлено, что зарегистрированные кандидаты не только находящиеся на государственной или муниципальной службе либо работающие в организациях, осуществляющих выпуск средств массовой информации (за исключением редакций периодических печатных изданий, учрежденных кандидатами, политическими партиями), но и замещающие государственные должности категории "А" в органах исполнительной или судебной власти либо выборные муниципальные должности (за исключением депутатов представительных органов) на время их участия в выборах освобождаются от выполнения должностных или служебных обязанностей (п. 2 ст. 49). Данное положение направлено на ликвидацию ряда преимуществ кандидата – должностного лица: преимущественного доступа к средствам массовой информации, в т.ч. в связи с освещением исполнения им своих должностных полномочий, преимущественного доступа на массовые мероприятия, организованные органами государственной власти и местного самоуправления и т.п.
В случае неоднократного использования кандидатом преимуществ должностного или служебного положения его регистрация может быть отменена судом (Закон 1999г. допускал отмену регистрации в случае однократного нарушения).
Существенные изменения произошли в правовом регулировании предвыборной агитации, которая определена Законом (п. 2 ст. 8) как деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов). Таким образом, в отличии от Закона 1999г., деятельность, имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к участию в выборах, не признается предвыборной агитацией, а деятельность, имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию против всех кандидатов – признается.
С целью четкого разграничения агитационной и информационной деятельности в Законе приведен развернутый перечень действий, являющихся в период избирательной кампании предвыборной агитацией (п. 1 ст. 57). В соответствии с данным перечнем предвыборной агитацией в одномандатном избирательном округе признаются: призывы голосовать за кандидата или против кандидата; выражение предпочтения кому-либо из кандидатов, в частности указание, за какого кандидата будет голосовать избиратель; описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата; распространение информации с явным преобладанием сведений о каких-либо кандидатах в сочетании с позитивными либо негативными комментариями; распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей; деятельность, способствующая формированию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, политической партии, иному общероссийскому общественному объединению (если оно входит в избирательный блок), к которым принадлежит кандидат, к политической партии, избирательному блоку, выдвинувшим кандидата; иные действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидата или против него либо против всех кандидатов. Законодательное разграничение данных видов деятельности обусловлено требованиями, в соответствии с которыми информационные материалы должны быть объективными, достоверными и не должны нарушать равенство кандидатов, расходы на проведение предвыборной агитации должны осуществляться исключительно за счет средств избирательных фондов, а также тем, что представителям средств массовой информации при осуществлении профессиональной деятельности запрещено осуществлять предвыборную агитацию (п. 5 ст. 57). Эти и некоторые другие нормы Закона направлены на прекращение так называемых "информационных войн" в период избирательной кампании, получивших в последнее время широкое распространение, а также на обеспечение реального равноправия кандидатов, в т.ч. в возможности доступа к средствам массовой информации, и предоставления избирателям объективной информации.
Следует также обратить внимание на изменение сроки предвыборной агитации. Установлено, что агитационный период начинается со дня выдвижения кандидата и заканчивается в ноль часов по местному времени за сутки до дня голосования, а предвыборная агитация в средствах массовой информации начинается за 30 дней до дня голосования (п. 1, 2 ст. 58). Закон 1999г. допускал осуществление предвыборной агитации лишь со дня регистрации кандидата; предвыборная агитация на телевидении и радио начиналась за 30 дней, в периодических печатных изданиях – за 40 дней до дня голосования. Перенос начала агитационного периода дает право осуществлять предвыборную агитацию в процессе сбора подписей, что представляется весьма логичным.
