МЕЖДУНАРОДНАЯ КОМИССИЯ ПО БОРЬБЕ С «ОТМЫВАНИЕМ» ДЕНЕГ (ФАТФ): ПРОБЛЕМЫ
И ПЕРСПЕКТИВЫ СОТРУДНИЧЕСТВА С
РОССИЕЙ
Куприянова Анна
Владимировна, кафедра международного
права Московский Университет МВД
РФ Среди ряда международных организаций, созданных
для борьбы с незаконным оборотом денежных средств, особое место занимает
Международная комиссия по борьбе с «отмыванием денег» (ФАТФ). За относительно
короткий срок своего существования она стала авторитетным центральным органом
координации и поддержки усилий правоохранительных органов большой группы стран
по ликвидации данного вида преступлений. Международная комиссия по борьбе с
легализацией денежных средств является межправительственной организацией,
созданной в 1989 году по решению участников встречи глав государств и
правительств, проходившей в том же году в Париже. Перед ней была поставлена
задача разработать стратегию и тактику борьбы правоохранительных органов с
легализацией денежных средств, полученных преступным путем, а также пресечь
намерения международных преступных групп использовать эти деньги в своих
корыстных целях, вкладывая их в экономику развитых стран. ФАТФ возглавляет
председатель, назначаемый на год из числа высокопоставленных государственных
чиновников из той или иной страны участницы по согласованию с членами ФАТФ. В
период с июля 1998 по июнь 1999 года председателем ФАТФ был заместитель
Генерального директора МИД Японии Ю. Екто. Его преемником назначен
вице-президент Комиссариата по вопросам безопасности рынка Португалии Г.
Гальвао. Обязательные условия приема в ФАТФ
таковы: • на политическом уровне страна должна быть
полностью готова: а) реализовать рекомендации (ФАТФ) 1996 г. в
разумный срок, (3 года); б) проводить ежегодно самооценку и 2 раунда взаимных
оценок; • она должна быть полноценным и активным членом
регионального органа, подобного ФАТФ (где таковой существует), либо быть готова
сотрудничать с ФАТФ и даже сыграть ведущую роль в создании такого органа (где он
отсутствует); • страна должна быть стратегически
важной; • «отмывание» доходов, полученных от торговли
наркотиками или другими преступными способами, уже должно быть квалифицировано в
ней как уголовное правонарушение. В настоящее время в
комитет входят 31 страна-участник и 19 международных организаций (включая
Интерпол, Всемирный банк, Европейский Центробанк и Международный валютный фонд)
в качестве наблюдателей. Помимо этого ФАТФ установила тесные контакты с Группой
борьбы с незаконным оборотом денежных средств странах Азиатско-Тихоокеанского
региона (APG), Комиссией по борьбе с незаконным оборотом денежных средств в
странах Карибского бассейна (CFATF), Секретариатом Содружества наций и Советом
Европы, Международного валютного фонда, Межамериканской комиссии по контролю над
употреблением наркотиков, Организацией американских государств, Интерпола,
Международной организации комиссий по ценным бумагам, Оффшорной группы
банковского контроля, Управления ООН по контролю использования наркотических
средств и предотвращению преступлений и Всемирной таможенной организации,
представители которых регулярно участвуют в работе Комиссии в качестве
наблюдателей. Уже в 1990 году, через год после своего
создания, Комиссия подготовила программу под названием "Сорок рекомендаций
специальной финансовой комиссии по проблемам "отмывания" денег". За прошедший
период рекомендации дважды пересматривались с учетом опыта их применения
государствами - членам ФАТФ и сейчас действуют в редакции от 28 июня 1996 года.
