Журнал "Право:Теория и Практика"

ОСНОВНЫЕ ФУНКЦИИ, ЗАДАЧИ И ПРИНЦИПЫ СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НАЦИОНАЛЬНОЙ ЖАНДАРМЕРИИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Смирнов Леонид Леонидович, третий секретарь Постоянного Представительства Российской Федерации при ЮНЕСКО

Основное предназначение и пределы полномочий современной Национальной жандармерии Франции закреплены в статье 1 декрета "Об организации и службе жандармерии", который был подписан президентом Франции Эмилем Лубе сто лет назад, 20 мая 1903 года: "Жандармерия представляет собой силу, предназначенную для обеспечения общественной безопасности, поддержания правопорядка и исполнения законов... Ее деятельность распространяется на всю территорию страны, равно как и на вооруженные силы".¹
В соответствии с указанными предназначением и полномочиями постепенно сформировались основные функции и задачи Национальной жандармерии, этой старейшей элитной военно-правоохранительной структуры.
Российские исследователи деятельности Национальной жандармерии (Быков А.В. и другие), ссылаясь на мнение французских юристов, в частности, Х. Ханеля и Р. Пишона, приводят перечень четырех групп функций: судебной (уголовной) и административной полиции, а также внутриармейские и межминистерские. Одновременно они обращают внимание на повышение к 2002 году суммарного объема задач, выполняемых Национальной жандармерией в рамках функций судебной (уголовной полиции) и особенно административной полиции, а также межминистерских функций до 94% и, соответственно, снижение показателей по внутриармейским функциям до 6%.²
Между тем, за последнее десятилетие ХХ века, и особенно в первые годы наступившего столетия акценты в деятельности Национальной жандармерии стали заметно смещаться в сторону обеспечения внутренней национальной безопасности. Подобная коррекция была вынужденной мерой ввиду возрастания опасности терроризма, который в наши дни все чаще выступает как международное явление.
При этом, как и прежде, на первый план выносится общегосударственная функция обеспечения национальной обороны, в реализации которой обязаны участвовать все формирования Национальной жандармерии как составной части вооруженных сил.
Таким образом, с полным основанием можно говорить о необходимости выделения из перечисленных групп функций в самостоятельные таких групп, как функции вооруженных сил и функции специальных служб.
Названные функции, несомненно, учитывались в деятельности Национальной жандармерии и прежде, однако ввиду сравнительно небольшого объема службы они включались в бюджет времени по ряду перечисленных ранее групп функций – административной полиции, межминистерской и внутриармейской.
В этой связи, по нашему мнению, термин «внутриармейские» функции слишком узок для отражения деятельности Национальной жандармерии в области обороны, поскольку предполагает, прежде всего, военно-полицейские функции.
Представляется более правомерным определять значение выполняемых Национальной жандармерией функций не столько по объему затрачиваемого служебного времени, сколько по занимаемому ими месту в ряду государственных приоритетов.
На необходимость такого подхода указывает статья 6 президентского Декрета № 91-673 от 14 июля 1991 года, в которой прямо или косвенно зафиксированы шесть групп функций Национальной жандармерии, расположенных в зависимости от степени важности –

функции вооруженных сил:

"Все формирования Национальной жандармерии обязаны участвовать в обеспечении национальной обороны";

функции специальных служб:

"Республиканская гвардия выполняет задачи по обеспечению безопасности (...) в отношении правительственных ведомств и высших руководителей государства";

функции судебной (уголовной) полиции:

"Территориальные формирования в полной мере выполняют все задачи, возложенные на Национальную жандармерию";

функции административной полиции:

"Мобильные формирования в качестве основной задачи имеют поддержание общественного порядка";

межминистерские функции:

"Специализированные формирования выполняют жандармские функции в интересах ведомств, в оперативном подчинении которых они состоят";

внутриармейские функции:

"Военно-полицейские (превотальные) формирования Национальной жандармерии выполняют свои задачи при частях и соединениях вооруженных сил".³
С учетом изложенного, целесообразно сформулировать и расположить основные задачи Национальной жандармерии в порядке и в рамках возложенных на нее законодателем функций:

Задачи по обеспечению национальной обороны –
в мирное время:

участие в подготовке резервов для вооруженных сил
участие в мероприятиях мобилизационного характера;
охрана и обеспечение безопасности на порученных объектах вооруженных сил;

в угрожаемый период, а также непосредственно в ходе боевых

действий:

участие в территориальной обороне;
борьба с диверсионно-разведывательными группами противника.
обеспечение безопасности коммуникаций при передвижениях войск. 2. Задачи по обеспечению внутренней национальной безопасности –
обеспечение безопасности высших должностных лиц и важнейших

объектов всех ветвей государственной власти;

участие в проведении антитеррористических мероприятий и операций;
участие в мероприятиях по обеспечению безопасности на ядерных, космических и ряде других жизненно важных государственных объектов;

- участие в охране государственной границы и в борьбе с контрабандой.
3. Задачи в области борьбы с общеуголовными преступлениями –

сбор доказательств по уголовным делам;
проведение оперативно – розыскных мероприятий;
задержание преступников и предание их правосудию.

4. Задачи по обеспечению общественной безопасности (основной вид служебной деятельности) –
4.1. в обычных (штатных) условиях:

подержание общественного порядка и законности (кроме городов с населением свыше 20000 человек, где эта задача возложена на Национальную полицию), в том числе в заморских территориях;
профилактика преступлений и правонарушений;
участие в экологических и природоохранных мероприятиях;
обеспечение безопасности дорожного движения и борьба с административными правонарушениями на трассах;

4.2. в условиях чрезвычайных обстоятельств (ЧО):

участие в ликвидации массовых беспорядков;
оказание помощи населению в случаях стихийных бедствий;
обеспечение беспрепятственного движения транспорта в период ЧО;
участие в карантинных мероприятиях при эпидемиях и эпизоотиях.

5. Задачи, выполняемые в интересах других министерств в порядке оперативного подчинения –

участие в уголовных расследованиях в случаях совершения преступлений на обслуживаемых объектах;

- поддержание правопорядка и законности в зонах ответственности;

охрана инфраструктуры и транспортный контроль на объектах.

6. Военно-полицейские (превотальные) задачи в вооруженных силах –

профилактика воинских преступлений и участие в их расследовании;
обеспечение соблюдения военного законодательства и воинской дисциплины среди военнослужащих;
розыск и задержание лиц, уклоняющихся от военной службы.⁴

