Журнал "Право:Теория и Практика"

ЮРИДИЧЕСКАЯ СИЛА РЕШЕНИЙ МЕЖДУНАРОДНЫХ МЕЖПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ

Попов Михаил Сергеевич,
преподаватель кафедры международного права и правоведения
Ростовского государственного университета

Международные межправительственные экономические организации являются в настоящее время одной из наиболее важных правовых форм сотрудничества субъектов международного права в экономической сфере. В современный период повышается роль решений международных экономических организаций как одного из наиболее приемлемых способов регулирования международных экономических отношений. Их эффективность объясняется в том числе оперативностью принятия таких постановлений, возможностью регулирования с их помощью достаточно большого круга международных экономических отношений и целым рядом других факторов. Например, ст. IX Соглашения о создании ВТО 1994 г., гласит: «Просьба об освобождении от какого-либо обязательства, предусмотренного настоящим Соглашением, направляется на рассмотрение Конференции министров в соответствии с практикой принятия решений консенсусом. Конференция министров устанавливает срок для рассмотрения такой просьбы, который не может превышать 90 дней. Если в течение указанного периода решение не принимается консенсусом, решение об освобождении от обязательств по настоящему Соглашению принимается тремя четвертями голосов Членов ВТО.»^[1]
Тем не менее вопросы о правовой силе указанных актов и об их юридической природе до настоящего времени не нашли своего окончательного разрешения в науке международного права. В разное время их затрагивали в своих работах многие известные учёные-международники, но специального исследования они не получили.^[2]
В свете вышесказанного представляется необходимым ответить на вопрос: являются ли решения международных экономических организаций источником международного права, и если являются, то при каких условиях.
Факт участия международных организаций в международном правотворческом процессе в той или иной форме признаётся большинством юристов-международников. Как считает В.И. Маргиев, «являясь составной частью международной системы, международные организации наряду с государствами оказывают существенное влияние на ход мирового развития, осуществляя нормотворческую и связанную с ней кодификационную и контрольную функцию».^[3] Т.М. Ковалёва по этому поводу указывает: «правотворчество международных организаций является составной частью международного правотворчества вообще...».^[4]
Диапазон форм правотворчества международных экономических организаций достаточно широк: от содействия государствам в заключении многосторонних договоров до принятия ими самостоятельно односторонних решений, содержащих обязательные правила поведения для их адресатов (как правило, государств-участников).
Решения международных организаций принимаются, как правило, в форме резолюций, имеющих рекомендательный характер. В то же время, необходимым свойством источника международного права является обязательность, т.е. формулирование правила проведения субъектов права, за неисполнение которого к виновному субъекту могут быть применены меры международно-правовой ответственности. Несмотря на это, всё большим числом учёных признаётся, что при определённых условиях решения международных организаций становятся источниками международного права или, по крайней мере, источниками права международных организаций.^[5]
До настоящего времени нет однозначного ответа на вопрос о том, могут ли международные организации сами непосредственно в одностороннем порядке принимать нормативно-правовые акты, т.е. акты, содержащие нормы международного права. На этот вопрос разными авторами в специальных трудах дается как утвердительный, так и отрицательный ответ.
Представляется, что позиция авторов, признающих за международными организациями такую способность, лучше аргументирована и, кроме того, она подтверждается практикой.
Решения международных организаций общей компетенции, как правило, признавались, но при определённых условиях, источниками международного права ещё в советской науке международного права. Так, по мнению Н.М. Минасяна, «...постановления, имеющие демократическое содержание, направленные на защиту мира и на развитие сотрудничества между странами без различия их социального строя, являются источниками международного права».^[6]
Другой позиции придерживался Г.И. Тункин. Так, хотя он и указывает, что «Генеральная Ассамблея ... принимает обязательные постановления только по узкому кругу вопросов, главным образом по организационным и финансовым»^[7], но далее пишет, что правила, сформулированные в резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН, могут стать нормами международного права тем же путём, каким формируются обычно-правовые нормы. По поводу решений специализированных международных организаций Г.И. Тункин писал: «Роль нормативных рекомендаций специализированных международных организаций в международных отношениях, несомненно, возрастает. Поэтому установление их юридической природы и действительной роли имеет как теоретическое, так и практическое значение»^[8].