Кроме того, ФАТФ были разработаны пояснительные замечания к некоторым
рекомендациям, с целью разъяснить способы их применения. Несмотря на
рекомендательный характер положений программы, они оказали большое влияние на
национальное законодательство многих стран и развитие международного
сотрудничества по борьбе с «отмыванием» денег. В настоящее время рекомендации
восприняты странами-членами ФАТФ, а также рядом стран, не являющихся членами
группы. Контакты России с ФАТФ начались в 1993 году. С
самого начала российскими представителями поднимался вопрос о приеме в члены
этой организации, но до 1998 года существовал мораторий на прием в ФАТФ новых
членов. В 1998 году был поставлен вопрос о возможности расширения ФАТФ за счет
приема Аргентины, Израиля и России, учитывая их активное участие в работе
организации. Препятствием к вступлению в члены ФАТФ, наряду с существующим
мораторием, являлось также то, что в своем Годовом отчете за 1999-2000 гг. ФАТФ
выделила 15 "некооперативных" стран или территорий, которые не придерживаются
целенаправленных мер по предотвращению отмывания денег. К их числу относятся
главным образом развивающиеся стран государства, выступающие как "налоговые
гавани", удобные не только для уменьшения налогов законным путем, но и для
отмывания денег: Багамские и Каймановы острова, Острова Кука, Доминиканская
республика, Ливан, Маршалловы острова, Науру, Нуи, Панама, Филиппины, Святой
Киттс и Невис, Винсент и Гренадины. Из стран с рыночной экономикой в список
попали только Лихтенштейн и Израиль, из стран с переходной экономикой - лишь
Россия. Для выделения "некооперативных" стран были
выработаны 25 специальных критериев, отражающих слабые места в юридической,
административной, финансовой, правоохранительной и судебной системах этих стран,
которые способствуют отмыванию денег. Эти критерии во многом корреспондируют с
разработанными ФАТФ «40 рекомендациями» по борьбе с отмыванием денег. Они
включают следующие аспекты:
просчеты в финансовом регулировании: а) отсутствие
регулирования или неадекватное регулирование и надзор за финансовыми
институтами; б) неадекватные правила лицензирования и создания финансовых
институтов; в) неадекватные требования к идентификации клиентов финансовых
институтов; г) чрезмерные требования к секретности в отношении финансовых
институтов; д) отсутствие эффективной системы информации о подозрительных
сделках.
препятствия, вызванные другими правилами регулирования: а)
неадекватные требования коммерческого закона по регистрации бизнеса и
юридических лиц; б) отсутствие средств идентификации в отношении бенефициаров
юридических и коммерческих предприятий.
препятствия участию стран в международном сотрудничестве: а)
препятствия со стороны административных властей; б) препятствия со стороны
юридических структур.
неадекватные ресурсы для предотвращения и обнаружения
деятельности по отмыванию денег: а) нехватка ресурсов в общественном и частном
секторах; б) отсутствие подразделения финансовой разведки или эквивалентного
механизма.
"Некооперативным" странам и территориям, раннее включая и
Россию, ФАТФ рекомендует в кратчайшие сроки усилить борьбу с отмыванием денег,
укрепив регулирующую систему и приведя законодательство в соответствие с опытом
стран, добившихся заметных успехов в этой области. Другая сторона выделения
"некооперативных" стран состоит в том, что финансовым институтам других
государств рекомендовано проявлять особую осторожность в деловых отношениях и
трансакциях с компаниями, финансовыми институтами и физическими лицами стран,
входящих в список ФАТФ. До октября 2002 г. Россия
отвечала по многим критериям ФАТФ для "некооперативных" стран. По оценкам этой
международной организации, для России были характерны следующие моменты:
неэффективное регулирование и надзор за всеми финансовыми
институтами по сравнению с международными стандартами, применяемыми в борьбе с
отмыванием денег (1-й критерий);
существование анонимных счетов или счетов на очевидно
вымышленные имена (4-й критерий);
отсутствие эффективных законов, регулирующих отношения между
контрольными органами и финансовыми институтами или соглашений между самими
финансовыми институтами по идентификации клиента или бенефициара счета: а)
отсутствует обязательное требование проверять идентичность клиента; б) не
существует требований идентифицировать бенефициаров, когда есть подозрения,
что клиент действует за них; в) не существует требований возобновлять
идентификацию клиента или бенефициара, при появлении сомнений в их
идентичности в процессе деловых отношений; г)не существует требований для
финансовых институтов разрабатывать текущие программы обучения борьбы с
отмыванием денег (5-й критерий).
