Журнал "Право:Теория и Практика"

ПРОБЛЕМА СОЗДАНИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ СТАНДАРТОВ
В ОБЛАСТИ ПОДГОТОВКИ ПОЛИЦЕЙСКИХ КАДРОВ

Алексеева Татьяна Олеговна,
аспирант Московского университета МВД России

В современных исследованиях различных полицейских структур давно обсуждается вопрос: как должна работать полиция, чтобы отвечать требованиям, предъявляемым ей современным обществом. Проблема разработки единых стандартов подготовки полицейских возникла сравнительно недавно. Необходимость появления единых международных стандартов обусловлена, прежде всего, ростом транснациональной преступности, существенными различиями в национальных системах подготовки полицейских кадров, что значительно осложняет международное сотрудничество в этой области, а также проблемой обеспечения прав человека в деятельности полиции.
По мнению Карло Кьяромонте, советника по программам Департамента по проблемам преступности Совета Европы, анализ точек зрения экспертов и участников семинаров, организованных управлением по судебно-правовым вопросам Совета Европы, дает основание сделать вывод о том, что существуют юридические ценности и принципы, касающиеся деятельности полиции, применимость которых носит универсальный характер. Эти принципы, в частности, связаны с концепциями полицейской этики, ответственностью офицеров полиции перед населением и международным полицейским сотрудничеством. По мнению Кьяромонте, разработанные общие юридические принципы работы полиции в странах-членах Совета Европы станут неотъемлемой частью основополагающих программ подготовки полицейских кадров.^[1]
Международные стандарты подготовки полицейских по их направленности можно разделить на две основные группы: профессиональные стандарты и стандарты в области обеспечения прав человека. Профессиональные стандарты нацелены на повышение эффективности профессиональной подготовки полицейских для совершенствования средств и методов борьбы с преступностью, создания основы для работы в условиях интенсивного развития международного сотрудничества по борьбе с преступностью. Стандарты в области обеспечения прав человека нацелены на обеспечение понимания и соблюдения всеми сотрудниками полиции прав и основных свобод человека.
Также международные стандарты подготовки полицейских кадров можно подразделить на: стандарты общие – для всех правоохранительных органов и непосредственно касающиеся полиции, носящие обязательный или рекомендательный характер, универсальные и региональные. Международные универсальные стандарты разрабатываются в рамках Организации Объединенных Наций и других международных организациях. Региональные стандарты принимаются в рамках региональных международных организаций, таких как Совет Европы, и рассчитаны на строго региональное применение.
Основным документом, принятым Генеральной Ассамблеей ООН по вопросу соблюдения прав человека в деятельности полиции является Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (далее - Кодекс). Приняв этот документ 17 декабря 1979 года, Генеральная Ассамблея ООН обратилась к правительствам стран с рекомендацией рассмотреть вопрос о его использовании в рамках национального законодательства или практики в качестве свода принципов, которые должны соблюдаться должностными лицами по поддержанию правопорядка.^[2] Кодекс состоит из восьми статей, содержащих положения о необходимости добросовестного и профессионального исполнения своих обязанностей должностными лицами, призванными поддерживать правопорядок, уважения и защите прав человека, охраны здоровья задержанных, а также запрещают применения пыток, коррупцию, подчеркивают, что сила может быть применена только в случае крайней необходимости. Не смотря на то, что в Кодексе отсутствуют специальные статьи по подготовке кадров, он оказывает определяющее влияние на формирование общих моральных и нравственных стандартов по подготовке полицейских кадров.
Экономический и Социальный Совет ООН принял Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка,^[3] в которых указывается, что первостепенное значение следует придавать отбору, обучению и подготовке должностных лиц по поддержанию правопорядка; правительствам необходимо содействовать также их обучению и подготовке путем плодотворного обмена опытом на региональном и международном уровнях.^[4]
Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка, принятые на восьмом Конгрессе Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Милан, 26 августа – 6 сентября 1985г.) также содержат положения касающиеся принципов подготовки полицейских кадров. В пунктах 18-21 "Квалификация, подготовка, консультирование", содержаться рекомендации по организации и прохождению специальной подготовки по применению силы и огнестрельного оружия. Так согласно пунктам 19 и 20 Правительства и правоохранительные органы обеспечивают, чтобы все должностные лица по поддержанию правопорядка проходили подготовку и проверялись в соответствии с надлежащей специальной подготовкой к действиям в условиях применения силы. Должностные лица по поддержанию правопорядка, которые должны носить огнестрельное оружие, получают соответствующие разрешения лишь по завершении специального курса обучения их применению. При подготовке необходимо уделять внимание полицейской этике и правам человека, на альтернативы применению силы и огнестрельного оружия, включая мирное урегулирование конфликтов, понимание поведения больших масс людей и методы убеждения, ведения переговоров и посредничества, а также технические средства с целью ограничения применения силы или огнестрельного оружия. Правоохранительным органам следует пересматривать свои учебные программы и оперативные процедуры в свете конкретных примеров.^[5]
В связи с расширением сотрудничества государств в различных областях, большой миграцией населения в Европе и проблемами международной преступности, возникла необходимость создания единых стандартов деятельности полиции на европейском уровне. Многие европейские страны, в особенности страны восточной Европы, в настоящее время проводят мероприятия по реформированию и реорганизации своих полицейских служб, приводя их в соответствие со стандартами демократического государства, поэтому правовое закрепление стандартов деятельности полиции на международном уровне для этих стран является чрезвычайно актуальным и необходимым. В системе единых стандартов полицейской деятельности особое место занимают стандарты подготовки полицейских кадров. Возможно, обучающимся в образовательных учреждениях полиции сегодня, завтра придется работать в условиях единого правового пространства и тесного взаимодействия полицейских служб на территории Европы, что им легче будет сделать при получении стандартизированной подготовки.
Европейский Кодекс полицейской этики (далее – Кодекс) имеет целью создать свод принципов и руководящих начал всей деятельности полиции в демократическом обществе и правовом государстве. Кодекс нацелен на определение требований к полиции для выполнения поставленных перед ней задач предупреждения преступности, борьбе с ее проявлениями, обеспечения законности и поддержания общественного порядка. В Кодексе уделено внимание вопросам квалификации, набора в полицию и прохождения службы, а также подготовке полицейских кадров. По мнению Комитета министров государств-членов Совета Европы: "Кодекс особенно важен для курсантов, которым необходимо знать ценности, которые будут ими управлять в их будущей работе. Создание кодексов особенно важно и для самого процесса подготовки полицейских кадров. [...] Без подобной объективной ссылки на признанные стандарты и ценности задача преподавателя становиться вдвойне сложной. [...] Следует заметить, что Кодекс полицейской этики может быть применен на всех уровнях обучения."^[6]
Согласно ст. 22 Кодекса на службу в полицию на всех уровнях должны приниматься лица, исходя из их личных качеств и опыта, которые должны соответствовать целям полицейской службы.^[7] Критерии отбора должны быть объективными и одинаковыми для всех кандидатов и учитывать их образование, наличие или отсутствие другой профессии, личные качества. В полицию следует принимать мужчин и женщин из разных социальных групп, включая этнические меньшинства для того, чтобы личный состав полицейской службы в полной мере отражал структуру общества, на службе которого он находиться.^[8]
