"Теоретические основы имплементации европейских
международно-правовых актов в области борьбы с легализацией незаконных доходов в
правовой системе Российской Федерации"
Адъюнкт
кафедры международного права Московского университета МВД
России Орлов Талгат Александрович.
Европейские международно-правовые акты содержат систему сбалансированных
норм, соответствующих научно обоснованным подходам к борьбе с наиболее опасными
проявлениями преступности. Вместе с тем эта система
обладает свойствами "гибкости", позволяющими признать обязательность указанных
норм государствам с различными историческими и правовыми традициями, что и
обусловливает необходимость изучения некоторых обстоятельств методологического
характера, с учетом которых должны рассматриваться проблемы имплементации
соответствующих европейских актов в правовой системе Российской
Федерации. Необходимо учитывать, что проблемы
имплементации европейских международно-правовых актов в области борьбы с
легализацией денежных средств либо иного имущества, полученных незаконным путем
– составляющая общей проблематики соотношения и согласования систем
международного и внутригосударственного права. Международно-правовая доктрина располагает тремя основными концепциями
соотношения международного и внутригосударственного права: а) концепция, в
рамках которой полагается, что международно-правовые нормы имеют высшую
юридическую силу по отношению к нормам внутригосударственного права; б)
концепция, согласно которой, напротив, нормы внутригосударственного права
приоритетны по отношению к международно-правовым нормам; в) концепция,
сторонники которой полагают, что международное и внутригосударственное право –
различные, самостоятельные правопорядки, между которыми нет состояния
соподчиненности. Первые две обычно называют
монистическими концепциями, а третью – дуалистической. Существуют разновидности
указанных концепций[1]. Обратим внимание на доказанное теоретически и подтвержденное практикой
обстоятельство, суть которого наиболее точно выражена словами американского
юриста-международника Д. Гинзбургса: "Когда закон устанавливает нормативную
действительность источников международного права для внутреннего применения, то
проблема внутригосударственной реализации применимых международных норм
представляется четко решенной, во всяком случае, теоретически. Без зеленого света на светофоре внутреннего права международно-правовые
нормы не в состоянии преодолеть разграничительную линию между двумя
юрисдикционными сферами"[2]. "Зеленый свет на светофоре
внутреннего права" России – это норма, закрепленная в п. 4 ст. 15 ее Конституции
от 12 декабря 1993 г.: "Общепризнанные принципы и нормы
международного права и международные договоры Российской Федерации являются
составной частью ее правовой системы. Если международным
договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные
законом, то применяются правила международного договора". Очевидно, что п. 4 ст. 15 содержит две оговорки - согласователи
российского и международного правопорядков.[3] Согласно первой из них
общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры
Российской Федерации включены в состав отечественной правовой системы. Согласно
второй – только за нормами международных договоров признана высшая юридическая
сила по отношению к российскому закону. Из этого следует,
что, в соответствии с Конституцией, общепризнанные принципы и нормы
международного права не обладая высшей юридической силой по отношению к нормам
федеральных законов, могут применяться, восполняя пробелы в данном
законодательстве. Что же касается приоритетности норм
международных договоров, то конституционная норма немедленно вызвала дискуссии и
породила противоречивую правоприменительную практику. В
теории стал обсуждаться вопрос – любой ли международный договор имеет высшую
юридическую силу по отношению к закону? А если да, то по отношению к какому
закону – федеральному или субъекта федерации? В
соответствии с федеральным законом "О международных договорах Российской
Федерации" выделяются, в зависимости от договорной компетенции,
межгосударственные, межправительственные и договоры межведомственного
характера[4]. Если признать, что любой
международный договор имеет высшую юридическую силу по отношению к российскому
закону, то возможно прийти к парадоксальному выводу, что, скажем, международный
договор, заключенный министерством в пределах предмета его ведения, может иметь
высшую юридическую силу не только по отношению к нормативным актам
правительства, но и федеральному закону. Ясность в
основном была внесена Постановлением №8 Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября
1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации
при осуществлении правосудия"[5]. Отвечая на первый из
дискутируемых вопросов, Пленум пунктом 5 своего Постановления разъяснил: "суд
при рассмотрении дела не вправе применять нормы закона, регулирующего возникшие
правоотношения, если вступившим в силу для Российской Федерации международным
договором, решение о согласии на обязательность которого для Российской
Федерации было принято в форме федерального закона, установлены иные правила,
чем предусмотренные законом. В этих случаях применяются правила международного
договора Российской Федерации". Из этого следует, что в
правовой системе России только ратифицированные международные договоры имеют
высшую юридическую силу по отношению к федеральному закону. Отвечая на второй вопрос, пунктом 4 Постановления Пленум разъяснил: "При
рассмотрении дел судам надлежит учитывать, что если подлежащий применению закон
либо иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации противоречит
федеральному закону, принятому по вопросам, находящимся в ведении Российской
Федерации либо в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской
Федерации, то, исходя из положений ч. 5 ст. 76 Конституции Российской
Федерации, суд должен принять решение в соответствии с федеральным
законом. Если имеются противоречия между нормативным
правовым актом субъекта Российской Федерации, принятым по вопросам, относящимся
к ведению субъекта Российской Федерации, и федеральным законом, то в силу ч.6
ст.76 Конституции Российской Федерации подлежит применению нормативный правовой
акт субъекта Российской Федерации". Из этого следует, что
любой международный договор Российской Федерации имеет высшую юридическую силу
по отношению к законам субъектов Российской Федерации, если этот договор не
затрагивает вопросы, относящиеся к исключительному ведению субъекта Российской
Федерации. Кроме того, Пленум Верховного Суда сделал шаг
в направлении определения иерархии актов российского законодательства (что тоже
немаловажно в плане определения субординации актов внутреннего законодательства
и международного права). В частности, в пункте 2 Постановления оговорено:
"Нормативные указы Президента Российской Федерации как главы государства
подлежат применению судами при разрешении конкретных судебных дел, если они не
противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам (ч. 3 ст. 90
Конституции Российской Федерации)". В целом Пленум пришел
к основным выводам, которые уже были сформулированы
юристами-международниками[6]. Обобщая мнения, которые были
высказаны до принятия указанного Постановления, а также мнения, высказанные в
последующий период[7], возможно
сформулировать несколько аксиоматичных положений, характеризующих способ
конституционного согласования систем международного и российского
права.