При всем многообразии функций и задач, возложенных на Национальную жандармерию, в своей служебной деятельности по обеспечению национальной и общественной безопасности все входящие в нее формирования руководствуются следующими закрепленными законодательно основными принципами:
1) принцип верховенства закона;
2) принцип непрерывности службы;
3) принцип территориальной и объектовой специализации и компетенции;
4) принцип взаимодействия.
1. Принцип верховенства закона включен в целый ряд правовых актов по вопросам строительства Национальной жандармерии и является основополагающим в ее деятельности по обеспечению национальной и общественной безопасности.
Так, в соответствии со статьей 5 правительственного декрета от 6 января 1950 г. № 50-16 использование Национальной жандармерии в интересах поддержания общественного порядка, выполнения военно-полицейских функций, исполнения мобилизационных предписаний а также применение дисциплинарных мер, проведение военной подготовки и осуществление административного надзора за деятельностью Национальной жандармерии допускается "не иначе, как на основании нормативных актов, вступивших в законную силу".⁵
В то же время законодатель допускает частичное правоприменение военного законодательства по отношению к Национальной жандармерии, что продиктовано специфическим сочетанием ее воинской сущности с особым статусом правоохранительной структуры.
В статье 2 президентского декрета от 20 мая 1903 г. указано, что на военнослужащих Национальной жандармерии распространяются все нормативные акты, затрагивающие вооруженные силы, за исключением тех правовых норм, которые вследствие ее особой организации и службы к ней не могут быть применимы.⁶
2. Принцип непрерывности службы сформулирован в статье 1 упомянутого декрета от 20 мая 1903 г.: "...непрерывный и принудительный надзор составляет основу службы Национальной жандармерии".⁷
Непрерывность службы, в первую очередь, достигается за счет обеспечения четкой работы штабов всех уровней по руководству повседневной деятельностью формирований Национальной жандармерии, которая включает установление целей, планирование, организацию, распределение и объединение ресурсов, а также контроль за исполнением.⁸
В не меньшей степени непрерывность службы зависит от эффективности деятельности дежурных служб и подразделений, а также четкого соблюдения графиков службы жандармов на местах.
Реализации этого принципа на практике во многом способствует компактное размещение семей военнослужащих Национальной жандармерии, которым предоставляется служебное жилье в местах дислокации частей и подразделений.⁹
3. Принцип территориальной и объектовой специализации и компетенции.
Всю вторую половину XX-го века Национальная жандармерия проходила сложную и многоступенчатую фазу приспособления к происходящим в государстве и обществе политическим, правовым и социально-экономическим изменениям, вызвавшим глубокие структурные подвижки в этой военно-правоохранительной организации. Данное явление, направляемое законодателем, приобрело в научно-практической литературе, посвященной жандармерии, название "движения специализации."¹⁰
Под движением специализации понимается профессионально-предметное совершенствование деятельности Национальной жандармерии по участию в обеспечении национальной безопасности, охране общественного порядка, борьбе с уголовными преступлениями. Данный процесс имеет строгую правовую основу, опирающуюся на соответствующие законодательные и ведомственные нормативно-правовые акты.
Специализация жандармерии осуществляется по двум основным направлениям.
Во-первых, это совершенствование территориальной структуры жандармерии и создание в её рамках подразделений, профессионально подготовленных для решения сложных правоохранительных и иных задач (территориальная специализация).
Во-вторых, нацеливание уже существующих специализированных формирований и образование новых на решение задач по конкретным объектам правоохранительной деятельности (объектовая специализация).
Таким образом, все силы и средства Национальной жандармерии, распределяются в территориальном отношении (департаментская и мобильная жандармерия), и по объектовому принципу (Республиканская гвардия, жандармерия на воздушном транспорте, жандармерия на объектах военно-промышленного комплекса, специальная группа ядерной безопасности, группа безопасности и быстрого реагирования, морская и воздушная жандармерии, военно-учебные заведения).
При этом объектами, на которые распространяется компетенция того или иного специализированного формирования, могут быть не только материальные субстанции, например, военно-воздушные базы для авиационной жандармерии, но и определенный, строго очерченный круг физических лиц.
Так, в статье 1 правительственного декрета от 31 декабря 1952 г. № 52-1422 записано, что военнослужащие Национальной жандармерии не могут исполнять свои обязанности за пределами ответственности их подразделений, за исключением особых указаний и обстоятельств непреодолимой силы.¹¹