Глава IV.3 Кодекса полностью посвящена подготовке полицейских кадров. Статья 26 Кодекса закрепляет общие демократические начала подготовки кадров. «Подготовка полицейских кадров должна быть основана на фундаментальных ценностях демократии, верховенстве права и защите прав человека и должна развиваться в соответствии с целями полиции».^[9]
Эти положения не случайно занимают первое место в системе этических стандартов подготовки кадров. Полиция должна соответствовать принципам и ценностям демократического государства, а подготовка кадров является одним из наиболее важных способов их распространения среди полицейских. Создатели Кодекса в этой статье хотели также подчеркнуть необходимость и важность обучения полицейских правам человека, создание пособий и разработки новых методов преподавания и обучения в этой области.
Статья 27 Кодекса провозглашает открытый характер подготовки кадров: «Общая подготовка кадров полиции должна быть открыта обществу насколько это возможно».^[10] Принцип открытости в организации полиции должен отражаться и системе обучения. Обучение должно осуществляться в условиях максимально приближенных к социальной действительности. Проживание в казармах, отдаленных от населения местах и др. может иметь место, если это необходимо для подготовки специалистов особых служб и подразделений.
После общей первоначальной подготовки кадров предпочтительно должна осуществляться стажировка в практических органах, а также должно быть обеспечено специальное обучение, преподавание менеджмента и управления, в случаях, когда это необходимо.^[11] Система подготовки, в которой за обучением следует стажировка обучающихся в практических органах, способствует формированию персонала, способного после окончания обучения сразу применять полученные знания на практике.
Статья 29 рекомендует, чтобы в курсы по обучению использования физической силы и специальных средств было включено изучение принципов охраны прав человека, в том числе и Европейской Конвенции по правам человека на всех уровнях подготовки^[12]. Такая рекомендация была выделена в отдельную статью в силу своей чрезвычайной важности и актуальности. Практические аспекты использования силы полицией, в особенности по отношению к лицам и группам лиц, должны быть строго регламентированы и применяться только в рамках закона в соответствии с принципами защиты и охраны прав человека. Обучение использованию силы должно осуществляться в условиях максимально приближенных к реальности вместе с применением норм по охране прав человека.
Подготовка полицейских кадров, согласно статье 30, должна в полной мере учитывать необходимость бороться со всеми проявлениями расизма и национализма.^[13] Эта статья обращает внимание на проблему расизма и национализма, которая, к сожалению, существует во многих европейски странах, и является важным фактором в обеспечении безопасности и спокойствия в обществе. Среди полицейских, особенно в период обучения, должны быть полностью исключены расистские и националистические настроения, особое внимание должно быть уделено борьбе полиции с преступлениями на почве национальной, расовой и религиозной ненависти.
Согласно Декларация о полиции, полицейский должен пойти в полном объеме общую подготовку, профессиональную и служебную подготовку, а также получить соответствующий инструктаж по социальным проблемам, демократическим свободам, правам человека и, в частности, по Европейской конвенции по правам человека.^[14]
Профессиональные стандарты подготовки полицейских кадров пока находятся в стадии обсуждения и разработки. Условия современной жизни помимо традиционных требований к знаниям, умениям, физической и боевой подготовке, выдвигают новые обязательные требования, предъявляемыми к современным полицейским, такие как обладание хорошими коммуникативными способностями и знание иностранных языков.
На международной научно-практической конференции "Подготовка полицейских кадров. Проблемы и пути развития в общеевропейском масштабе", проходившей в Москве в мае 2000 года представитель ФРГ Тамас Фельтес выразил общее мнение, высказав мнение, что в Европе должны существовать единые принципы подготовки полицейских кадров. По мнению Томаса Фельтеса, подготовка кадров должна включать в себя следующие ступени: базовую подготовку, повышение квалификации, подготовка руководящих кадров. Базовая подготовка должна включать в себя следующие предметы:

право (административное и уголовное право, конституционное право, права человека)
психология и обучение действиям в конфликтных ситуациях,
управление (основные принципы)
социология, политические науки, административное управление
самозащита (физическая и боевая подготовка)
основы криминологии и криминалистики
правила дорожного движения
информатика и экономика основы международного и европейского права^[15]

После базовой подготовки необходимо прохождение курса повышения квалификации, который включает в себя специализированные предметы, выбранные в зависимости от подразделения и места службы обучающегося. Тем не менее, обучение без тесного контакта с практикующими полицейскими не будет иметь успех. Обучение только практическими работниками также не будет иметь успеха, потому что не будет никаких факторов, подвергающих сомнению старую и общую практику. Будущие руководители обучающихся на будущей работе в полиции должны быть включены в систему подготовки. Они должны поддерживать связь с полицейскими учебными заведениями. Подготовка должна быть продолжена в процессе работы в полиции.^[16]
В настоящее время в странах Западной Европы получила широкое распространение "Концепция общественной полиции". Основные положения данной концепции состоят в следующем:

в полиции необходимо видеть не власть, а организацию представляющую обществу определенные услуги. «Наши действия должны отражать общественные приоритеты» говорится в Заявлении о нашей цели и наших ценностях полиции Лондона.^[17]
необходимым условием деятельности полиции является ее подотчетность населению;
ответственность конкретных должностных лиц полиции, а не организации;
открытость полиции и тесное взаимодействие полиции и населения.

В рамках "Концепции общественной полиции" подготовка полицейских кадров должна ориентироваться на формирование специалистов, нацеленных на выполнение задач, актуальных для всех слоев общества. Достичь этого можно лишь в том случае, когда не только учебные заведения твердо уверены в том, что они правильно готовят полицейских, но и сами полицейские убеждены в том, что они правильно обучены и соответствующим образом действуют.^[18] По мнению Райнера Шулте "Концепция общественной полиции" не является стандартом, или принципом подготовки полиции. "Концепция общественной полиции" сама основывается на важнейшем принципе, что работа полиции не одобряемая населением не имеет допустимого основания для выполнения, таком же как обеспечение и защита прав человека в деятельности полиции, которые необходимо соблюдать в процессе обучения полицейских.^[19]
Одна из удачных попыток создания общих профессиональных принципов подготовки полицейских кадров была предпринята участниками встречи "Обучение полиции, касающееся мигрантов и этнических взаимоотношений", организованным Советом Европы в сентябре 1992 года Страсбурге. Участники встречи делились соответствующим опытом, накопленным представляемыми ими странами. В издании материалов встречи один из его организаторов Робин Оаклей представил руководящие начала и основные принципы подготовки полиции в данной сфере деятельности. Рекомендации Оаклей касаются общей организации обучения, подготовки преподавателей, способов и особенностей преподавания на трех уровнях обучения: начальная подготовка, подготовка полицейских среднего звена, подготовка старших офицеров (руководящих кадров).^[20] Представляется, что такие общие, но практические рекомендации, полезны не только для приведения к единым стандартам подготовки полицейских в различных странах, но и для повышения эффективности обучения в отдельных странах. Представляется целесообразным, хотя бы в рамках Совета Европы, организовывать подобные встречи по различным направлениям обучения полиции (например, подготовка полицейских, работающих в сфере борьбы с экономическими преступлениями, или по работе с несовершеннолетними преступниками и т.д.) и разрабатывать аналогичные рекомендации.
В заключение, следует отметить, что международные стандарты подготовки полицейских кадров в области обеспечения прав человека уже нашли свое отражение во многих международных документах, таких как: Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка, Декларация о полиции, Европейский Кодекс полицейской этики. Профессиональные стандарты пока находятся в стадии обсуждения и разработки. По нашему мнению, при разработке единых стандартов, следует учитывать сложившиеся исторически традиции организации полицейских служб и системы подготовки полицейских кадров, особенности экономической и социальной ситуации в каждой стране. Если эти моменты не будут приняты во внимание, существует опасность превращения стандартов в фиктивную декларацию, которая не сможет быть применима на практике. Стандарты должны быть созданы таким образом, чтобы они были применимы к любой национальной системе подготовки полицейских кадров и в то же время отвечали стандартам демократического государства, роли полиции в демократическом обществе, нормам защиты прав человека закрепленных в международных соглашениях. В то же время, при разработке стандартов следует избегать максимально широких формулировок, при которых их можно было бы истолковывать по своему желанию вопреки принципам и свободам демократического государства. Текст положений, касающихся стандартизации подготовки полицейских кадров должен быть понятен в любой национальной правовой системе.