В системе российского права ни один международный договор не
имеет высшей юридической силы по отношению к Конституции РФ[8].
Только ратифицированный, официально опубликованный,
самоисполнимый международный договор имеет высшую юридическую силу по
отношению к федеральному закону.
- Нератифицированный межгосударственный международный договор,
при условии его самоисполнимости и официального опубликования, имеет высшую
юридическую силу по отношению к указам Президента РФ и нормативным актам более
низкого уровня. - Нератифицированный межправительственный
международный договор, если он самоисполним и официально опубликован, имеет
высшую юридическую силу по отношению к нормативным актам Правительства РФ и
нормативным актам более низкого уровня. - Международный
договор межведомственного характера, при соблюдении тех же условий, имеет высшую
юридическую силу по отношению к нормативным актам соответствующего ведомства и
нормативным актам более низкого уровня. -
Ратифицированные международные договоры РФ имеют приоритет перед законами и
иными нормативными актами субъектов РФ в сфере их исключительной компетенции,
если такие договоры заключены по согласованию с субъектами РФ. - Общепризнанные принципы и нормы международного права осуществляются в
правовой системе Российской Федерации, если они признаны Российской
Федерацией. Экстраполируя все изложенное на проблемы
осуществления европейских международно-правовых актов, регламентирующих
противодействие легализации денег или имущества, полученных незаконным путем, в
правовой системе Российской Федерации, важно подчеркнуть: нормы указанных
международно-правовых актов имеют далеко не равнозначное значение в правовой
системе России. Из всех этих актов юридически
обязательное значение в правовой системе России имеет только Конвенция об
отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности
от 8 ноября 1990 г., подписанная в Будапеште 7 мая 1999 г.[9] В соответствии со статьей 18
Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. "Государство
обязано воздерживаться от действий, которые лишили бы договор его объекта и
цели, если... оно подписало договор или обменялось документами, образующими
договор, под условием ратификации, принятия или утверждения, до тех пор пока оно
не выразит ясно своего намерения не становиться участником этого
договора"[10]. Следовательно указанная
Конвенция Совета Европы приобрела юридическое значение для России уже в 1999 г.,
поскольку с момента ее подписания Россия стала в юридическом плане обязанной
действовать таким образом, чтобы не лишать договор его объекта и
цели. Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и
конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г. в полном
объеме стала юридически обязательной для России в июне
2001 г.[11] С
момента вступления в силу данной Конвенции для РФ в соответствии со ст. 27
Венской Конвенции о праве международных договоров, Россия не вправе ссылаться на
несовершенство своего законодательства как на основание невыполнения
международного договора. Другие европейские
международно-правовые акты также соотносимы с правовой системой России, но в
иной ипостаси. Так, рекомендации ФАТФ для России как государства, хотя и не
являющегося членом данной организации, но принимающего участие в ее
деятельности, имеют значение "мягкого международного права".[12] Характеризуя такого рода
международные акты С.В.Черниченко, хотя и полемизирующий с автором термина
"мягкое международное право", достаточно точно определяет юридическую суть
данного явления. В частности он пишет: "Положения единодушно одобренных
резолюций-рекомендаций могут превратиться в международный обычай, стать
международно-правовыми нормами. Не случайно нормы, содержащиеся в
резолюциях-рекомендациях, иногда относят к так называемому "мягкому праву". В
любом случае, нормы рекомендательного характера – не право. "Мягкое право",
понимаемое как высокоавторитетные нормы, содержащиеся в
резолюциях-рекомендациях, - метафора. Это своего рода "предправо". Но получившая
распространение практика создавать международные механизмы, призванные, по
существу, наблюдать за тем, как выполняются некоторые наиболее важные
рекомендации (например, в Комиссии по правам человека), способствует росту
авторитета таких рекомендаций, усиливает степень их моральной обязательности и
стимулирует их превращение в международный обычай".[13] Не углубляясь в теоретические
дискуссии "вообще" по поводу мотивированности термина "мягкое международное
