Журнал "Право:Теория и Практика"

СОГЛАСИЕ ГОСУДАРСТВА НА ОБЯЗАТЕЛЬНОСТЬ ДЛЯ НЕГО ЧАСТИ МЕЖДУНАРОДНОГО ДОГОВОРА

Лозовик Максим Петрович,
Институт государства и права РАН

Согласие на обязательность международного договора дается на юридическую обязательность международного договора в целом - от преамбулы или вводных статей до заключительной части договора. "Ратификация должна... охватывать договор целиком", читаем в ст. 6 Гаванской конвенции о договорах 1928 г.
Акт выражения согласия охватывает как бы весь документ, все множество правил, воплощенных в нем. Договорная форма является правовой одеждой всех содержащихся в договоре норм. В договорную форму обычно облекаются и положения о вступлении договора в силу.
Для установления обязательности международного договора необходим единый акт. Согласие на обязательность международного договора выражается единовременно. Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. исходит из этой же посылки: выражением согласия на обязательность международного договора называется международный акт, а не акты. Такой же подход закреплен и в отечественном законе о международных договорах. Однако в проекте закона "допускалась постановка на ратификацию договоров, уже вступивших в силу, а не временно применяемых", т. е. для России предусматривалось, по существу, - как замечал А. Н. Талалаев, - вступление договоров в силу дважды.^[1]
Выражение согласия государства на обязательность договора неретроактивно.
Часто согласие на обязательность договора выражается сторонами в одной форме. Однако, известны случаи, когда выражается согласие не просто в одной, сложной форме, но в двух формах - простой или в сложной, исходя из требований законодательства сторон. Например, в Соглашении об учреждении Межгосударственного банка 1993 г. говорится, что оно "вступает в силу со дня его подписания, а для Договаривающихся Сторон, законодательство которых требует ратификации таких соглашений, - со дня сдачи ратификационных грамот государству-депозитарию".
Иногда договор требует выражения согласия на обязательность статьи договора в иной форме, чем на обязательность остального договора. Причем, один участник договора придерживается единой формы в отношении всего договора, а другой участник выражает согласие в разных формах и даже не единовременно. Так, ст. 11 Соглашения между Правительством РФ и Правительством Украины о сотрудничестве в области создания и эксплуатации ракетно-космической и ракетной техники 1995 г. гласит: "Настоящее Соглашение вступает в силу с даты его подписания, за исключением статьи 6, которая вступает в силу после получения Российской Федерацией письменного уведомления о выполнении Украиной внутригосударственных процедур".^[2]
Однако обязательность части текста международного договора возможна. Речь идет не о частичной обязательности международного договора. Обязательность международного договора неделима. Международный договор - договор, и он обязателен для участвующих в нем сторон. Pacta sunt servanda подчеркивает это.
Венская конвенция 1969 г. предусмотрела возможность выражения согласия в отношении части договора. "Согласие государства на обязательность для него части договора, - записано в ст. 17 конвенции, - имеет силу лишь в том случае, если это допускается договором или если с этим согласны другие договаривающиеся государства". Как полагает профессор А. Н. Талалаев "тогда допустимы ратификация части договора, его утверждение, принятие и присоединение. Однако при отсутствии такого разрешения общим установившимся правилом является то, что все эти способы выражения согласия относятся к договору в целом. Что касается подписания, то едва ли возможно подписание только частей договора, в отличие от парафирования, когда парафировать можно даже отдельные статьи".^[3]
Выражение согласия на обязательность части договора, если другие стороны высказали возражения или когда все вообще не условились об ином, не повлечет за собой никаких правовых последствий. Это означает, что договор не вступит в силу для государства до тех пор, пока оно должным образом не согласится на его обязательность.
Российский закон о международных договорах 1995 г. специально не оговаривает возможность выражения согласия России на обязательность части международного договора.^[4]
Однако закон действует с учетом Венских конвенций о праве международных договоров 1969 и 1986 г.г. "Закон должен применяться в единстве с Венскими конвенциями", - считают авторы отечественного комментария к закону, так как "вопросы, относящиеся к договорам, не полностью исчерпываются им".^[5]
В свете выражения согласия на обязательность части договора из формулировки закона все-таки следует его косвенная связь с Венскими конвенциями о праве международных договоров: "международные договоры Российской Федерации заключаются, выполняются и прекращаются в соответствии с положениями самого договора" (п. 1 ст. 1). Так, конвенции требуют, чтобы возможность выражения согласия на обязательность части договора следовала из соответствующей формулировки в тексте самого договора или из другой договоренности сторон. Поэтому как таковая отсылка к Венским конвенциям не нужна. Достаточно указать, когда речь идет о выражении согласия на обязательность части международного договора, на требования, содержащиеся в договоре, о чем говорится как в Венских конвенциях, так и в законе.
Выражение согласия государства на обязательность для него части международного договора является стадией заключения международного договора.
Несмотря на внешнее сходство, обязательность части международного договора следует отличать от последствий формулирования оговорок к международным договорам. Заявление оговорок к международным договорам является суверенным правом каждого государства. О выражении согласия на обязательность части международного договора такого сказать нельзя. Согласие на обязательность части международного договора выражается на основании договора или иного соглашения сторон.
Часть международного договора выделяется исходя из возможности применения этой части независимо от остальной части договора.
Остановимся на втором критерии допустимости выражения согласия на обязательность части договора, предусмотренном в конвенциях, - согласии других договаривающихся сторон, не воплощенном в тексте договора. Развернув конвенционную формулу, получим, что для того, чтобы выражение согласия на обязательность части договора имело юридические последствия, необходимо согласие с этим государств, выразивших согласие на обязательность международного договора. Согласие с обязательностью части договора должно исходить от государства в момент или после выражения собственного согласия на обязательность международного договора, в зависимости от того, когда поступил акт об обязательности части договора. Приведем пример установления согласия договаривающегося государства Б с выражением согласия на обязательность части многостороннего договора государством А:

Государство А выразило согласие на обязательность части N многостороннего международного договора, открытого для подписания в течение нескольких месяцев в Женеве. Государство Б подписывало договор под условием последующего выражения согласия уже после выражения согласия государством А. До момента выражения согласия на обязательность договора государство Б заявило о несогласии с действиями, предпринятыми государством А. Однако при окончательном выражении согласия на обязательность международного договора государство Б не подтвердило собственных заявлений в отношении А. Следовательно, государство Б будет считаться не возразившим против акта выражения согласия государством А.

Когда государство еще не выразило согласия на обязательность двустороннего договора, оно может отказаться от выражения согласия на его обязательность, если другое государство выразит согласие в отношении части договора. Государство, соглашаясь на обязательность международного договора или не приостанавливая его исполнение после того, как факт выражения согласия в отношении части договора стал ему известен, фактически признает достижение соглашения в той части, в какой оно оформлено выразившим согласие государством. "Следует также отметить, - писал А. Н. Талалаев, - что во всех этих статьях (Венской конвенции о праве международных договоров. - М. Л.) имеются в виду многосторонние договоры, поскольку в двусторонних договорах вопрос о согласии с частью договора возникнуть не может: в случае несогласия с ней второго контрагента она просто не включается в двусторонний договор как несогласованная".^[6] Профессор Гарвардского университета Дж. Г. Вильсон говорил о существовании общепринятой практики полностью ратифицировать международные договоры. В результате частичной ратификации на самом деле появляется новый договор.^[7]
Согласие выражалось на часть международного договора, внося в него изменения, в практике Сената США. Сенат мог ратифицировать измененный международный договор. Так, Сенат предпринял попытку модифицировать договор с Великобританией по Никарагуанскому каналу, подписанный в феврале 1900 г. Предлагал Сенат изменения и к Версальскому договору 1919 г.^[8]
В случае выражения согласия государством в отношении части многостороннего договора от заинтересованных сторон могут поступить возражения, когда в договоре возможность обязательности его части не предусмотрена. Если государство уже прошло стадию выражения согласия, то оно, не соглашаясь с поведением другой стороны, может заявить протест и приостановить выполнение соглашения, если оно вступило в силу или применяется временно. Других же участников могут устроить отношения в той части, в какой они определены в акте выражения согласия. Как быть?
Воспроизведем решение Венских конвенций о праве международных договоров: согласие государства на обязательность для него части договора имеет силу, если с этим согласны другие договаривающиеся государства. Таким образом, от всех других договаривающихся сторон не должно поступить возражений, чтобы согласие на обязательность части договора считалось выраженным, когда договором не предусмотрено выражения согласия на обязательность его части.
Ряд договоров предусматривает возможность обязательности их части. Так, согласно п. 1 ст. 92 Венской конвенции о договорах международной купли-продажи товаров 1980 г. "договаривающееся государство может во время подписания, ратификации, принятия, утверждения или присоединения заявить, что оно не будет связано частью II настоящей Конвенции или что оно не будет связано частью III настоящей Конвенции"^[9] (см. ниже). Общий акт о мирном разрешении международных споров 1928 г. (поправки вносились Генеральной Ассамблеей ООН в 1949 г.) содержит три режима выражения согласия на его обязательность: "Генеральным Секретарем будет составлено три списка... соответствующих, по принадлежности акта, трем формам присоединения, предусмотренным в ст. 38" (п. 3 ст. 43).^[10] Согласно ст. 38 присоединения к акту "могут распространяться:

Либо на весь акт (главы I, II, III и IV);
Либо только на общие постановления относительно согласительной процедуры и судебного урегулирования (главы I и II), а также на общие постановления, касающиеся этой процедуры (глава IV);
Либо только на постановления, касающиеся согласительной процедуры (глава I), а также на общие постановления, касающиеся этой процедуры (глава IV)".

В ст. 12 Европейской Хартии местного самоуправления 1985 г. предусмотрено, что "каждая Сторона обязуется считать себя связанной по меньшей мере 20 пунктами Части 1 Хартии, из которых по меньшей мере десять должны быть из числа следующих пунктов..."^[11] Объем статей, необходимых для того, чтобы выражение согласия на обязательность состоялось, в этом международном договоре небольшой. Степень свободы усмотрения сторон ограничивается 20 статьями части хартии.
Европейская социальная хартия 1961 г.^[12] содержит особые условия выражения согласия на обязательность тех статей хартии, в отношении которых государство не высказало согласия на обязательность первоначально. В п. 3 ст. 20 читаем: "такие принятые впоследствии обязательства рассматриваются как неотъемлемая составная часть ратификации или одобрения и приобретают такую же силу начиная с тридцатого дня после даты уведомления". Выражение согласия на обязательность международного договора рассматривается в хартии как процесс. Сделана попытка подвести последующее выражение согласия под принцип единства выражения согласия на обязательность международного договора: "неотъемлемая составная часть ратификации или одобрения". Статьи хартии, в отношении которых может не выражаться согласие на обязательность, носят факультативный характер. Однако если государство выражает согласие на их обязательность действительно единовременно, то получится парадоксальная ситуация. В случае первоначального выражения согласия на обязательность факультативных статей государству придется ратифицировать документ, больший по объему, чем в случае последующего выражения согласия на их обязательность.
Условия Хартии о выражении согласия на обязательность международного договора напоминают соответствующие условия российско-украинского межправительственного соглашения, заключенного в 1995 г. Хартия тоже подлежит подписанию. Только не согласившись на обязательность факультативных статей Хартии изначально, нужно будет делать уведомление на имя Генерального Секретаря Совета Европы о признании, используя язык Дополнительного Протокола к Европейской социальной хартии, их обязательными.
Некоторые положения Европейской социальной хартии воспроизводятся в хартии о местном самоуправлении. В Приложении к Туринской социальной хартии есть особые постановления, посвященные участию государств, не являющихся сторонами одной из европейских конвенций: "правительства, не являющиеся участниками Европейской конвенции о социальной и медицинской помощи, могут ратифицировать Социальную хартию в отношении этого пункта при условии, что они предоставят гражданам других Договаривающихся Сторон режим, соответствующий положениям указанной Конвенции".
Форма хартии в практике Совета Европы часто используется для составления документов, предусматривающих обязательность части международного договора. Европейская хартия о региональных языках и языках меньшинств 1992 г. следует традициям предшествующих ей хартий. Текст, а не форма хартии как международного договора подвергается незначительной формализации. Вообще договорная практика Совета Европы содержит не мало необычных казусов.
В Венских конвенциях о праве международных договоров установлены некоторые требования к выражению согласия на обязательность международного договора, когда, согласно договору, нужно выбирать между различными положениями договора. Такое согласие будет иметь силу, "лишь в том случае, если ясно указано, к какому из этих положений согласие относится" (п. 2 ст. 17 Конвенции). Государство в принципе может обязать себя и тем, и другим положением, если это вообще возможно. Такой акт будет воспринят как акт доброй воли.