отсутствие юридических или административных требований к
финансовым институтам или соглашений между государственными органами и
финансовыми институтами сохранять документы, связанные с идентификацией
клиентов и национальными и международными трансакциями, в течение
определенного времени (5 лет) (6-й критерий, по мнению ФАТФ, применим к России
лишь частично).
отсутствие обязательной системы сообщения о подозрительных
или необычных сделках компетентным властям с целью выявления и наказания ими
причастных к отмыванию денег (10-й критерий).
слабая система мониторинга и отсутствие уголовных и
административных санкций в случаях отказа сообщать о подозрительных или
необычных сделках (11-й критерий).
неконструктивный подход к запросам других стран в отношении
расследований случаев отмывания денег (17-й критерий).
отказ конструктивно отвечать на запросы в рамках
международной взаимопомощи (21-й критерий).
отказ предоставить соответствующим административным и
правовым органам людские и технические ресурсы для выполнения ими своих
функций и осуществления расследований (23-й критерий).
недостаточно подготовленный или коррумпированный персонал
регулирующих и надзорных органов, отвечающих за принятие необходимых мер по
борьбе с отмыванием денег в отдельных сферах финансовых услуг (24-й критерий).
отсутствие централизованного подразделения (т.н. финансовой
разведки) или эквивалентного механизма для сбора, анализа и передачи
информации о подозрительных сделках компетентным властям (25-й критерий).
Для включения России в списки "некооперативных" или
потенциально опасных с точки зрения отмывания денег стран действительно
существовало множество оснований. Россия является страной с переходной
экономикой, с незавершенными реформами, слабой и плохо контролируемой финансовой
системой, развитой коррупцией. Значительные масштабы приобрела торговля оружием
и наркотиками. В результате России присущи многие проблемы, с которыми
сталкиваются развивающиеся страны и которые создают благоприятные условия для
отмывания денег, в том числе из других стран. В предыдущие годы власти уделяли
мало внимания этой проблеме, что проявлялось в отсутствии специального
законодательства и институтов, призванных бороться с отмыванием
денег. Департамент по усилению борьбы с финансовыми
преступлениями Министерства финансов США издал в июле 2000 г. рекомендательный
документ для банков и других финансовых институтов, действующих в США, в
отношении трансакций с Российской Федерацией. В рекомендациях финансовым
институтам предлагалось тщательно исследовать все доступные факты в отношении
сделок, достигающих 5 тыс. долл. и более (тогда как в отношении других стран
используется порог в 10 тыс. долл. и выше) на предмет определения их
подозрительности. Особую осторожность документ предлагал проявлять в отношении
трансакций и банковских отношений с отсутствующей или неадекватной
идентификацией клиентов, промышленных или инвестиционных предприятий,
трансакциям из России, осуществляемым через третьи страны. США, как известно,
особо чувствительны к недостаткам других стран, в тех случаях, когда они
полагают, что такие недостатки отрицательно сказываются на американской
экономике. Таким образом, Россия занимала видное место в
первом «черном списке» стран не желающих выполнять рекомендации ФАТФ. В октябре
2000 года на заседании ФАТФ было проанализировано состояние дел в
странах-участницах списка. В России исчезновение признаков отмечено не было.
