Журнал "Право:Теория и Практика"

О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ НЕДР В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Ямалетдинов Руслан Равилевич,
аспирант кафедры хозяйственного и финансового права Института права Башкирского государственного университета

Современные экологические проблемы обусловлены в известной степени несовершенством законодательства. Это понятно, так как в комплексе мер, направленных на охрану природы, именно правовое регулирование особенно результативно. Поэтому в условиях ухудшения состояния окружающей среды ее правовая охрана приобретает особое значение.
Предпосылками интенсификации правовой охраны недр являются, во-первых, их тесная взаимосвязь со всеми природными объектами. Будучи пространственно – операционным базисом любой хозяйственной деятельности, недра оказывают большое воздействие на состояние иных компонентов экосистемы. Во-вторых, в добавление к присущей всем природным ресурсам исчерпаемости, полезные ископаемые, разработка которых остается преобладающим видом использования недр, характеризуются невозобновимостью. В-третьих, полезные ископаемые имеют колоссальное значение для дальнейшего развития нашей страны. Их добыча стремительно растет и приносит огромные доходы. Данные обстоятельства обусловливают необходимость совершенствования правовой охраны недр.
Законодательство о недрах представляет собой предмет совместного ведения федерации и ее субъектов. Актуальной проблемой в этой связи является соотношение соответствующего федерального законодательства и законодательства субъектов федерации о недрах. Ключевыми ее аспектами являются разграничение полномочий и согласование законодательства Российской Федерации и субъектов федерации.
Согласованность юридических требований, предъявляемых к объекту правового регулирования, является важным условием эффективности законодательства. К сожалению, согласование федерального законодательства и законодательства субъектов федерации носит на сегодняшний день односторонний характер. То есть имеет место механическое приведение законодательства субъектов в соответствие с федеральным. Используются при этом прокурорские протесты и судебные решения, а не предусмотренные статьей 85 Конституции Российской Федерации согласительные процедуры, так как формы и порядок их проведения законодательно не урегулированы. Однако зачастую работники прокуратуры подходят к изучению законов формально, не учитывая специфику региона. В этой связи, представляет интерес опыт согласования Кодекса о недрах Республики Башкортостан с Законом РФ «О недрах». Согласно пункту 4 части 2 статьи 24 Кодекса РБ о недрах нарушение пользователем недр установленных стандартов, норм, правил и требований по охране окружающей среды является основанием для досрочного прекращения, приостановления или ограничения права пользования недрами. Действительно, такое положение отсутствует в российском законе о недрах. Но для нашей республики оно имеет большое значение и отражает ее особенности как добывающего региона.
В то же время, и Закон РФ «О недрах» содержит ряд недостатков, препятствующих использованию и охране недр на должном уровне. Требуют уточнения положения о лицензировании, о рекультивации нарушенных недропользованием земель, о соотношении права собственности на недра и землю. Неясными остаются процедура придания отдельным участкам недр статуса объектов федерального значения и проведения согласительных действий при этом. Однако направляемые законодательными органами субъектов Российской Федерации в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы предложения по совершенствованию указанного закона остаются, как правило, без внимания. Аналогичная ситуация складывается с другими законодательными инициативами субъектов Российской Федерации. Например, в ходе работы Государственной Думы второго созыва из таких законопроектов, принятых к рассмотрению палаты, до пленарных заседаний Государственной Думы дошли только 22 %. Такая же картина характерна для работы Государственной Думы первого и нынешнего, третьего созывов.^[1]
Проблема разграничения полномочий на современном этапе актуальна главным образом для сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. На ее недостатки неоднократно обращалось внимание рядом ученых.^[2] В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы и в соответствии с ними нормативные правовые акты субъектов федерации. Статья 12 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает два вида указанных федеральных законов: устанавливающие общие принципы правового регулирования, включая разграничение полномочий, и направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти. Однако нормативно содержание общих принципов по каждому предмету совместного ведения нигде не зафиксировано. Практическая реализация такой схемы разграничения полномочий предполагает наделение субъектов федерации компетенцией по остаточному принципу.
