Журнал "Право:Теория и Практика"

К ВОПРОСУ О ЦЕЛЯХ И СОДЕРЖАНИИ ПРАВОВОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ

Селезнева Ольга Викторовна,
консультант правового управления Правительства Кировской области

Правовая экспертиза прочно заняла свое место в практике законотворческой деятельности. Ее значение сегодня особо возрастает на уровне субъекта Российской Федерации, поскольку региональное законодательство интенсивно развивается. К примеру, Законодательным собранием Кировской области за 2000 – 2002 годы более 700 законов и различных постановлений.
Между тем претензии к законодателям продолжают иметь место. И ученые, и практики зачастую отмечают недостаточно высокий уровень подготовки как федеральных, так и региональных законодательных актов, а с принятием новых законов далеко не всегда одновременно вносятся необходимые изменения в действующее законодательство. Среди причин такого положения есть и проблемы собственно правовой экспертизы.
Обычно под правовой экспертизой понимают специальное исследование законопроекта на предмет его совместимости с действующим законодательством. Это наиболее общее определение вряд ли можно считать достаточным для понимания целей правовой экспертизы. Думается, можно выделить, во-первых, цель правовой экспертизы вообще - как оценку соответствия исследуемого нормативного правового документа (или его проекта) определенным правовым критериям.
Рядом ученых уже предлагалось порядок проведения независимой научной экспертизы регламентировать специальным Федеральным законом об экспертизе проектов законов, законодательных предложений и иных актов, вносимых на рассмотрение Государственной Думы.(1) Но такой закон до сих пор не принят.
Характерно, что если федерального закона нет, то на уровне регионов уже немало примеров законодательного закрепления порядка законотворчества.
Так еще в 1996 году в Бурятии принят специальный закон о законопроектной деятельности. Статья 17 этого закона указывает, что экспертиза «предполагает оценку законопроекта с точки зрения: а) соответствия его положений нормам Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Бурятия; б) связи законопроекта с общей системой действующего законодательства Российской Федерации и Республики Бурятия; в) соотношения законопроекта с признаваемыми Российской Федерацией и Республикой Бурятия международно - правовыми актами; г) обоснованности выбора вида законопроекта; д) обеспеченности законопроекта финансовыми, организационными и иными ресурсами, мерами ответственности (санкциями); е) соблюдения правил юридической техники; ж) соответствия положений законопроекта современным достижениям отечественной и зарубежной правовой науки и юридической практики. По законопроектам могут проводиться правовая, профессионально - специализированная, финансово - экономическая, лингвистическая и другие экспертизы».(2)
Этот типичный для регионального законодательства перечень позиций представляется неполным.
На наш взгляд экспертной оценке должна подвергаться уже сама первичная идея законодательной инициативы. Отсутствие грамотной экспертной оценки на самом первом этапе - формулирования цели и концепции будущего законопроекта, определения круга лиц, на которых будет распространяться действие закона, - приводит к изъянам в планировании законопроектной работы, а затем сказывается и на качестве закона.
В процессе экспертизы законопроекта также важно: дать оценку его соответствия реальной потребности законодательного регулирования обозначенных в нем отношений; уяснить, права какого именно субъекта правовых отношений в результате принятия правового акта реализуются наилучшим образом, а чьи и в какой мере ущемляются; какие именно нормативные правовые акты того же субъекта потребуют корректировки.
Любой, самый «идеальный» законодательный акт безусловно и обязательно имеет какие-то отрицательные стороны, последствия. Вопрос только в том, для кого именно, как именно и когда именно они проявятся. Своевременная оценка возможных отрицательных последствий, в том числе для системы действующего законодательства, отдельных субъектов права - должна быть неотъемлемой составной частью экспертизы.
Несмотря на наличие региональных законодательных актов, определяющих порядок нормотворчества, глубокая проработка всех аспектов содержания, целей и методики правовой экспертизы и нормативное их закрепление на федеральном уровне - это сегодня радикальная необходимость.
Во всех источниках, определяющих содержание правовой экспертизы, говорится о законодательной или юридической технике. Распространенное определение юридической техники гласит, что она представляет собой совокупную связь некоторых приемов, применяемых при разработке содержания и структуры правового акта, а также при его претворении в жизнь. Такими приемами являются применение определенной юридической терминологии и юридических конструкций, а также способ построения нормативно-правового акта. (3)
В Рекомендациях Минюста РФ по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ говорится только об оценке юридических терминов и при этом рекомендуется проанализировать: употребляется ли один и тот же термин в данном правовом акте в одном и том же значении; имеют ли термины общепризнанное значение; обеспечено ли единство понятий и терминологии с понятиями и терминологией, используемыми в федеральном законодательстве.(4)
Между тем правильное использование юридической терминологии, донесение смысла формулируемой нормы невозможно без точного следования правилам грамматики, синтаксиса и т.д. языка, на котором излагается законодательный акт. Известно, что даже неверно поставленная запятая может исказить правовое предписание, как, к примеру, выявилось в ст.34 Федерального закона «Об акционерных обществах» в день его официального опубликования. А после официального опубликования такую ошибку можно исправить только путем внесения изменений в закон в установленном порядке.(5)
В практике правовой экспертизы региональных правовых актов должна быть закреплена обязательная лингвистическая экспертиза, причем, проводиться она должна специалистами-филологами, имеющими специальную подготовку в правовой сфере.
Обращает на себя внимание тот факт, что в указанном выше законе Бурятии говорится лишь о праве инициатора законопроекта представить его на рассмотрение другим субъектам права законодательной инициативы, в органы государственной власти и органы местного самоуправления, организации и общественные объединения, произвести по нему общественное обсуждение, а также «в случае необходимости» направить законопроект на экспертизу. Обязательной же экспертизе подлежат только законопроекты по вопросам: а) реализации Народным Хуралом Республики Бурятия законодательных инициатив в Федеральном Собрании Российской Федерации; б) внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Бурятия; в) бюджета и налогов(6).
В аналогичном законе Кировской области также говорится, что «для оценки качества проекта нормативного правового акта, внесенного в правотворческий орган, по решению его руководства МОЖЕТ (выделено нами - О.С.) проводиться научная (юридическая, финансовая, научно-техническая, экологическая и другие) экспертиза». (7)
По нашему мнению отсутствие нормы об обязательности правовой экспертизы - существенный недостаток указанных законов, сокращающий возможности подготовки и принятия законодательных актов высокого качества.
Актуален вопрос контрольной или «вторичной» экспертизы уже действующего законодательного акта по итогам его практической реализации за определенный период. «Вторичная» экспертиза по нашему мнению должна обязательно включаться в планы законотворческой деятельности.
Во-первых, она могла бы стать частью системы постоянного анализа состояния законодательства. Об актуальности такой системы и на федеральном, и на региональном уровне уже не раз говорилось и учеными и практиками, как и о потребности в Федеральном законе об ответственности за непринятие мер по приведению законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации(8)
Во-вторых, она могла бы содействовать устранению коллизий, когда экспертиза законопроектов крайне затрудняется наличием в действующем законодательстве противоречащих друг другу, фактически не действующих, но не отмененных норм (что особенно характерно для федерального законодательства), а также неточных формулировок. Характерно, к примеру, мнение Ю.А.Шарандина, который отмечает, что высокий процент противоречий между законопроектами и Конституцией РФ может объясняться отчасти высокой степенью обобщенности, а также неточностью формулировок самих конституционных положений, что приводит к различиям в толковании ее норм и разногласиям между участниками законотворческого процесса. (9)

