ПОРЯДОК ОБРАЩЕНИЯ ГРАЖДАН В ЕВРОПЕЙСКИЙ
СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
Хаустова Наталья
Александровна,
аспирант Российской
правовой академии Министерства юстиции РФ, преподаватель курса «Правоведение»
Института международных экономических связей, г. Москва
Системе рассмотрения жалоб в Европейском Суде уготована
долгая жизнь. Такие жалобы неизбежны. В любом государстве, даже самом
демократическом, нарушаются права и свободы. Так, каждый год только из
Великобритании в Совет Европы поступает свыше тысячи жалоб. После ратификации Российской Федерацией 5 мая 1998 года Европейской
Конвенции о защите прав человека и основных свобод (принят Советом Европы 4
ноября 1950 года и вступила в силу 3 сентября 1953 года) неизбежен поток жалоб и
из России. Этот поток предопределен не только характером нарушений прав и свобод
граждан, но и наличием пробелов в российском законодательстве и его
несоответствием европейским стандартам. Для рассмотрения
вопроса о порядке обращения граждан в Европейский Суд по правам человека (далее
Суд), необходимо сперва остановиться на рассмотрении вопроса о видах споров,
которые рассматривает Суд. Европейская Конвенция о защите
прав человека и основных свобод[1]
(далее Конвенция) различает два вида возможных дел:
споры между государствами («Межгосударственные дела», ст. 33
Конвенции) и;
споры, основанные на индивидуальных жалобах, ответчиком по
которым является государство («Индивидуальные жалобы» - ст. 34
Конвенции).
В данной статье мы не будем останавливаться на освещении
вопроса о «Межгосударственных делах», а остановимся на рассмотрении вопроса,
касающегося второго вида дел, которые рассматривает Европейский Суд – а именно,
«Индивидуальные жалобы». Необходимо отметить, что такие
споры составляют основную массу, рассмотренных Европейским Судом по правам
человека, и именно это придало Суду и Конвенции ту значимость и престиж какими
они сегодня пользуются в общественном мнении европейских стран. Можно сказать,
что последовательное возрастание места и масштабов индивидуальных жалоб в
Европейский Суд – это одна из основных тенденций, отразившая важные черты
развития международного права, а также его взаимодействие с
внутригосударственным правом. В первом приближении можно
сказать, что индивидуальная жалоба – это право каждого лица, находящегося в
пределах территориальной юрисдикции Суда, обратиться в этот Суд, если оно
считает, что государственные власти нарушили какое-либо из его прав и свобод,
гарантированных Конвенцией, и оно не смогло найти защиты в национальной правовой
системе. В соответствии со ст. 34 Конвенции
«Индивидуальные жалобы» Суд может принимать жалобы от любого физического лица,
любой неправительственной организации или любой группы частных лиц. Как видно из
текста ст. 34, правовое содержание понятия «индивидуальная жалоба» шире, чем
смысл термина «индивидуальный» в его обычном значении, и поэтому с такой жалобой
в Суд может обратиться не только отдельный индивид, хотя, подавляющее
большинство дел, рассмотренных Судом, все же было инициировано индивидуальными
жалобами в собственном смысле этого слова. Круг
физических лиц, которые могут воспользоваться правом подать жалобу в Европейский
Суд по правам человека, предельно широк, поскольку такому заявителю не
предъявляются ограничительные условия, связанные с возрастом, гражданством и
т.п. Несмотря на большой круг физических лиц, которые
могут выступать в качестве заявителей жалобы в Европейский Суд по правам
человека имеется одно очень важное условие, которое может рассматриваться как
связанное с личностью заявителя. Оно заключается в том, что нарушение Конвенции,
которое обжалует физическое лицо, должно касаться только его, должно быть
нарушено именно его право, и возможный ущерб от нарушения несет он сам (хотя
наличие реального ущерба не обязательно). Другими словами, из обстоятельств дело
должно ясно следовать, что сам заявитель является «жертвой» нарушения
Конвенции. В практике Суда понятие «жертва» подвергалось
расширительному толкованию. И в результате такого толкования возникли два
дочерних понятия: «потенциальная жертва» и «косвенная жертва», равнозначные по
правовым свойствам общему родовому понятию. В первом
случае («потенциальная жертва») имеет место ситуация, по мнению Суда, когда
заявитель может рассматриваться как жертва даже тогда, когда существует лишь
угроза ущерба, который может быть нанесен в будущем, но угроза эта достаточно
реальна. Иными словами, сама возможность применения закона или другого правового
акта внушает его потенциальным адресатам тревогу, опасение за гарантированность
своих прав от различных нарушений. Что же касается
«косвенной жертвы», то таковыми признаются близкие родственники жертвы нарушения
Конвенции в случаях, когда:
имело место нарушение ст. 2 Конвенции («Право на жизнь»),
лицо погибло и предметом судебного рассмотрения дела, инициированного
родственниками, становятся обстоятельства этой гибели, или;
заявитель ушел из жизни после обращения в Суд с
индивидуальной жалобой и родственники продолжают его дело.