^[1] . Карло Кьяромонте, материалы международной научно-практической конференции «Подготовка полицейских кадров. Проблемы и пути развития в общеевропейском масштабе». М, 2000, с9

^[2] Участие органов внутренних дел и внутренних войск МВД России в международном сотрудничестве. Сборник документов. Выпуск 5. Часть 2. М, 2001. с. 154
^[3] Приняты Резолюцией 1989/61 на 15-м пленарном заседании Экономического и Социального Совета ООН 24 мая 1989г. Носят рекомендательный характер.

^[4] Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка от 17 декабря 1979г, гл. I, п. В. Участие органов внутренних дел внутренних войск МВД России в международном сотрудничестве. Сборник документов. Выпуск 5. часть 2. М. 2001, с.161

^[5] Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка. Участие органов внутренних дел внутренних войск МВД России в международном сотрудничестве. Сборник документов. Выпуск 5. часть 2. М., 2001, с.168

^[6] Recommendation Rec (2001) 10 of the Committee of Ministers to member states on the European Code of Police Ethics. Adopted by the Committee of Ministers on 19 September 2001 at the 765^th meeting of the Ministers' Deputies), с.2

^[7] Recommendation Rec (2001) 10 of the Committee of Ministers to member states on the European Code of Police Ethics. Adopted by the Committee of Ministers on 19 September 2001 at the 765^th meeting of the Ministers' Deputies), с.20

^[8] Recommendation Rec (2001)10 of the Committee of Ministers to member states on the European Code of Police Ethics. Adopted by the Committee of Ministers on 19 September 2001 at the 765^th meeting of the Ministers' Deputies), ст. 25, с.21

^[9] Рекомендации Комитета Министров Совета Европы государствам-членам по Европейскому кодексу полицейской этики. Принят Комитетом Министров 19 сентября 2001 г. ст26, с 22

^[10] Рекомендации Комитета Министров Совета Европы государствам-членам по Европейскому кодексу полицейской этики. Принят Комитетом Министров 19 сентября 2001 г.с 22

^[11] Рекомендации Комитета Министров Совета Европы государствам-членам по Европейскому кодексу полицейской этики. Принят Комитетом Министров 19 сентября 2001 г. ст. 28 с 22

^[12] Рекомендации Комитета Министров Совета Европы государствам-членам по Европейскому кодексу полицейской этики. Принят Комитетом Министров 19 сентября 2001 г. ст. 29 с 23

^[13] Рекомендации Комитета Министров Совета Европы государствам-членам по Европейскому кодексу полицейской этики. Принят Комитетом Министров 19 сентября 2001 г. ст. 30 с 23

^[14] Резолюция № 690 (1979) Парламентской ассамблеи Совета Европы "Декларация о полиции" от 8 мая 1979 года. Участие органов внутренних дел внутренних войск МВД России в международном сотрудничестве. Сборник документов. Выпуск 5. часть 2. М. 2001, с. 187

^[15] Томас Фельтес "Новые методики подготовки полицейских в общеевропейском масштабе" . Материалы международной научно-практической конференции «Подготовка полицейских кадров. Проблемы и пути развития в общеевропейском масштабе». М, 2000, с.17

^[16] Томас Фельтес "Новые методики подготовки полицейских в общеевропейском масштабе" . Материалы международной научно-практической конференции «Подготовка полицейских кадров. Проблемы и пути развития в общеевропейском масштабе». М, 2000, с.26

^[17] Statement of our common purpose and values. Metropolitan Police. London, MPS-press, 1999

^[18] И.Ч. Шушкевич «Конференция руководителей высших полицейских учебных заведений стран центральной и восточной Европы», журнал «Известия Методического центра профессионального образования и координации научных исследований», 1997 №4, с112

^[19]Rainer Schulte. A German Perspective on Future European Security Needs. International Police Cooperation. A World Perspective. Edited by Daniel J. Koenig and Dilip K. Das. Lanham, 2001, c. 153-154

^[20] Police training concerning migrants and ethnic relations. Council of Europe publishing, Strasbourg, 2001, с. 34