Журнал "Право:Теория и Практика"

О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ ОРГАНИЗАЦИИ ПРАВОВОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ

Селезнева Ольга Викторовна,
консультант правового управления Правительства Кировской области

Правовая экспертиза законодательных актов давно стала реальной практикой современного законотворческого процесса. Сегодня трудно представить, что новый законодательный акт может быть создан без участия профессионалов, прежде всего юристов. Поэтому весьма положительным фактом стало утверждение Минюстом РФ Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации». (1)
Очевидно, стоило бы порядок проведения независимой научной экспертизы регламентировать специальным Федеральным законом об экспертизе проектов законов, законодательных предложений и иных актов, вносимых на рассмотрение законодательных органов России. Такого закона в России пока нет, но в порядке проработки идеи такого закона считаем полезным обратить внимание на ряд проблем и возможных вариантов их решения:
1. Нормативно не определена и не закреплена возможность координации экспертной деятельности разных субъектов законотворческого процесса. На наш взгляд такая необходимость назрела.
Правовая экспертиза региональных законопроектов осуществляется целым рядом различных органов и лиц.
Это может быть юридическая служба инициатора подготовки законопроекта или иначе «инициатора законодательной инициативы» (к примеру, одного из региональных органов исполнительной власти, крупного общественного объединения).
Далее, это собственно субъекты законодательной инициативы. Например, согласно ст.48 Устава Кировской области право законодательной инициативы принадлежит председателю областной Думы, Губернатору области, Правительству области, представительным органам местного самоуправления, областному суду и арбитражному суду области, прокурору области, избирательной комиссии области, а также гражданам области при наличии подписей, собранных в порядке, предусмотренном законом области о референдуме(2).
Практически это могут быть штатные структуры субъектов законодательной инициативы, например: правовое управление Правительства региона, правовое управление регионального законодательного (представительного) органа, - или привлеченные ими по договору специалисты.
Экспертизу ведут прокуратура области и региональное управление Министерства юстиции РФ также в тех случаях, когда не являются субъектами законодательной инициативы по эспертируемому законопроекту.
Это могут быть и другие органы или организации, осуществляющие фактически правовую экспертизу по собственной инициативе (когда законодательный акт затрагивает сферу их интересов) или по просьбе субъекта законодательной инициативы. Например, в практике законотворческого процесса в Кировской области это областное финансовое управление, областное управление Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, органы местного самоуправления, Вятская торгово-промышленная палата, Лига предпринимателей.
У каждого из указанных субъектов сложился определенный опыт правовой экспертизы законопроектов и действующих местных законодательных актов, что требует отдельного анализа. Мы же сейчас хотели бы обратить внимание на реальные возможности сотрудничества субъектов экспертизы, поскольку цель их деятельности в данном случае одна и та же: обеспечить высокое качество законодательного акта.
Как известно, в последние годы произошло резкое размежевание органов власти региона и федеральных структур, представленных в данном регионе. Между тем, от того, насколько эффективно их взаимодействие, во многом зависит качество принимаемых законодательных актов, как и функционирование самих этих органов. Поэтому в ряде регионов сложился порядок взаимодействия, отвечающий интересам дела, но пока еще не всегда нормативно закрепленный.
Например, поскольку в интересах дела все вопросы по законопроекту снять еще до его внесения на голосование, практически представители региональной прокуратуры или регионального управления юстиции зачастую участвуют в экспертизе не только принятых законодательных актов, но и законопроектов.
Думается, именно тот порядок, который сложился в результате реальной практики и наиболее точно отвечает решению задачи повышения качества законотворческого процесса, и должен рассматриваться в качестве приоритетного при нормативно-правовом закреплении.
Кроме того, есть смысл, для каждого законопроекта определять ведущую экспертную организацию, которая координировала бы экспертные действия, «вела» проект с какого-то этапа работы над ним до принятия. Возможно, определение ведущей экспертной организации должно происходить в зависимости от того, кто в данном случае является субъектом законодательной инициативы.
2. Серьезной проблемой является недостаточный уровень подготовки экспертов, точнее, специальной подготовки. При работе над законопроектом существенную роль играют субъективные качества или особенности его создателей и экспертов: личный опыт, мировоззрение, не только профессиональная, но и общая культура, способность логически мыслить, политические приоритеты, даже настроение и состояние здоровья. С одной стороны, приходится согласиться, что это неизбежно. Однако и здесь возможны меры, сокращающие некоторые негативные последствия влияния субъективного фактора.
Во-первых, следует признать, что экспертная деятельность имеет свои особенности и требует специальных знаний. Значит, должны быть определены критериальные требования к эксперту, необходимый объем знаний, навыков и умений.
Во-вторых, экспертов надо соответствующим образом отбирать, а экспертной деятельности надо обучать точно так же, как сегодня учат оценке, аудиту, антикризисному управлению, выдавая при этом соответствующий сертификат. Для начала стоило бы ввести спецкурс «Правовая экспертиза» в учреждениях высшего и среднего профессионального образования по всем юридическим и по большинству экономических специальностей.
В-третьих, если к экспертизе привлекается юридическое лицо, то оно, видимо, должно иметь соответствующую лицензию на право проведения экспертизы в конкретной сфере, как и специально подготовленного сотрудника, имеющего соответствующий сертификат.
В-четвертых, сама процедура экспертизы должна быть максимально унифицирована и нормативно закреплена.
3. Субъекты Российской Федерации нуждаются в усиленной методической и методологической помощи как при осуществлении законотворческой деятельности в целом, так и при организации экспертизы законопроектов (и не только правовой). Вероятно, стоило бы на базе одного из регионов (может быть, на паритетных началах) создать Научно-методический центр экспертизы в сфере законотворчества. Разрабатывая теоретические и практические вопросы экспертизы, осуществляя разработку и экспертизу отдельных законопроектов по заявкам регионов, специальную подготовку и сертификацию кадров экспертов, создавая специальную информационную базу данных, предлагая регионам модельные проекты различных правовых актов, такой Центр мог бы внести значительный вклад в совершенствование законотворческого процесса в России. В качестве примера можно привести Научно-методический центр государственной аккредитации Министерства образования РФ, который наряду с решением других задач разрабатывает и апробирует методику экспертизы образовательной деятельности.
4. На наш взгляд очевидна необходимость научной разработки критериев качества законодательного акта.
В процессе законотворчества нередки неправильные действия субъектов законодательной инициативы, да и законодательных (представительных) органов.
Нарушения процедуры, юридической техники зачастую ведут к негативным юридическим и социальным последствиям. Экспертиза сама по себе не может исключить неправильные действия субъекта законодательной инициативы, законодательного (представительного) органа, но она может быть более действенной:
во-первых, в случае, как уже говорилось, четкого нормативного закрепления процедуры экспертизы и ответственности субъекта законодательной инициативы за игнорирование ее результатов;
во-вторых, в случае ясного и единообразного представления у субъектов законотворческой деятельности о критериях оценки закона с точки зрения его качества.
5. Разумеется, проблемы правовой экспертизы, являющиеся частью проблем законотворческого процесса в целом, вовсе не ограничиваются перечисленными выше. Поэтому одной из перспективных мер могло бы стать периодическое формирование перечня этих проблем путем специального опроса субъектов законодательной инициативы в регионах.

Примечания:

Приказ Минюста РФ от 26 февраля 2002 г. «Об утверждении рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», Приложение, п.25 // «Бюллетень Минюста РФ», № 3, 2002.
Устав Кировской области. // Вестник Кировской областной Думы и администрации области № 8 (33) 28 декабря 2000 г.