Некоторые государства были исключены из указанного списка, например, Каймановы и
Багамские острова, в некоторых были зафиксированы положительные тенденции. Трем
странам - России, Науру и Филиппинам, учитывая явное отсутствие признаков
улучшение ситуации по борьбе с незаконным оборотом денежных средств дали срок до
30 сентября 2001 года: если ситуация не изменится против указанных государств
будут введены дополнительные санкции. Стоит отметить, что санкции против России
действовали с того момента, как Россия была включена в «черный список» ФАТФ. К
России на тот момент применялась санкция, которая закреплена в рекомендации № 21
вышеуказанной специальной программы ФАТФ. Следуя этой рекомендации «банки и
другие финансовые институты должны с особым вниманием относиться к установлению
деловых отношений с гражданами, компаниями и банками из стран, которые не
выполняют рекомендации по борьбе с незаконным оборотом денежных средств. С
особым вниманием следует также относиться к любым операциям, осуществляемым
указанными гражданами, компаниями и банками. Если какая-либо из этих операций не
имеет очевидной экономической цели либо совершенно явного законного характера,
ее истинные подоплека и цель должны быть по возможности выявлены, а результаты
расследования, изложенные в письменном виде, должны быть предоставлены
банковским надзорным органам, аудиторам и правоохранительным
органам». Введение дополнительных санкций против России
означало бы принятие следующих мер: «совершенствование системы определения
личности клиента банка и выявлении тех, кто может пользоваться деньгами со
счета, перед тем как открыть счет в банке гражданам и компаниям из этих стран;
составление отчетов обо всех без исключения их операциях исходя из того, что
любые финансовые операции с этими странами можно считать подозрительными; при
рассмотрении заявлении об открытии российским банком отделения или дочернего
банка в странах, входящих в ФАТФ, принимать во внимание тот факт, что банк,
подавший заявление, происходит из страны, не желающей сотрудничать в борьбе с
незаконным оборотом денежных средств; следует предупреждать все нефинансовые
компании, что ведение дел с гражданами и предприятиями их этих стран связано с
риском участия в незаконным обороте денежных средств. В
сентябре 2002 года специальная группа экспертов ФАТФ посетила Россию для
изучения положения дел в борьбе с незаконным оборотом денежных средств.
Программа пребывания специалистов ФАТФ в России была довольно насыщенной. За
неделю пребывания они посетили практически все российские ведомства,
ответственные за борьбу с «отмыванием» (КФМ, МВД, Центробанк, Генпрокуратуру),
съездили в Санкт-Петербург и Тулу, и, наконец, пообщались с российскими банками
– ключевыми участниками борьбы с незаконным оборотом денежных средств. В
частности, эксперты во главе с замминистра юстиции США Тедом Гринбергом (он
представляет США в ФАТФ) посетили Пробизнесбанк, где им показали специальный
программный комплекс и хранилище информации о клиентах. Вся эта система,
согласно сообщению банка, прекрасно существовала ещё до начала действия
законодательства о противодействии «отмыванию» и позволяет автоматически
отыскивать среди клиентов лиц, находящихся в международном розыске. По словам
Зубкова, руководителя Комитета финансового мониторинга, члены комиссии смогли
получить полное представление о том, что в России уже "создана эффективная
система противодействия легализации преступных денежных средств, и эта система
работает. Был создан прецедент фактической работы правоохранительных органов -
Пресненский межмуниципальный суд Москвы "распечатал" статью об отмывании денег и
приговорил к двум годам условно некоего Сергея Сторчака - владельца ЗАО "Фирма
Гросс". Приезжавшие в Москву члены ФАТФ - опытные эксперты по тем вопросам,
которые они изучали здесь, - остались удовлетворены ответами КФМ,
правоохранительных органов на заданные экспертами вопросы. На основании отчета,
составленного экспертами ФАТФ, Россия по результатам заседания специальной
группы была исключена из «черного списка» стран. Для России было предоставлено
редкое, но все же исключение из правил. Эксперты из ФАТФ объяснили это
эффективностью контроля со стороны Комитета по финансовому контролю, в связи с
чем, решили не дожидаться прохождения соответствующих поправок к законам о
банках и банковской деятельности и к закону о валютном контроле в Госдуме.
Интересна аргументация, с которой Россию вычеркнули из списка: «Российская
Федерация эффективно борется с теневыми денежными потоками, направленными на
финансирование террористической деятельности». Проблемы внутреннего терроризма
научили правоохранительные органы России перекрывать финансирование группировок.
Но основанием для включения России в список финансово-непрозрачных государств
было «отмывание» коррупционных денег, но не проблемы финансированием терроризма.