Личностным характером индивидуальной жалобы предопределена и
невозможность для заявителя выступать защитником прав других лиц. Он может
действовать только в своем интересе. Даже тогда, когда жалоба подается группой
частных лиц, каждое из них должно доказать наличие ущерба, причиненного лично
ему. Особый случай представляет собой так называемая
срочная индивидуальная жалоба. Вообще, такого термина (он утвердился в доктрине
и в средствах массовой информации) в тексте Конвенции и Регламенте Суда нет.
Статья 39 Регламента Суда «Предварительные меры» говорит: «По просьбе стороны в
деле или любого другого заинтересованного лица, или по своей собственной
инициативе палата или в соответствующих случаях ее Председатель может указать
сторонам на предварительные меры, которые, по мнению палаты, следует принять в
интересах сторон или надлежащего осуществления проводимого
расследования». Как правило, с такими обращаются
заявители с целью предотвратить действие властей государства-ответчика по
исполнению своего решения, на которое заявитель приносить основную жалобу в
Европейский Суд. Например, заявитель-иммигрант, пребывание которого в стране
признано незаконным, обратившись по этому поводу в Суд, просит одновременно
предотвратить его высылку до окончательного решения Европейского Суда по правам
человека. Круг неправительственных организаций, которые
на основании ст. 34 Конвенции могут обратиться в Суд с индивидуальными жалобами,
также весьма широк. Термин «неправительственная организация» в смысле Конвенции
имеет мало общего с одноименным понятием в международном праве. Практика Суда
включает в него общественные организации в собственном смысле слова и иные
юридические лица частного права. Практика Суда знает
немало решений, вынесенных в итоге рассмотрения дел, инициированных в процедуре
индивидуальной жалобы неправительственными организациями. В Суд обращались
профсоюзы (например, «Национальный профсоюз полиции Бельгии против Бельгии»),
иные профессиональные организации (например, «Платформа «Врачи за жизнь» против
Австрии»), средства массовой информации («Санди таймс» против Соединенного
Королевства»)[2] и т.д. Ответчиком по индивидуальной жалобе может быть только конкретное
государство-участник Конвенции, действия (или бездействия) властей которого
повлекли, по мнению заявителя, нарушение его права, гарантированного Конвенцией.
Из этого следует, что ответчиком по индивидуальной жалобе не может быть
государство, не являющееся участником Конвенции, а также ответчиком не может
быть какая-либо региональная организация европейских государств (например,
Европейский Союз), даже если все ее члены являются участниками Европейской
Конвенции. Рассмотрение вопроса является ли заявитель
«жертвой» в смысле ст. 34 Конвенции осуществляется на предварительной
процессуальной стадии (рассмотрение вопроса о приемлемости жалобы). Тогда же
решается вопрос, является ли надлежащим ответчиком другая сторона. Если будет
установлено, что какая-либо из сторон в споре – заявитель или ответчик – не
отвечает обязательным требованиям, дело не подлежит рассмотрению по существу
(ratione personae). Рассматривая жалобу о нарушении
какого-либо права, защищенного Конвенцией, Суд не может не обратиться к нормам
внутреннего права, имевшим значение в данном деле, а решение Суда по жалобе
приобретает характер оценки этих норм правоприменительных актов. Но, вместе с
тем, необходимо отметить следующее:
Европейский Суд по правам человека, признав Конвенцию
нарушенной, тем не менее не вправе отменять правовые нормы и акты внутреннего
законодательства, требовать такой отмены или осуществления каких-либо иных
властных мер по обстоятельствам рассмотренного дела;
Суд не вправе отменить по жалобе заявителя приговор или
решение, вынесенное национальным судом; он не является вышестоящей инстанцией
по отношению к национальной судебной системе;
решения Суда, в том числе и по тем делам, где в качестве
ответчика выступало данное государство, не носят характера обязательного
прецедента для законодателя и судебной системы
государства-участника.