Признавая юридическую обязательность предусмотренных в договоре норм, государство должно четко определить, что для него обязательно, а что - нет, поскольку возникновение международно-правовых обязанностей у одного государства повлечет возникновение соответствующих прав требований у партнеров по договору. Если государство добровольно соглашается на дополнительные обязанности, отказ от их бремени все-таки будет сопряжен некоторыми формальностями.
Случай с Венской конвенцией о договорах международной купли-продажи товаров 1980 г. заслуживает более детального рассмотрения. Эффект выбора между частями конвенции для международного права значителен. При отказе от одной части подлежит денонсации Гаагская конвенция о купле-продаже 1964 г., а если государство желает отказаться от исполнения другой части, то следует денонсировать Гаагскую конвенцию о заключении договоров 1964 г. Денонсация должна быть проведена, согласно букве конвенции, не до и не после, а "во время ратификации, принятия, утверждения или присоединения". Не совсем ясен смысл выражения "во время ратификации..." В принципе возможно включение положений о денонсации договора и окончательного принятия решения об обязательности другого договора в один закон. Очевидно, в конвенции речь идет не о внутригосударственной процедуре принятия решения об обязательности международного договора, а о действиях в международном плане.
В международной сфере, как требует конвенция, не должно быть прерывания международно-правового регулирования соответствующих отношений. Этим достигается беспрерывность правового регулирования, отсутствие которого особенно резко может сказаться на стабильности торгового оборота - катализатора, наиболее чутко реагирующего на правовой вакуум в межгосударственной среде.
Устав Международного союза электросвязи 1992 г. требует в п. 1 ст. 52 одновременной ратификации, принятия или одобрения в виде единого документа как Устава, так и Конвенции Международного союза электросвязи 1992 г. Ратифицировать, принять или одобрить устав и конвенцию одновременно можно тогда, когда они составляют одно целое. В данном случае ратификация, принятие или одобрение охватывают и устав, и конвенцию. Следующая статья Устава, посвященная присоединению, говорит как раз об этом: "присоединение осуществляется одновременно в виде единого документа, охватывающего как настоящий Устав, так и Конвенцию".

Поступила в издательство: 15.05.2003 г.

^[1] МЖМП, 1996, №2. с. 252
^[2] Внешняя политика России, 1995. с. 52
^[3] Талалаев А. Н., Захарова Н. В. Венская конвенция о праве международных договоров. Комментарий. М., 1997. с. 46
^[4] Не упоминалось о выражении согласия в отношении части международного договора и в Законе о порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР 1978 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1978. № 28. ст. 439
^[5] Комментарий к Федеральному закону "О международных договорах Российской Федерации". М., 1996. с. 7
^[6] Талалаев А. Н., Захарова Н. В. Цит. соч.
^[7] Wilson G. G. Handbook on International Law. St. Paul, 1939. p. 206
^[8] Ibid.
^[9] Объяснение включения в Венскую Конвенцию 1980 г. статьи в такой редакции дается в комментарии к конвенции, подготовленном отечественными учеными. См.: Венская конвенция о договорах международной купли-продажи товаров. Комментарий. М., 1994. с. 203
^[10] Действующее международное право в 3-х т. Сост. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. т. 1. М., 1996. с. с. 796, 795
^[11] Бюллетень международных договоров. № 11. 1998. с. 53
^[12] Международные акты о правах человека. Сборник документов. Сост. В. А. Карташкин, Е. А. Лукашева. М., 1997. с. 570-586