Особый интерес представляют решения международных экономических организаций, поскольку, обладая в определённой степени свойствами, общими для всех международных организаций, они имеют ряд специфических черт. Так, они гораздо чаще используют возможность регулирования международных экономических отношений с помощью принимаемых ими решений. Это опосредовано тем, что международные экономические отношения постоянно развиваются и требуют международно-правового регулирования, а в силу недостаточной оперативности регулирования на договорной основе, они в значительной мере регулируются решениями международных экономических организаций.
В связи с этим интересна позиция В.М. Шумилова, который, признавая, что «решения (резолюции) международных организаций относятся к специальным источникам международного экономического права»^[9], считает, что указанные документы содержат в себе несколько видов норм, таких как: действующие обычно-правовые принципы и нормы международного экономического права; новые принципы и нормы, которые в результате согласия государств (opinio juris), без продолжительной практитки и прецедентов становятся обычными нормами международного права; политические (рекомендательные) нормы, имеющие высокую обязательную силу морально-политического характера (мягкое право).
Анализируя учредительные документы и акты таких международных экономических организаций, как: ВТО, организаций системы Мирового банка, СЭВ, ОЭСР и других, можно предложить следующую классификацию решений организаций. Во-первых, это решения, являющиеся источниками международного экономического права, к ним относятся акты внутреннего права международных организаций и акты, так называемого, мягкого права (soft law). Например, Резолюция о занятости молодёжи МОТ (Женева, 16 июня 1998 года), содержащая, в частности, такие формулировки как: «Призывает государства - члены и, по мере возможности, работодателей и трудящихся и их соответствующие организации: ...».^[10] Во-вторых, это решения, создающие предпосылки для создания норм международного права в будущем, к ним относятся: решения, утверждающие проекты международных договоров и решения, формирующие или закрепляющие международно-правовой обычай (т.е. содержащие правило, которое впоследствии становится нормой обычая). Все же иные решения международных организаций правового характера не имеют. К ним относятся такие акты как, например: Решение №31 Межгосударственного Совета Евразийского Экономического Сообщества «О финансивровании сметы расходов Интеграционного Комитета за 2001 год», предписывающее государствам участникам погасить образовавшуюся задолженность.^[11]
Следует определить, при каких условиях указанные выше решения международных экономических организаций являются источниками международного экономического права.
Правовой характер постановлений, относящихся к внутреннему праву международных организаций, можно доказать приведя следующие аргументы.
Концепция внутреннего права международных организаций не нова и разрабатывалась западными учёными на протяжении достаточно длительного времени. Несмотря на наличие значительного количества исследований в мировой юридической литературе, посвященных внутреннему праву международных организаций, в отечественной доктрине международного права оно долгое время не являлось предметом специального исследования. Ряд отечественных учёных (Г.И. Тункин, С.А. Малинин, Е.А. Шибаева, И.И. Лукашук, Т.Н. Нешатаева и другие) затрагивали вопросы внутреннего права международных организаций в своих работах, однако первое комплексное исследование данной проблемы содержится в диссертации и монографиях В.И. Маргиева. По его мнению, «внутреннее право международных организаций — это совокупность юридических норм, принимаемых и обеспечиваемых международной организацией в лице ее органов на основании учредительного акта, выражающих волю самой организации и регулирующих отношения в рамках организации между ее внутренними подразделениями, между организацией и государствами-членами, между организацией и ее служащими, между должностными лицами и персоналом организации»^[12].
Представляется, что акты внутреннего права международных организаций являются источником международного права. Как уже было отмечено, нормы актов внутреннего права международных организаций создают права и обязанности для государств и обеспечены соответствующими средствами принуждения (за их несоблюдение организацией могут быть применены определённые международно-правовые санкции). Кроме того, абсолютное большинство государств мира на сегодняшний день участвуют в тех или иных международных организациях и, таким образом, подчиняются нормам внутреннего права этих организаций.
Вопросы, связанные с решениями, относящимися к «мягкому праву» (soft law), в отечественной науке международного права исследовались такими учёными как Тункиным Г.И., Лукашуком И.И., Воловой Л.И., Нешатаевой Т.Н., Шумиловым В.М., и др.^[13]
