Журнал "Право:Теория и Практика"

Местное самоуправление и бюджетный федерализм:
нормативно-правовое регулирование

Шитик Александра Викторовна,
аспирант Университета Российской академии образования, г. Москва

Проблема формирования экономических основ местного самоуправления вписывается в общую логику концепции бюджетного федерализма. Признание бюджетного федерализма в качестве своеобразного механизма установления и регулирования отношений между различными уровнями бюджетной системы государства обусловливает необходимость включения в этот механизм договорно-согласительных процедур, наличие которых во многом определяет суть самого федерализма и его принципиальное отличие от традиционных унитарных централизованных форм государственного устройства.

В настоящее время за счет бюджетов муниципальных образований финансируется 67 % расходов на образование (при этом среднее образование финансируется из средств местного бюджета на 95 %), 85 % – на здравоохранение, 60 % — на содержание детских садов, 42 % на культуру и искусство; 80 % на коммунальные услуги, 60 % на содержание жилья^[1]. И не учитывать этого нельзя. Другими словами, важнейшие базовые направления государственной социально-экономической политики финансируются не из федерального бюджета и даже не из бюджетов субъектов Федерации, а за счет бюджетов муниципальных.
Понятие "бюджетный федерализм" является для России сравнительно новым. До сих нор нет единого определения его содержания. Более того, до недавнего времени данный принцип финансовой децентрализации рассматривался у нас исключительно применительно к отношениям между Федерацией и ее субъектами и не распространялся на систему местного самоуправления^[2].
Вместе с тем последовательная реализация принципов федерализма предполагает распространение бюджетного федерализма на все уровни бюджетной системы государства. Более того, на принципах бюджетного федерализма в настоящее время строятся бюджетные системы многих, в том числе и традиционно унитарных, государств. Этот факт осознают многие исследователи^[3].
Ситуация складывается в России неоднозначно. На словах постоянно декларируется необходимость обеспечения самостоятельности местных бюджетов, закрепления за ними стабильных доходных источников, позволяющих муниципалитетам решать местные проблемы и выполнять возложенные (зачастую государством) на них функции. И в этом направлении предпринимаются определенные шаги.
В частности, в 1992 г. был провозглашен переход к построению бюджетной системы на основе разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы. Так, и в Законе "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", принятом еще в декабре 1991 г., проведено деление всех налогов, взимаемых на территории Российской Федерации, на 3 вида – федеральные, региональные (налоги субъектов Федерации) и местные. С 1994 г. наметилась тенденция все большего разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы на основе разделения налоговых станок на доли (квоты), в соответствии с которыми суммы налоговых платежей поступают в то или иное звено бюджетной системы.
Помимо этого, использование со II квартала 1994 г. трансфертов позволило внедрить в практику бюджетного регулирования (сначала в отношениях между Федерацией и ее субъектами, а после принятия Закона "О финансовых основах..." и в отношениях между субъектами РФ и органами местного самоуправления) нормативно-долевые дотации, рассчитываемые на основе законодательно установленной формулы. Согласно замыслу новый подход к формированию межбюджетных отношений должен был задействовать в рамках единой для всех методики наиболее существенные объективные факторы бюджетного процесса с тем, чтобы сделать его прохождение в значительной степени не зависящим от различного рода субъективных факторов, исключить необходимость в постоянных согласованиях показателей бюджетного регулирования.
Следует отметить прогрессивность с точки зрения принципов бюджетного федерализма и Федерального закона "О финансовых основах...". В этом Законе впервые сделана попытка правового урегулирования принципов, на которых должны строиться отношения между субъектами Федерации и местным самоуправлением. Эти отношения в соответствии с Законом должны строиться на принципах взаимной ответственности; применения единой для всех муниципальных образований методологии, учитывающей в то же время индивидуальные особенности отдельных территорий; выравнивания доходов муниципальных образований; максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков; компенсации местным бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти, повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов; открытости межбюджетных отношений.
В целом законодательная база, принятая за годы реформ, представляет собой важный шаг на пути внедрения в стране принципов бюджетного федерализма. Вместе с тем принятые законы во многом лишь провозглашают и только формально гарантируют финансовую самостоятельность и независимость муниципальной власти. Необходимых, реально действующих механизмов для этого до сих пор не создано^[4]. «Сегодня Россия в этом вопросе недалеко ушла от жестко централизованной системы, да и то в сторону дальнейшего ущемления прав местного самоуправления»^[5]. Осуществляемые в этой сфере шаги на деле направлены на лишение местных бюджетов и без того минимальной самостоятельности. По меткому выражению В. Любовного сегодня местное самоуправление, в частности, в городах, продолжает удерживаться на «жестком централизованном финансовом «поводке», существенно ограничивающем возможности городов в поиске самостоятельных путей развития, проявления инициативы, а, следовательно - права самим зарабатывать средства на развитие города"^[6].
Важнейшим условием самостоятельности любого бюджета (не только местного) является наличие законодательно утвержденных стабильных и постоянных источников доходов. Закрепление собственных доходов за муниципальными образованиями (как, впрочем, и за всеми остальными уровнями власти и управления) является необходимой предпосылкой для того, чтобы дать органам местного самоуправления и проживающему на соответствующей территории населению возможность самостоятельно зарабатывать деньги на цели социально-экономического развития муниципалитетов. Причем принцип закрепления доходов за соответствующими уровнями управления автоматически предполагает, что заработанные органами местной власти средства не подлежат изъятию.
В соответствии с бюджетной классификацией доходы местных бюджетов формируются за счет следующих источников:
1) местные налоги и сборы;
2) местные неналоговые доходы;
3) закрепленные налоговые и неналоговые доходы;
4) регулирующие налоги;
5) безвозмездная помощь из вышестоящих бюджетов, а именно: субвенции, дотации, трансферты, средства по взаимным расчетам.
При этом на первом месте (по доле в доходах муниципальных бюджетов) стоят регулирующие доходы, т. е. доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной (в соответствии с законодательством) основе.