Существенно сокращен перечень оснований отмены регистрации кандидата, связанных с нарушением правил предвыборной агитации. Так, если Закон 1999г. предусматривал отмену регистрации кандидата в случае проведения агитации в расположении воинской части, в военной организации или в военном учреждении, выпуска или распространения агитационных материалов без указания сведений о лицах, изготовивших и заказавших изготовление данных материалов, информации о тираже и дате их выпуска, распространения агитационных материалов до представления их экземпляров в соответствующую избирательную комиссию, занятия в ходе избирательной кампании благотворительной деятельностью, установления факта подкупа избирателей; то теперь регистрация кандидата может быть отменена лишь в случае установления фактов подкупа избирателей, т.е. фактов совершения деяний, запрещенных п. 2 ст. 64 Закона, кандидатом, его доверенным лицом, иным лицом по их просьбе или поручению, либо злоупотребления свободой массовой информации, т.е. нарушения кандидатом п. 1 ст. 64 Закона. Закон запрещает кандидату, его доверенным лицам, иным лицам и организациям при проведении предвыборной агитации осуществлять подкуп избирателей: вручать им денежные средства, подарки и иные материальные ценности иначе как за выполнение организационной работы (сбор подписей избирателей, агитационную работу), производить вознаграждение избирателей, выполнявших указанную организационную работу, в зависимости от итогов голосования или обещать произвести такое вознаграждение, проводить льготную распродажу товаров, бесплатно распространять любые товары, за исключением печатных материалов (в том числе иллюстрированных) и значков, специально изготовленных для избирательной кампании, оказывать услуги безвозмездно или на льготных условиях, а также воздействовать на избирателей, обещая передать им денежные средства, ценные бумаги и другие материальные блага (в том числе по итогам голосования) и оказать услуги иначе чем на основании принимаемых в соответствии с федеральными законами решений органов государственной власти, органов местного самоуправления (п. 2 ст. 64). Под злоупотреблением свободой массовой информации (п. 1 ст. 64) понимаются призывы к насильственному захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности Российской Федерации, пропаганда войны, агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную, религиозную ненависть и вражду, злоупотребление свободой массовой информации в иной форме, определенной законодательством РФ. Кроме того, п. 1 ст. 64 Закона запрещает агитацию, нарушающую законодательство об интеллектуальной собственности, что отличает его от п. 1 ст. 56 Закона об основных гарантиях.
Наиболее существенным изменением, связанным с финансированием выборов, является увеличение предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда кандидата (далее – предельной суммы) с 10 тысяч минимальных размеров оплаты труда (на выборах 1999г. – 834 900 рублей) до 6 миллионов рублей (п. 3 ст. 66). Кроме того, изменены ограничения по отдельным источникам формирования избирательного фонда кандидата: максимальный размер собственных средств кандидата повышен с 1 тысячи МРОТ (83 490 рублей) до 50% предельной суммы (3 миллиона рублей), средств, выделенных кандидату выдвинувшей его политической партией либо участниками выдвинувшего его избирательного блока, – с 5 тысяч МРОТ (417 450 рублей) также до 50% предельной суммы, добровольных пожертвований граждан и юридических лиц – со 100 МРОТ (8 349 рублей) для каждого гражданина и 2 тысяч МРОТ (166 980 рублей) для каждого юридического лица до 5% (300 тысяч рублей) и 50% (3 миллиона рублей) предельной суммы соответственно (п. 2 ст. 66). Кроме того, в отличии от Закона 1999г., не предусмотрено выделение избирательной комиссией каких-либо средств кандидату ни для формирования избирательного фонда, ни в качестве компенсации в случае освобождения от работы, службы. Представляется, что данные изменения создают условия для легализации и обеспечения прозрачности всех расходов на избирательную кампанию кандидата.
Регистрация кандидата может быть отменена в случае использования им или его уполномоченным представителем по финансовым вопросам в целях получения определенного результата на выборах помимо средств собственного избирательного фонда иных денежных средств, составляющих более 5% предельной суммы (300 тысяч рублей) либо превышения ими расходов из средств избирательного фонда более чем на 5% предельной суммы (по Закону 1999г. основанием отмены регистрации считалось превышение указанных предельной суммы на 0,5%, а также использование незаконных пожертвований, поступивших в избирательный фонд и превышающих предельную сумму на 0,5%).
Важной новеллой Закона является отмена досрочного голосования, за исключением досрочного голосования всех избирателей на участках, образованных на судах, которые в день голосования будут находится в плавании, на полярных станциях, в отдаленных или труднодоступных местностях. Законом об основных гарантиях (п. 1 ст. 65) установлено, что досрочное голосование отдельных избирателей в помещении территориальной или участковой избирательной комиссии на выборах в органы государственной власти не проводится. Такое решение принято законодателем с учетом практики, свидетельствующей о многочисленных нарушениях избирательного законодательства в процессе досрочного голосования, обусловленных, в первую очередь, невозможностью осуществления полноценного контроля за голосованием и последующим хранением заполненных бюллетеней.