До настоящего времени не существует общепринятого определения «мягкого права». Например, И.И. Лукашук в ряде своих работ высказывает мнение, согласно которому «Анализ литературы и материалов практики показывает, что термин "мягкое" право используют для обозначения двух различных нормативных явлений. В одном случае речь идет об особом виде норм международного права, в другом – о неправовых международных нормах.»^[14] В первом случае, как правило, он имеет в виду такие нормы, содержащиеся в международных договорах, которые, в отличие от «hard law» - «твердого права», не порождают четких прав и обязанностей, а дают лишь общую установку, которой, тем не менее, субъекты обязаны следовать. Для подобных норм характерны слова и выражения - «добиваться», «стремиться», «принимать необходимые меры» и т д. По мнению И.И. Лукашука, ко второму виду норм «мягкого права», относятся те, что содержатся в резолюциях международных организаций, совместных заявлениях, коммюнике и не имеют обязательного характера, однако в силу своего высокого политического и морального значения соблюдаются государствами.
Другой позиции придерживается профессор Л.И. Волова. Рассматривая вопросы многостороннего регулирования иностранных инвестиций, она пишет: «Постепенно сложившееся обычное право было заменено так называемым «мягким правом», т.е. нормами резолюций ООН.»^[15]
Интересна также позиция такого зарубежного автора как Ч.М. Чинкин. Согласно ей, к «мягкому праву» относится широкий круг международных документов, от договоров, включающих только «мягкие обязательства» до необязательных или добровольных резолюций и норм поведения, сформированных и принятых международными и региональными организациями, до заявлений, подготовленных физическими лицами неправительственным путем, но которые претендуют на установление международных норм.^[16]
По нашему мнению, нормы «мягкого права», как правило, содержатся в резолюциях международных экономических организаций, не имеющих обязательной силы, и формально не являются обязательными для государств-членов. Однако, они, чаще всего, соблюдаются государствами и, более того, имплементируются в национальное право путем включения аналогичных по содержанию норм в национальное законодательство. Это объясняется тем, что нормы «мягкого права» обладают большой политической и моральной значимостью и, как правило, создаются организациями, обладающими значительным авторитетом.
Несмотря на то, что нормы «мягкого права» имеют рекомендательный характер, они, как правило, соблюдаются. Более того, за соблюдением норм рекомендательного характера в большинстве организаций, таких как, МВФ, ВТО и других, установлен жёсткий контроль. Т.Н. Нешатаева указывает: «Практика МБ — МВФ и ГАТТ свидетельствует, что эти организации рассматривают свои решения указанного типа как рекомендательные, поддающиеся упрощенной процедуре пересмотра. В каждом конкретном случае санкция будет применяться к государству-члену не за невыполнение требований рекомендаций, а за невыполнение обязательств по уставу в целом. Невыполнение рекомендаций послужит лишь поводом к серьезному анализу финансово-экономического состояния государства-члена и его действий в плане их соответствия уставным обязательствам».^[17] Это, однако, не означает, что нормы «мягкого права» лишь формально рекомендательны, но по сути обязательны.
Т.Н. Нешатаева, в ряде работ формулирует точку зрения, согласно которой, право международных организаций, наряду с международным публичным и международным частным правом, существует как самостоятельная международно-правовая система, и «резолюции-рекомендации являются источником права международных организаций».^[18] Эта позиция была поддержана рядом других исследователей, в частности, Ким Док Чжу писал, что «признает за резолюциями-рекомендациями, именуемыми «мягким правом», характер источника права в праве международных организаций, рассматриваемого автором в качестве самостоятельной системы права».^[19]
Таким образом, учитывая всё вышеизложенное, можно сделать вывод, что, несмотря на существование значительного числа исследований, затрагивающих вопросы юридической природы решений международных организаций, эта проблема в полной мере не разработана. Ряд постановлений международных организаций является по своей природе международно-правовыми актами и, более того, источниками международного экономического права, в случае, если они соответствуют определённым критериям, однако, установление таких критериев возможно лишь в результате специального научного исследования.
В последнее время в связи с активизацией международных экономических отношений возникла необходимость в совершенствовании и интенсификации международного нормотворческого процесса. Большой вклад в этот процесс вносят международные экономические организации. Не исключено, что в ближайшем будущем международные организации будут играть заметную роль в международном правотворчестве, а их решения будут признаны источником международного публичного права.