Источники и литература:

Поленина С.В., Лазарев Б.М., Лившиц Р.З., Козлов А.Е., Глушко Е.К. Инициативный проект «О законах и иных нормативных актах РФ». Государство и право. 1995. № 3. С. 57-68.
Закон Республики Бурятия «О законопроектной деятельности в Республике Бурятия» от 19 июня 1996 г. N 321-I (в ред. закона Республики Бурятия от 24.11.2001 г. № 860-II, ст. 17.
Юридический энциклопедический словарь. М.: ИНФРА-М,1996, С. 855-856.
Приказ Минюста РФ от 26 февраля 2002 г. «Об утверждении рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», Приложение,п.25// «Бюллетень Минюста РФ», № 3, 2002.
Надеев Р.К. Правовое обеспечение законопроектной деятельности Государственной Думы. Издание Государственной Думы, Москва: Известия, 1997, С.35.
См.: Закон Республики Бурятия «О законопроектной деятельности в Республике Бурятия» от 19 июня 1996 г. N 321-I(в ред. закона Республики Бурятия от 24.11.2001 г. № 860-II, ст. 15,16,18.
Закон Кировской области «О правовых актах органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления Кировской области» от 6 мая 2002 г. № 56-ЗО (в ред. Закона Кировской области от 04.07.2002 № 84-ЗО), ст.4. // Сборник основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области. № 6(45), Киров, 2002.
О формах взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.- Сборник «Из опыта работы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Выпуск N11. - Москва: Организационное управление Аппарата Государственной Думы, 2000. С.13.
Шарандин Ю.А. Конституционно-правовые основы законотворчества субъектов Российской Федерации (на примере города Москвы). Дисс. канд.юр.н.... М.,2000, С.137.