Помимо высокой доли регулирующих налогов в доходах местных бюджетов сегодня особенно остро стоит проблема стабильности нормативов, в соответствии с которыми названные доходы распределяются между бюджетами различных уровней и, что особенно интересно, в соответствии с которыми эти доходы поступают в местные бюджеты. Для того чтобы органы местного самоуправления должным образом выполняли возложенные на них функции, необходимо, чтобы доходы муниципальных бюджетов были стабильными и предсказуемыми, а не подвергались постоянным корректировкам.
Вместе с тем, анализ поступлений в федеральный, региональные и муниципальные бюджеты показывает, что ситуация не соответствует этому требованию. Например, в Татарстане в 1999 г. доходы от подоходного налога были распределены следующим образом: 8,3% поступило в федеральный бюджет; 6,4% — в республиканский бюджет; 85,3% — в бюджеты муниципальные. При этом некоторые налоги, относящиеся к федеральным, практически в него не поступают (например, госпошлина, налог на имущество, переходящее в порядке наследования и дарения и др.). Напротив, некоторые налоги, отнесенные законодательством к местным (например, земельный налог), поступают в бюджеты субъектов Федерации.
Реформа налоговой системы должна быть направлена на обеспечение самостоятельности бюджетов всех уровней, а не решать проблемы исключительно федерального бюджета. Коль скоро в России строится демократическое, федеративное государство, интересы субъектов Федерации и местного самоуправления должны соблюдаться и учитываться так же, как и интересы Федерации в целом. Пока же, особенно в области местного самоуправления, этого не наблюдается. Хотя общая структура доходов местных бюджетов соответствует общемировой практике (в плане высокого удельного веса налоговых поступлений в суммарных доходах), однако пропорции распределения расходов на собственные нужды между бюджетами различных уровней, равно как и доля расходов, покрываемых за счет чисто местных источников доходов, ставят множество проблем.

Так, на федеральном уровне вопрос о разделении налоговых поступлений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации в какой-то степени уже решен.
Данная тенденция, однако, не нашла своего продолжения на субрегиональном уровне. Хотя внутри субъектов Федерации доля расходов преобладает в местных бюджетах (что связано прежде всего с ростом муниципальных затрат на социальную сферу), тем не менее, если сравнить изменение пропорций распределения расходов по вертикали бюджетной системы с 1992 по 1997 г., то можно сделать вывод, что доля расходов федерального бюджета сократилась на 19,5 пункта, а консолидированных бюджетов субъектов Федерации на столько же возросла. В то же время доля расходов региональных бюджетов увеличилась на 13,6 пункта, а муниципальных бюджетов — лишь на 5,9 пункта.
Следовательно, в бюджетных отношениях между субъектами Федерации и местным самоуправлением сохраняется тенденция увеличения доли средств бюджетного регулирования.
Даже в условиях существующего на местном уровне острейшего недостатка средств, принимаются решения, еще более обостряющие проблему самостоятельности местных бюджетов. Так, например, ст. 39 Бюджетного кодекса предусмотрено, что «в доходах бюджета могут быть частично централизованы доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы Российской Федерации, для целевого финансирования централизованных мероприятий, а также безвозмездные перечисления»^[7]. И все это без малейшей ссылки на необходимость согласия на подобную централизацию нижестоящих уровней бюджетной системы.
В этом видится грубейшее нарушение важнейших законодательных актов, и, прежде всего Конституции РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления. Законодательное установление в рамках Бюджетного кодекса права для органов государственного управления (как Федерации в целом, так и ее субъектов) на централизацию части доходов муниципальных бюджетов без согласования этого вопроса с органами местного самоуправления противоречит принципу экономической и финансовой самостоятельности местного самоуправления. Другое дело, если подобная централизация доходов муниципальных бюджетов происходит с согласия последних и подкреплено теми или иными договорными процедурами. Подобный опыт, как было показано выше, имеется сегодня в России. Однако по ряду причин, прежде всего политических, он не находит широкого применения.
Помимо этого, в Кодексе не предложено никакого механизма централизации названных средств. По мнению автора, подобные механизмы должны согласовываться на договорной основе и отвечать следующему осново-
полагающему требованию: нормативы централизации доходов в отношении муниципальных бюджетов не должны устанавливаться на уровне субъекта Федерации. Последний может лишь их окончательно утверждать в качестве результата двустороннего согласования между муниципалитетом и субъектом Федерации.
Не способствует укреплению экономической базы местного самоуправления и ситуация с местным хозяйством, составной частью которого является муниципальная собственность^[8]. Ситуация здесь достаточно сложная, В целом на долю муниципальной собственности по России приходится около 40%. Это соответствует тем тенденциям, которые наблюдаются сегодня в большинстве западных стран. Но проблема заключается не в том, что доходы от муниципальной собственности крайне незначительны. Незначительная доля доходов от муниципальной собственности в бюджетных доходах муниципальных образовании, как показано выше, также достаточно распространенное явление. Здесь важно другое. А именно то, что по причине повсеместной изношенности объектов муниципальной собственности они вместо того, чтобы приносить доходы в местные бюджеты, напротив, требуют огромных относительно современных общих доходов местных бюджетов в России затрат. Подобная ситуация с учетом неразвитости местного хозяйства в целом ставит под вопрос сам принцип самостоятельности местного самоуправления.
Экономическая база местного самоуправления, и без того позволяющая лишь ценой неимоверных усилий сводить концы с концами в области финансового обеспечения возложенных на него полномочий, не позволяет в должной мере финансировать функционирование, а тем более развитие муниципальной собственности. Эта задача на практике перекладывается на