Поступила в издательство: 27.04.2003 г.

^[1] Марракешское соглашение о создании Всемирной Торговой Организации (Марракеш, 15 апреля 1994 г.) //Электронная правовая база «Гарант»

^[2] См. например Волова Л.И., Папушина И.Э. Международное инвестиционное право.// Ростов-на-Дону: Эверест. 2001.с. 64, Тункин Г.И. Теория международного права.// М.: Зерцало. 2000г. с. 142-159, Лукашук И.И. Международное «мягкое» право.// Государство и право. №8/9 1994. с. 159-163, Шумилов В.М. МЭП как правовая надстройка.// Московский журнал международного права. 2001. №2 с.175., Нешатаева Т. Н. Международные организации и право. Новые тенденции в международно-правовом регулировании./М.: Дело. 1999г. Маргиев В.И. Правотворчество международных организаций.// Майкоп. 1998. с.46 и др.
^[3] Маргиев В.И. Правотворчество международных организаций./ Майкоп. 1998. С.46
^[4] Ковалёва Т.М. Правотворческая деятельность межгосударственной организации как способ реализации учредительного акта // Диссертация на соискание учёной степени доктора юридических наук. Калининград. 1999г. с. 10
^[5] Нешатаева Т.Н. Влияние межправительственных организаций системы ООН на развитие международного права// Автореферат диссертации на соискание учёной степени доктора юридических наук. М. 1993 с. 11, Ковалёва Т.М. Правотворческая деятельность межгосударственной организации как способ реализации учредительного акта// Диссертация на соискание учёной степени доктора юридических наук. Калининград. 1999 с. 16 и др.
^[6] Минасян Н.М. Источники современного международного права // Издательство Ростовского Университета 1960г. с.114
^[7] Тункин Г.И. Теория международного права // М.: Зерцало. 2000г.с. 150
^[8] Там же. с. 159
^[9] Шумилов В.М. Международное экономическое право // М.: НИМП. 2001г. с. 43-44
^[10] Резолюция международной организации труда о занятости молодёжи. Женева, 16 июня 1998 года
^[11] Решение №31 Межгосударственного Совета Евразийского Экономического Сообщества «О финансивровании сметы расходов Интеграционного Комитета за 2001 год». Алматы, 14 сентября 2001 года
^[12] Маргиев В.И. Внутренне право международных организаций. // Автореферат диссертации на соискание учёной степени доктора юридических наук. Казань. 1999г.
^[13] См. например Волова Л.И., Папушина И.Э. Международное инвестиционное право.// Ростов-на-Дону: Эверест. 2001.с. 64, Тункин Г.И. Теория международного права.// М.: Зерцало. 2000г. с. 142-159, Лукашук И.И. Международное «мягкое» право.// Государство и право. №8/9 1994. с. 159-163, Шумилов В.М. МЭП как правовая надстройка.// Московский журнал международного права. 2001. №2 с.175., Нешатаева Т. Н. Международные организации и право. Новые тенденции в международно-правовом регулировании./М.: Дело. 1999г. Маргиев В.И. Правотворчество международных организаций.// Майкоп. 1998. с.46 и др.
^[14] И.И. Лукашук Международное «мягкое» право.// ж. Государство и право. №8 1994г. с. 159-163
^[15] Волова Л.И., Папушина И.Э. Международное инвестиционное право.// Ростов-на-Дону: Эверест. 2001. с. 64
^[16] C.M. Cninkin, "The challenge of soft law: development and change in international law". The International and Comparative Law Quartely, Vol. 38, 1989, pp. 850 - 866. цитируется по Ким Док Чжу Концепция «мягкого права» и практика межправительственных организаций системы ООН// Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук. М. 1995. с. 25

^[17] Т. Н. Нешатаева Международные организации и право. Новые тенденции в международно-правовом регулировании.//М. Дело. 1999г.
^[18] Т.Н. Нешатаева Влияние межправительственных организаций системы ООН на развитие международного права. // Диссертация на соискание учёной степени доктора юридических наук. М. 1993. с. 206.
^[19] Ким Док Чжу. Концепция «мягкого права» и практика межправительственных организаций системы ООН. // Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук. М. 1995. с. 100