Все эти положения – следствие того, что основой, определяющей
деятельность Суда, является Конвенция о защите прав человека и основных свобод –
международно-правовой договор суверенных государств, которые не предусматривали
наделения Суда подобными полномочиями (хотя, конечно же, государства-участники,
серьезно относятся к решениям Суда, и в определенной мере учитывают его решения
в своей законодательной и судебной деятельности, как и в деятельности
исполнительных органов власти). Еще одно очень важное
предварительное условие, несоблюдение которого делает жалобу неприемлемой –
исчерпание всех внутренних правовых средств. Суд указывает, что правило об
исчерпании всех внутренних правовых средств, о котором говорит Конвенция,
обязывает всех лиц, желающих возбудить дело против государства в международных
судебных и арбитражных органах, использовать прежде всего правовые средства,
предоставленные национальной правовой системой. Защита прав и свобод,
гарантированных Конвенцией, это прежде всего и главным образом задача самих
государств-участников. В соответствии со ст. 1 Конвенции именно они
«обеспечивают каждому человеку, находящемуся по их юрисдикцией, права и свободы,
предусмотренные ею». Роль же Европейского Суда субсидиарна, т.е. носит
дополняющий характер и состоит в рассмотрении конкретных споров о нарушении прав
и свобод, которые не удалось решить на национальном уровне. Обязанность Суда
«является субсидиарной во времени и по объему по отношению к деятельности
компетентных национальных властей. Задача органов Конвенции – направлять и
оказывать содействие национальным правовым институтам с тем, чтобы
государства-участники Конвенции могли гарантировать необходимую степень защиты
прав человека через собственные правовые институты и процедуры»[3]. Таким образом,
исходя из принципа субсидиарности, государства освобождаются от ответственности
перед международным органом за свои действия, пока у них имеется возможность
рассмотреть соответствующие дела в рамках собственной правовой
системы. Согласно ст. 35 Конвенции («Условия
приемлемости») Суд «может принимать дела к рассмотрению только после того, как
были исчерпаны все внутренние средства правовой защиты». Что же можно отнести к
таким средствам? В первом приближении – это обращение
лица, которое считает нарушенным какое-либо из конвенционных прав, в
компетентные национальные судебные органы в их иерархической последовательности,
в специализированные квазисудебные органы, в прокуратуру. Главное является то,
что Суд сам в каждом конкретном случае определяет, были ли использованы
заявителем все возможные средства защиты исходя из:
особенностей правовой системы государства-ответчика, и прежде
всего системы органов правосудия;
специфических обстоятельств данного конкретного
дела.