Действие компетенции по кругу лиц, в частности, в авиационной жандармерии выглядит следующим образом. Как отмечено в статье 7 правительственного декрета от 8 июня 1956 г. № 56-561, деятельность авиационной жандармерии распространяется на всех лиц, военнослужащих и гражданских, которые находятся на территории военной базы или учреждения Военно- воздушных сил. Вне указанной территории деятельность авиационной жандармерии распространяется только на военнослужащих ВВС. Вместе с тем, авиационная жандармерия может быть привлечена к проведению расследований, затрагивающих гражданских специалистов ВВС и членов семей военнослужащих ВВС.¹²
4. Принцип взаимодействия предполагает служебные взаимоотношения Национальной жандармерии с Национальной полицией, другими спецслужбами, а также с военными и гражданскими властями, предусмотренные законами и другими правовыми нормативными актами и обусловленные необходимостью совместного решения задач обеспечения национальной и общественной безопасности.
Так, в целях организации взаимодействия Минобороны и МВД Франции издают совместные приказы, направленные на укрепление сотрудничества между Национальной жандармерией и Национальной полицией. Кроме того, координация деятельности между генеральными дирекциями НЖ и НП осуществляется посредством откомандирования старших офицеров ведомств друг к другу.
Важным элементом в организации совместных действий является взаимная информация. Так, в соответствии со статьей 8 президентского декрета № 91-673 от 14 июля 1991 года в случае очевидного применения подчиненных частей Национальной жандармерии в интересах обеспечения национальной обороны командующий жандармским округом "обязан вступить в контакт с командующим войсками военного округа с целью обмена информацией".¹³
И, наконец, взаимодействие и взаимная информация обязательны между различными видами формирований Национальной жандармерии. Например, статья 9 Инструкции № 44302 D.N./Gend. от 13 декабря 1956 года, разработанной командованием Национальной жандармерии, предусматривает, что в случае совершения преступления, на месте которого оказались военнослужащие авиационной жандармерии, они обязаны принять необходимые меры для сохранения вещественных доказательств, охраны места преступления, задержания подозреваемых. Оповестив соответствующую территориальную бригаду жандармерии, военнослужащие авиационной жандармерии составляют протокол о совместных действиях, который они представляют командиру территориальной секции департаментской жандармерии.¹⁴
Таким образом, Национальная жандармерия в начале ХХI-го века по-прежнему уделяет значительное внимание исполнению задач в рамках функций по обеспечению общественной безопасности, и в то же время нацеливается руководством страны на решение актуальных проблем национальной безопасности, в первую очередь, на борьбу с терроризмом.
При этом служебная деятельность различных формирований НЖ по обеспечению национальной и общественной безопасности строится на единых принципах, сформулированных законодателем. Функции, задачи и принципы служебной деятельности жандармских и сходных с ними формирований в других странах, в основном, аналогичны тем, которые характерны для Национальной полиции.
Что же касается России, то ближайший аналог Национальной жандармерии внутренние войска МВД, участвуя в территориальной обороне (в рамках функций вооруженных сил), а также, оказывая содействие Пограничным войскам в охране Государственной границы Российской Федерации (в рамках функций спецслужб), не обладают полномочиями по расследованию преступлений, т.е. функциями судебной (уголовной) полиции. Кроме того, согласно статье 2 Федерального закона от 06.02.1997 года № 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации", они участвуют в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и правового режима чрезвычайного положения только совместно с органами внутренних дел.¹⁵
Указанная нехватка полномочий может быть восполнена российскими законодателями в ходе грядущей реорганизации внутренних войск и в целом системы МВД.

Decret annotté. Paris, Charles-Lavauzelle, 1928. Р. 9.
См.: Быков А.В. Организационно-правовые основы деятельности жандармерии западноевропейских государств в обеспечении общественной безопасности. Дисс...к.ю.н., М., 1998. С. 54.
.Journal Officiel, 19.07.1991, P. 9563.

4. Gendarmerie et environnement. France, Ministere de la défence, 1994. Р. 18
5. Mémorial de la Gendarmerie, 1950, Vol. I. P. 42.
6. Decret annotté. Р. 10.

Ibid. P. 9.

8. Haenel H. et Lizurey R. La Gendarmerie. Р. 6.
9. Decret annotté. Р. 36.
10. Les Banlieues: Un nouveau defi pour la Gendarmerie. Paris, 1999. Р. 64.

11. Mémorial de la Gendarmerie, 1952, Vol. 7I. P. 306.
12. Lamer L. Decretes. Vol.1. 1986. P. 14-15.

Journal Officiel, 19.07.1991. P. 9563.
Mémorial de la Gendarmerie. 1956, Vol. 75. P. 633.

15. Собрание законодательства Российской федерации. М., 1977, № 6. С. 711.