Роль России на рынке незаконного оборота денежных средств составляет всего 0,1%,
что крайне незначительно, а ее присутствие в "черном списке" имело явный
политический характер. Поэтому исключение России из списка ФАТФ предполагало не
только законодательные, но и политические усилия. Основанием того, что
исключение России из «черного списка» стран произошло искусственно, являются два
обстоятельства: во-первых, надвигающаяся война с Ираком, а во-вторых, включение
в этот же список Украины, уровень коррупции в которой не намного превосходит
отечественный. На сегодняшний день из 23 стран, которые
были первоначально внесены в этот список, осталось только 11, включая и Украину.
Согласно последнему отчету, представленному в октябре 2002 года в этот список
входят: Гватемала; Гренада; Египет; Индонезия; Мьянма (Бирма); Науру; Нигерия;
Острова Кука; Сент-Винсент и Гренадины; Украина; Филиппины. Великобритания,
Германия и Канада ввели санкции в отношении Украины - они прислушались к
рекомендациям ФАТФ соблюдать осторожность при работе с украинскими банками. На
Украине есть закон о борьбе с «отмыванием», однако экспертов ФАТФ, которые
приехали проверять его работу, закон не удовлетворил. Они поместили страну в
"черный список" и немедленно рекомендовали государствам, которые входят в
организацию, ввести против Украины санкции. Пока санкции введены довольно мягкие
- никаких ограничений на операции не накладывается. С
момента, когда Россия покинула «черный список», прошло не так много времени. Но
позиция Российской Федерации к этой проблеме начинает меняться. Теперь Россия
свободна от «черного списка» и сама может оценивать деятельность ФАТФ и
предъявлять претензии ее руководству, как от своего лица, так и от лица тех
стран, которые еще находятся или находились в черном списке. Претензии
выражаются в отношении ФАТФ к Швейцарии и Великобритании, которые не находятся в
черном списке, но являются странами с непрозрачной финансовой
системой. Осенью 2001 г. ФАТФ приняла 8 специальных
рекомендаций, конкретно нацеленных на возможности террористов получать доходы
для своих организаций, что должно обеспечить финансовую изоляцию террористов.
Эти рекомендации будут представлять собой новый международный стандарт в борьбе
с финансированием террористов. Они включают в себя подтверждение обязанности
стран ратифицировать Конвенцию ООН по пресечению финансирования террористов и
выполнить соответствующие резолюции Совета Безопасности. Они также размечают
новую территорию, обязывая страны наносить удары по таким альтернативным
системам перевода денег, как "хавала", усилить меры по идентификации клиентов
при телеграфных переводах и добиться того, чтобы для финансирования террористов
не использовались благотворительные фонды. Кроме того, ФАТФ также одобрила план
действий, который немедленно начнет приводить страны-члены группы и все мировое
сообщество в соответствие с этими новыми мерами. Важно отметить, что ФАТФ
предложила странам всего мира участвовать в этом процессе на тех же условиях,
что и члены ФАТФ, подчеркнув важность всеобщего сотрудничества в этом жизненно
важном деле. Антитеррористическое направление деятельности ФАТФ стало
приоритетным, и сейчас с этой точки зрения пересматриваются и уточняются все «40
положений», которые лежат в основе оценок подхода различных стран к борьбе с
финансовыми злоупотреблениями. ФАТФ формирует новый "черный список" государств,
в недостаточной степени борющихся с финансированием международного терроризма. В
этих условиях первый "черный список" ФАТФ, куда включены страны,
законодательство которых, по мнению экспертов ФАТФ, в недостаточной степени
направлено на борьбу с «отмыванием» преступных доходов, фактически уже отодвинут
на второй план. На рассмотрении ФАТФ находится также новый проект МВФ и
Всемирного Банка, который подразумевает регулярную оценку стран по 48 критериям,
отражающим эффективность борьбы государства с «отмыванием» преступных доходов.
Программа деятельности ФАТФ на ближайшую и более далекую перспективы включает
такие вопросы, как расширение числа партнеров ФАТФ, укрепление взаимоотношений с
другими схожими международными организациями, создание новых структур подобного
профиля. Намечена разработка решений проблем, связанных с незаконным оборотом
денежных средств через финансовые оффшорные центры, обеспечивающие сверхвысокую
тайну вкладов и подразумевающих создание целых псевдокомпаний, используемых в
противоправных целях.