В результате возможны ситуации, когда на национальном уровне
для исчерпания правовых средств достаточно пройти две судебные инстанции. В тех
государствах, где конституционные суды наделены правом проверять соответствие
решений высших судов (ФРГ, Испания), число таких инстанций может возрасти до
четырех. Наиболее общий подход в европейских государствах к судебной системе –
это трехзвенная структура: суд первой инстанции – апелляционный суд – высший
(кассационный) суд. Эта схема может быть усложнена в конкретных ситуациях
наличием специализированных судебных систем, участие которых в разбирательстве
дела может оказаться в той или иной мере обязательным. Кроме того, понятие «средство правовой защиты» включает в себя и
использование процессуальных и доказательственных возможностей для защиты
интересов лица в ходе судебного разбирательства. Европейский Суд, например, квалифицировал как не исчерпание правовых
средств отказ обвиняемого от адвоката, посчитав, что участие последнего в
процессе могло бы повлиять на его результат. Суд
разработал ряд критериев, которыми он руководствуется при решении вопроса об
исчерпании внутренних правовых средств – это:
правило следует применять в контексте всей системы защиты
прав человека, установленной государством-участником, с определенной гибкостью
и без лишнего формализма;
средства правовой защиты должны быть достаточно надежными и
эффективными не только в теории, но и на практике; заявитель не обязан
прибегать к средствам, которые неадекватны, неэффективны или не гарантируют
рассмотрение жалобы и в этом смысле «не имеют перспективы на успех»;
заявитель, который воспользовался средством защиты, способным
исправить положение, вызвавшее предполагаемое нарушение, непосредственно, а не
только косвенно, не обязан прибегать к другим доступным ему средствам защиты,
эффективность которых сомнительна;
необходимо учитывать не только само наличие правовых средств
в правовой системе конкретного государства-участника, но и общий правовой и
политический контекст, в котором они должны действовать, равно как и
положение, в котором находятся заявители. Правило исчерпания всех внутренних
средств правовой защиты неприменимо, если совершенно очевидно, что существует
административная практика постоянных нарушений, несовместимая с положениями
Конвенции, и государство проявляет терпимость в отношении подобных нарушений,
в результате чего разбирательство в национальных судах бесполезны;
бремя доказывания в Европейском Суде реального
функционирования, доступности и эффективности правового средства в тот период,
когда у лица возникли основания озаботиться защитой своего права на
национальном уровне, лежит на государстве-ответчике. Однако затем бремя
доказывания переходит на заявителя: он должен доказать, что те средства о
которых говорило правительство, были им использованы или они в силу
определенных обстоятельств данного конкретного дела были неадекватными и
неэффективными и обращение к ним не имело перспективы на успех.
По отношении к судебной системе Российской Федерации
Европейский Суд считает достаточным прохождения дела в двух инстанциях: если оно
было рассмотрено в районом суде, а затем по жалобе в областном (краевом) суде
или в Верховном суде республики в составе Российской Федерации и тем самым
вступило в законную силу, то дальнейшее обращение в порядке надзора, в том числе
в Верховный Суд РФ, не входит в число правовых средств защиты, подлежащих
обязательному исчерпанию. Для обращения в Суд по правам
человека заявитель должен выяснить следующие моменты:
Суд рассматривает жалобы, направленные в его адрес от любого
лица, неправительственной организации или группы лиц, которые утверждают, что
в отношении их были нарушены права, предусмотренные Европейской Конвенцией и
Протоколами к ней (ст. 34 Конвенции).
Суд рассматривает только те жалобы, которые направлены против
государства, подписавшего и ратифицировавшего Конвенцию, и которые относятся к
событиям, наступившим после ратификации Конвенции этим государством.
Суд рассматривает жалобы, связанные с нарушением только тех
прав, которые гарантированы Конвенцией и Протоколами к ней. В остальных
случаях жалобы отклоняются.
В качестве определяющего условия принятия жалобы к
рассмотрению Конвенция и Протокол № 11 формулируют требование об исчерпании
всех внутренних правовых средств защиты (ст. 35 Конвенции).
Особое внимание следует обратить на правило, согласно
которому Суд может принять дело к рассмотрению после исчерпания всех
внутренних средств правовой защиты и лишь в течении шести месяцев с даты
принятия окончательного решения на национальном уровне (ст. 35
Конвенции).
Суд не рассматривает жалобы, которые:
являются анонимными;
являются по существу теми же, которые уже были рассмотрены
Судом ранее или уже являются предметом другой процедуры международного
разбирательства или урегулирования, и не содержат относящейся к делу новой
информации;
являются необоснованными;
представляют собой злоупотребление правом подачи
жалобы.
Поскольку Суд рассматривает жалобы только против действий или
решений государственных органов власти, он не принимает жалобы, направленные
против частных лиц или негосударственных учреждений.
Суд может на любой стадии разбирательства принять решение об
исключении жалобы из своего списка дел, т.е. определить ее как неприемлемую,
если обстоятельства приводят его к выводу о том, что:
Жалоба не соответствует вышеназванным правилам, и потому
является неприемлемой для рассмотрения;
Заявитель более не намерен добиваться рассмотрения своей
жалобы;
Вопрос был решен или по любой другой причине, если Суд
посчитает неоправданным продолжать рассмотрение жалобы.