Некоторые изменения внесены и в порядок подсчета голосов. Установлено, что участковая избирательная комиссия после осуществления всех действий по подсчету голосов избирателей в обязательном порядке проводит итоговое заседание, на котором рассматриваются жалобы и заявления о нарушениях при голосовании и подсчете голосов, после чего членами комиссии с правом решающего голоса подписывается протокол об итогах голосования в двух (ранее – в трех) экземплярах (п. 22 ст. 81). Впервые членам участковой избирательной комиссии с правом совещательного голоса предоставлена возможность не только визуально ознакомиться с рассортированными бюллетенями, но и убедиться в правильности произведенного подсчета голосов, т.е. собственноручно проверить правильность сортировки бюллетеней и пересчитать их количество в каждой пачке, под контролем членов комиссии с правом решающего голоса (п. 19 ст. 81). Представляется, что данная норма существенно уменьшит возможность фальсификации результатов голосования и, в какой-то степени, компенсирует нередкое неисполнение избирательными комиссиями требований закона о сортировке бюллетеней с оглашением содержания каждого и их подсчете путем перекладывания по одному из одной пачки в другую с обеспечением возможности присутствующим лицам увидеть отметку избирателя в каждом бюллетене. Кроме того, введена норма, обязывающая избирательные комиссии субъектов РФ размещать данные протоколов участковых избирательных комиссий по мере их введения в государственную автоматизированную систему, но не позднее одних суток со дня голосования в сети Интернет (п. 2 ст. 82). Это предоставляет возможность кандидатам, иным заинтересованным лицам контролировать правильность подсчета голосов, сверяя данные заверенных копий протоколов с данными, внесенными в сводные таблицы вышестоящих комиссий и размещенными в сети Интернет, и принимать определенные меры в случае их несоответствия.
Одной из основных новелл Закона является четкое разграничение институтов аннулирования регистрации и отмены регистрации кандидата. Аннулирование регистрации кандидата производится окружной избирательной комиссией исключительно в бесспорных случаях. Основаниями аннулирования регистрации кандидата являются (п. 1-3 ст. 95): письменное заявление кандидата, поданное в окружную избирательную комиссию не позднее чем за три дня (при наличии вынуждающих обстоятельств – не позднее чем за один день) до дня голосования; отзыв политической партией, избирательным блоком выдвинутого ей (им) кандидата не позднее чем за пять дней до дня голосования; регистрация одного лица кандидатом более чем по одному одномандатному избирательному округу (ЦИК РФ аннулирует все решения окружных избирательных комиссий о регистрации лица кандидатом, за исключением первого); утрата кандидатом пассивного избирательного права. В то же время закреплено, что отмена регистрации кандидата может быть осуществлена только судом не позднее чем за пять дней до дня голосования по заявлению окружной избирательной комиссии, кандидата, зарегистрированного по тому же избирательному округу (п. 6 ст. 95), которое может быть подано в суд не позднее чем за восемь дней до дня голосования (п. 7 ст. 95). Основания отмены регистрации кандидата, перечисленные в п. 6 ст. 95 Закона, рассмотрены выше. Следует отметить, что их перечень существенно сокращен. Закон 1999г. предусматривал возможность отмены регистрации кандидата как судом, так и окружной избирательной комиссией не позднее чем в день, предшествующий дню голосования. Необходимость передачи полномочий по отмене регистрации кандидата в компетенцию суда представляется бесспорной, т.к. установление факта нарушения закона и принятие решения об ограничении какого-либо права, в т.ч. пассивного избирательного права кандидата, в качестве санкции свойственно именно суду, в то время как функции избирательной комиссии сводятся к организации и обеспечению подготовки и проведения выборов. Введение запрета отмены регистрации кандидата позднее чем за пять дней до дня голосования продиктовано необходимостью прекращения фактов грубейшего нарушения конституционных прав как кандидатов, так и избирателей соответствующего округа посредством отмены регистрации кандидата за несколько часов до начала голосования, в связи с чем он утрачивал не только право на участие в выборах, но и, фактически, возможность обжалования решения об отмене регистрации. В то же время следует иметь ввиду, что данная мера может повлечь существенное увеличение числа нарушений со стороны кандидатов непосредственно перед днем голосования.
Анализ новелл Закона свидетельствует, что при его подготовке были учтены основные тенденции, проявившиеся в избирательных кампаниях 1999-2002 годов. Законодатель предпринял меры, направленные на снижение роли административного ресурса, обеспечение реального равноправия кандидатов, цивилизованного проведения предвыборной агитации и информирования избирателей, прозрачности финансирования избирательной кампании, усиление общественного контроля, недопущение произвольной отмены регистрации кандидатов. Представляется, что обновленное избирательное законодательство Российской Федерации существенно усиливает гарантии прав кандидатов и избирателей и создает условия для проведения демократических выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Поступила в издательство: 11.06.2003 г.

^[1] Собрание законодательства Российской Федерации, 2002г., №24, ст.2253.
^[2] Собрание законодательства Российской Федерации, 2002г., №51, ст.4982.
^[3] Собрание законодательства Российской Федерации, 1999г., №26, ст.3178.
^[4] 6 июня 2003г. Государственной Думой принят федеральный закон, в случае вступления в силу которого день голосования будет перенесен на первое воскресенье месяца.