плечи региональных бюджетов. По имеющимся оценкам, от 60 до 80% средств, передаваемых по бюджетной системе сверху вниз, используется для дотирования и поддержания жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы, учреждения которой, в основном, имеют статус муниципальной собственности^[9].
Так, в бюджете Московской области предусмотрены субвенции на капитальное строительство муниципальных объектов, на расходы образовательных учреждений, и оплату газовой и электрической составляющей в жилищно-коммунальном хозяйстве (по отдельным территориям). Объем финансовой помощи из областного бюджета местным бюджетам по всем направлениям на 1999 г. был предусмотрен в размере почти 2 млрд. руб.^[10]
В сложившихся условиях необходимо уточнить экономико-правовой статус муниципальной собственности, более четко определить место и ответственность за её состояние в вертикали управления имущественным комплексом региона и, главное, делегировать органам местного самоуправления надежные источники бюджетных поступлений, которые можно направить на воспроизводство муниципальной собственности в пределах каждой территории.

^[1] См.: Львов н.в., Трунов С.А. Местные финансы и формирование бюджетов муниципальных образований // Финансы. – 1997. – № 11. – с.14.

^[2] Различные позиции по этому вопросу см.: Федерализм: энциклопедический словарь. – М., Инфра-М. – 1997. – С. 25l -253; Трунов С., Львов Н., Мурашко Д., Терехин Л. Проблемы законодательного обеспечения финансово-экономической основы местного самоуправления. – М., 1998 . – № 2; Коков В., Любимцев Ю. Бюджетный федерализм, проблемы и перспективы // Экономист. – 1996. – № 11;. Харина И. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения: проблемы и перспективы // Кодекс 1пfо, 1997. – № 28. – С 25; Климанов В. Проблемы российского федерализма // Жизнь национальностей. – 1998. № 1-2. – С. 27.

^[3] См. например: Лексин В.Н., Швецов A.Н. Государство и регионы. – С. 165-l67; Любимцев Ю.И. Обеспечение финансовой безопасности при реализации принципов бюджетного федерализма // Экономическая безопасность: производство, финансы, банки. – М.,, 1948. – С. 386-391.

^[4] Об основных противоречиях в межбюджетных отношениях в России см., например: Лыкова Л.Н. Становление и развитие бюджетного федерализма в России / Экономические проблемы становления российского федерализма / Отв. ред. С.Д..Валентей. – M., 1999. – С. 51-63, Любимцев Ю.И. Обеспечение финансовой безопасности при реализации принципов бюджетного федерализма / Экономическая безопасность: производство, финансы, банки / Отв. ред. В. К. Сенчагов. – M., 1998. – С. 388-391.
^[5] Пансков В.Г. О некоторых проблемах финансовой самостоятельности местного самоуправления // Финансы. – 1999. – № 3. – С. 5.
^[6] Любовный В. Как живешь, российский город? // Федерализм. – 1996. – № 4. – С. 29.

^[7] Бюджетный кодекс Российской Федерации. Ст. 39

^[8] Анализ сложившейся в этой сфере ситуации см.. например: Ревенко Л. Федеральный закон " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от концепции до реализации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. – 1995. – № 3. – С. 10-12.

^[9] См.: Федоткин В. Федерализм и местное самоуправление: проблемы экономического взаимодействия // Вопросы экономики. – 2000. – « 1. – С. 94.
^[10] См.: Дьяконова Л.А. Организация управления финансовыми ресурсами в регионе // Вопросы экономики. – 2000. – № 1. – С. 94.

Местное самоуправление и бюджетный федерализм:нормативно-правовое регулирование

Местное самоуправление и бюджетный федерализм:
нормативно-правовое регулирование