Суд может принять решение восстановить жалобу в списке дел,
если он сочтет, что обстоятельства оправдывают такой шаг. Решение Суда относительно приемлемости жалоб являются окончательными и не
подлежат обжалованию. Однако заявитель может представить на рассмотрение новую
жалобу, если в деле возникли дополнительные обстоятельства. Несколько слов хотелось бы сказать о правилах заполнения заявления
(жалобы) в Европейский Суд по правам человека. Подача
заявления в Европейский Суд требует знания положений Конвенции; заполненный
бланк будет являться основанием для расследования приведенных в нем фактов. Этот
бланк состоит из восьми разделов (Стороны; Изложение фактов; Изложение имевшего
место, по мнению заявителя, нарушения Конвенции и/или Протоколов к ней и
соответствующих аргументов, его подтверждающих; Заявление в соответствии со ст.
35 п. 1 Конвенции; Изложение предмета жалобы и предварительные требования по
справедливому возмещению; Другие международные инстанции, где рассматривалось
или рассматривается дело; Список приложенных документов; Заявление и подпись) -
все эти сведения должны содержать информацию в полном объеме. Заявителю следует дать четкое, ясное и краткое описание фактов,
свидетельствующих о нарушении его прав, которые стали причиной подачи заявления.
Эти факты необходимо описать в хронологическом порядке с указанием детального
рассмотрения дела в судах и иных органах власти. При этом следует приложить все
решения по жалобе с указанием точных дат. В заявлении
необходимо сослаться на статьи Европейской конвенции, которые были нарушены, по
мнению заявителя, а также указать с какими конкретными притязаниями обращались в
национальные органы и чего хотите добиться, обращаясь в Европейский Суд по
правам человека. К заявлению следует прилагать копии
документов, а не оригиналы, поскольку документы, присланные в Суд, обратно не
возвращаются. И в заключение целесообразно остановиться
на следующих цифрах. По состоянию на 01.01.2000 г.[4] в Европейский Суд подано более 3000 жалоб из
Российской Федерации. Сравнительный анализ статистических данных показывает, что
по количеству заведенных дел Россия на пятом месте после Польши, Италии, Франции
и Германии, а по зарегистрированным жалобам - на втором месте после Италии. По
такому критерию, как отказ в рассмотрении по причине неправильно оформленных
документов, российские граждане позади поляков и французов, но в одной группе с
англичанами, немцами, украинцами и итальянцами. Такие показатели обращений и
правильного оформления жалоб из России свидетельствуют о довольно высоком уровне
информированности российских граждан о деятельности Европейского Суда по правам
человека и процедурах судопроизводства. Большинство жалоб
составляют иски о несоблюдении разумных процессуальных сроков и о нарушении
сроков выплаты пенсий, заработной платы, пособий; 6 жалоб нотифицированы, т.е.
оповещены стороны в деле, но к рассмотрению пока не назначены; 13 жалоб из
России связаны с событиями в Чеченской республике. Таким
образом, в свете статистических данных о жалобах, поступивших из России, можно
сделать вывод о том, что, несмотря на высокий конституционно-правовой статус
прав человека в РФ, он не всегда дополнен механизмами реализации на
правоприменительном уровне. Для того, чтобы избежать наплыва индивидуальных
жалоб в Европейский Суд, «необходимы эффективно работающие
внутригосударственные[5] механизмы
защиты прав и свобод человека, а также система гарантий реализации принимаемых
законов».
[1] Международные акты о правах
человека. М., 2000. С. 39. [2]
Туманов В.А. Европейский Суд по правам человека. Очерк организации и
деятельности. М., 2001. С. 39. [3]
Мнение судьи Соренсен. Цит. По: Macdonald R., Matscher F., Petzold H. The
European System of the Protection of Human Rights. 1993. P. 41. [4] Conceil de I'Europe, Servise de press,
F-67075-Strasbourg, France; Media Briefing, 20.12.2000. [5] Права человека. Учебник для вузов. М., 1999. С.
517.