В этой связи, заслуживает внимания статья 1.1 Закона РФ «О недрах», предусматривающая, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственного регулирования отношений недропользования осуществляется Конституцией Российской Федерации, а также заключаемыми в соответствии с ней Федеративным и иными договорами. Указание на возможность разграничения полномочий федеральным законом отсутствует. Статья 11 Конституции Российской Федерации также не указывает на федеральный закон как форму разграничения полномочий. Однако статьи 3-5 Закона РФ «О недрах» устанавливают компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования. Очевидная неопределенность указанного закона в части разграничения полномочий дестабилизирует правовое регулирование в этой сфере.
Исследуя проблему повышения эффективности правовой охраны недр следует обратить внимание на соотношение общего и частного. На федеральном уровне должны устанавливаться общие принципы правовой охраны недр, на основе которых субъектами федерации будут регулироваться отношения по рациональному использованию и охране недр с учетом своей специфики. Именно в этом заключается, на наш взгляд, юридическая формула эффективной правовой охраны недр. Исходя из природного, географического, иного разнообразия России правовая охрана недр должна базироваться на максимально возможном учете местных особенностей. И это не просто декларация, пожелание законодателям, а, учитывая кризисное состояние экологии в нашей стране, настоятельное требование, приоритет законодательного регулирования в данной сфере.
В то же время установление общих принципов правовой охраны недр должно включать определенный необходимый минимум правовых предписаний, достаточный для обеспечения эффективного и всестороннего правового регулирования в случае непринятия субъектом федерации своего закона об охране недр. К примеру, в Хакасии, Чувашии, Алтайском крае, Кемеровской, Белгородской, Нижегородской, Челябинской областях таких законов нет. В Бурятии, Коми, Карелии, Ненецком автономном округе законы о недрах признаны утратившими силу. Поэтому в федеральном законе необходимо закрепить универсальную модель правовой охраны недр, пригодную для разрешения экологических проблем в любом регионе нашей страны.
Говоря о законодательстве субъектов о недрах, необходимо установить критерии его допустимости. На наш взгляд, оно имеет смысл только в случае, если существенно дополняет и конкретизирует федеральный закон. Дублирование норм федерального закона в аналогичных актах субъектов федерации нецелесообразно. Однако практика принятия закона ради самого факта его наличия получила широкое распространение. В связи с этим, актуальным становится упорядочение сравнительно большого массива нормативных актов о недрах, определения их соотношения по юридической силе, которое можно представить в качестве одного из направлений совершенствования правовой охраны недр.
Резерв повышения эффективности законодательного регулирования отношений по использованию и охране недр заложен в области правоприменения: именно здесь следует активизировать действия органам власти и должностным лицам разного уровня. Следует также повышать роль правовой науки в исследовании действующего законодательства, форм и направлений его совершенствования и эффективности его применения. Необходимы теоретические исследования структуры правового регулирования охраны недр во взаимосвязи с общими эколого-правовыми актами.
Таким образом, эффективность правовой охраны недр заключается, по нашему мнению, в рациональном распределении полномочий в данной сфере между федеральным центром, субъектами федерации и муниципальными образованиями на основе структурного и системного анализа объекта правового регулирования с учетом целесообразности, финансовой обеспеченности и специфики правового регулирования на федеральном, региональном либо местном уровне, а также наличии действенного механизма проведения согласительных процедур для устранения и преодоления различных правовых коллизий. Решение этих задач позволит оптимизировать правовую охрану недр и должно стать приоритетным направлением совершенствования законодательства о недрах.

^[1]по данным Аналитического вестника Государственной Думы, 2000, № 3, стр. 8.

^[2]Абдулатипов Р.Г. Поиск перспектив российского федерализма //Федерализм, 2001, 4(24), с. 23. А.Н. Лебедев. Современные федеративные договоры в России: конституционная модель, практика, перспективы. В кн. Теоретические проблемы российского конституционализма. М. 2000 г. с. 74.