право", здесь важно подчеркнуть, что нормы Рекомендаций ФАТФ имеют политически
обязательное значение для России не только как для государства, принимающего
участие в деятельности данной организации и, следовательно, признающего ее
задачи и цели, но и в силу обязательств по международному
договору. международное право», достаточно точно определяет
юридическую суть данного явления. В частности он пишет: «Положения единодушно
одобренных резолюций-рекомендаций могут превратиться в международный обычай,
стать международно-правовыми нормами. Не случайно нормы, содержащиеся в
резолюциях-рекомендациях, иногда относят к так называемому «мягкому праву». В
любом случае, нормы рекомендательного характера – не право. «Мягкое право»,
понимаемое как высокоавторитетные нормы, содержащиеся в
резолюциях-рекомендациях, - метафора. Это своего рода «предправо». Но получившая
распространение практика создавать международные механизмы, призванные, по
существу, наблюдать за тем, как выполняются некоторые наиболее важные
рекомендации (например, в Комиссии по правам человека), способствует росту
авторитета таких рекомендаций, усиливает степень их моральной обязательности и
стимулирует их превращение в международный обычай».
[1] Подробно см., например:
Буткевич В.Г. Соотношение внутригосударственного и международного права.-Киев,
1981; Мюллерсон Р.А. Соотношение международного и национального права.-М., 1982;
Усенко Е.Т. Теоретические проблемы соотношения международного и
внутригосударственного права\\ Советский ежегодник международного права.
1977.-М., 1979.-С.57-86 [2] Гинзбургс
Д. Соотношение международного и внутригосударственного права в СССР и в России\\
Государство и право.-1994.-№3.-С.108 [3] Подробно см.: Мелешников А.В. Оговорки и отсылки
международного права и российского законодательства.-В кн.:Проблемы юридической
техники: Сборник статей. Под ред. В.М. Баранова. – Н.Новгород, 2000.
–С.425-440 [4] Подробно см.,
например: Бояршинов Б.Г Международные договоры в правовой системе Российской
Федерации//Законодательство. –1997.-N 4.-С. 59-60 [5] Текст Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31
октября 1995 г. №8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции
Российской Федерации при осуществлении правосудия" см.: Российская
газета.-1995.-28 дек. [6] См.,
например: Лукашук И.И. Международное право в судах государств.-СПб., 1993.
-С.282-287 [7] См.: Марочкин С.Ю.
Действие норм международного права в правовой системе Российской
Федерации.-Тюмень. 1998. -С.170-173; Мелешников А.В. Указ.соч.
-С.432-440 [8] "При всех условиях
следует исходить из того, что ратифицированные договоры могут отменять или
устанавливать любую правовую норму за исключением конституционной. Договоры,
утвержденные Правительством, обладают таким же статусом в отношении
правительственных и всех нижестоящих актов. Соглашения межведомственного
характера не подпадают под действие ч. 4 ст. 15 Конституции и п. 2 ст. 5 Закона
и пользуются приоритетом лишь в отношении актов соответствующего ведомства" -
справедливо замечают авторы Постатейного комментария к федеральному закону "О
международных договорах Российской Федерации" (Постатейный комментарий к
федеральному закону о международных договорах Российской Федерации// Под ред.
Звекова В.П., Осминина Б.И. –М., 1996. -С.15 [9] См.: Сообщение пресс-службы Президента Российской
Федерации 2001-02-20-002 "О внесении на ратификацию в Государственную Думу
Конвенции об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной
деятельности от 8 ноября 1990 г.\\ Информационный бюллетень Департамента
информации и печати МИД РФ. 2001, 22февр.( www.mid.ru) [10] Конвенция в соответствии с пунктом 2 ее статьи 84
вступила в силу для СССР (и, соответственно, России) 29 мая 1986
года. [11] См.: Сообщение
пресс-службы Президента Российской Федерации 2001-05-29-003 "О подписании
Президентом России В.В. Путиным федеральных законов "О ратификации Соглашения
между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Молдова о
поощрении и взаимной защите капиталовложений" и "О ратификации Конвенции об
отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной
деятельности"\\ Информационный бюллетень Департамента информации и печати МИД
РФ. 2001, 30 мая: ( www.mid.ru) [12] См.: Лукашук И.И. Международное право. Общая часть.-М.,
1996. -С.102-104 [13] Черниченко
С.В. Теория международного права. В 2-х томах. Том 2: Старые и новые
теоретические проблемы. - М., 1999. -С.325
