Вопросы правового режима российских граждан в странах СНГ
Скаков Борис Борисович, аспирант Института прав
человека Московского государственного социального университета
Из 250 миллионов советских граждан на территории республик
(кроме РСФСР) проживало 40 миллионов этнических русских, которые после распада
Союза оказались за рубежом, и кого сегодня мы называем
соотечественниками. После обретения независимости
практически все республики, входившие в состав СССР, кроме Латвии и Эстонии
приняли “нулевой вариант” гражданства, при котором граждане СССР, постоянно
проживавшие на территории страны на день вступления в силу законов “О
гражданстве” признавались гражданами новых государств. Но в то время ситуация с
русскоязычным населением осложнялась тем, что оно (население) боялось потерять
связь с Россией и не стремилось принимать гражданство новых государств. Новый
закон Российской Федерации “О гражданстве” показал, что их опасения не были
безосновательными. Однако через 12 лет проблема с гражданской принадлежностью
более-менее разрешилась, кроме стран Прибалтики. Однако
возникает ряд новых проблем, в том числе связанных с осуществлением прав
собственности, наследования, семейных прав на территории стран ближнего
зарубежья. Поэтому на сегодняшний день остро стоит другая проблема - защита прав
российских граждан, проживающих в странах СНГ, а также этнических русских,
ставших гражданами этих государств. Российская Федерация, как правопреемница
СССР несёт моральную ответственность перед соотечественниками в этих странах. У
многих из них есть родственники на территории РФ, которым небезразличны лишения,
выпадающие на долю родных. Значительная часть трудностей, выпавших на долю
соотечественников, помимо глубокого экономического кризиса, охватившего
практически все бывшие республики СССР, политической и социальной нестабильности
во многих из них, вызвана и тем обстоятельством, что новые независимые страны
формируются как национальные государства самоопределившихся титульных наций
(части населения государства, национальность которой определяет официальное
наименование данного государства)[1]. Иногда это декларируется
открыто, но чаще проявляется в политике, направленной на достижение
доминирования титульного населения в сферах государственной и общественной
жизни, результатом которой становится дискриминация русскоязычного населения в
этих странах[1]. Однако на протяжении 11 лет, прошедших после распада СССР само
государство не принимало практически никаких действий, показывавших его
обеспокоенность состоянием дел с соотечественниками за рубежом. Проблема
оказалась настолько запущенной, что вызвала серьёзную обеспокоенность со стороны
Президента РФ и его критику в отношении политики, точнее её отсутствия, в
отношении соотечественников. [2] Основная проблема статуса заключается в том, что
правовой статус иностранцев определяется и международными соглашениями, и
национальным законодательством страны пребывания, которое, как правило, и
содержит изъятия из предоставляемого иностранцам национального режима,
оговариваемого в международных соглашениях. Поэтому национальное
законодательство представляет интерес не меньший, чем международные договоры, но
является менее доступным. Кроме того, международные договоры, согласно Венской
Конвенции “О праве международных договоров”[3] государство может подписывать договор с оговорками.
Наиболее часто оговорки использовались Украиной,
Республикой Молдова, Азербайджанской Республикой как при принятии решений
Советом глав правительств, так и при подписании и присоединении к многосторонним
соглашениям, заключенным в рамках Содружества[4] . Поскольку правовой статус
российских граждан в большинстве стран СНГ приравнен к статусу иностранцев, , то
вопрос об их гражданских правах может быть рассмотрен в первую очередь в связи с
общим правовым режимом иностранных граждан в указанных государствах и с их
правоспособностью. Международному праву известны
несколько режимов, предоставляемых иностранным физическим и юридическим лицам.
Это:
национальный правовой режим;
режим наибольшего благоприятствования или наиболее
благоприятствуемой нации;
преференциальный режим.
При национальном режиме иностранные физические и юридические
лица пользуются теми же правами и свободами, которые предоставляются гражданам
или юридическим лицам этого государства. Характерным примером такого режима
является норма о том, что “граждане каждой из Договаривающихся Сторон, а также
другие лица, проживающие на ее территории, имеют право свободно и
беспрепятственно обращаться в суды, прокуратуру, органы внутренних дел и иные
учреждения других Договаривающихся Сторон, к компетенции которых относятся
гражданские, семейные и уголовные дела (далее - учреждения юстиции), могут
выступать в них, подавать ходатайства, предъявлять иски и осуществлять иные
процессуальные действия на тех же условиях, что и граждане данной
Договаривающейся Стороны”[1]. При режиме наибольшего
благоприятствования одно государство в порядке международного соглашения
обязуется предоставить гражданам другого государства те права и привилегии,
которые им предоставляются или будут предоставляться гражданам третьего
“наиболее благоприятствуемого” государства. Этот принцип не уравнивает
иностранцев в правах с местными жителями, однако, уравнивает иностранцев в
правах между собой.[2] Национальный
режим определяет главным образом гражданские права иностранцев в прямом смысле
слова, а режим наибольшего благоприятствования - права и привилегии в сфере
внешней торговли. Привилегированный режим заключается в
предоставлении некоторых льгот для иностранных юридических лиц, осуществляющих
свою деятельность в слаборазвитых отраслях экономики. Как правило, считается,
что этот вид режима не распространяется на физических лиц. Принцип правового режима находит своё продолжение в объёме
правоспособности иностранцев, признаваемом за ними в законодательстве
принимающего государства. На территории СНГ основными
документами, регулирующими этот вопрос, являются:
Конвенция “О правовой помощи и правовых отношениях по
гражданским, уголовным и семейным делам”[1] от 22 января 1993 года (далее - Конвенция, Минская
Конвенция);
ряд договоров “О правовом статусе граждан одного государства,
проживающих на территории другого государства”[2](далее - Договор):
с Республикой Армения
с Киргизской Республикой
с Республикой Казахстан;
с Республикой Грузия;
(Тексты приведённых выше договоров с Арменией, Киргизией,
Казахстаном, Грузией идентичны друг другу, поэтому для облегчения ссылок в
дальнейшем будет использоваться название только договора “ О правовом положении
граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого
государства”) Вместе с Минской Конвенцией “О правовой
помощи по гражданским, семейным и уголовным делам” действуют ещё ряд аналогичных
конвенций и договоров:
с Республикой Грузия (от 15 сентября 1995 года);
с республикой Молдова (от 25 февраля 1993 года);
с Азербайджанской республикой (22 декабря 1992 года);
с Республикой Кыргызстан (14 сентября 1992
года).
Согласно этим документам на российского гражданина в
зависимости от той страны, в которой он проживает, может распространяться
национальный либо, что интересно, преференциальный режим. Этот же принцип распространяется на право на оказание правовой защиты по
гражданским, семейным и уголовным делам. “Граждане каждой из Договаривающихся
Сторон, а также другие лица, проживающие на ее территории, имеют право свободно
и беспрепятственно обращаться в суды, прокуратуру,
органы внутренних дел и иные учреждения других Договаривающихся Сторон, к
компетенции которых относятся гражданские, семейные и уголовные дела (далее -
учреждения юстиции), могут выступать в них, подавать ходатайства, предъявлять
иски и осуществлять иные процессуальные действия на тех же условиях, что и
граждане данной Договаривающейся Стороны”[1] . Договор “О правовом статусе
граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого
государства” предоставляет гражданам РФ, постоянно проживающим на территории
государств - участников договора иной режим, отличный от национального.
“Постоянный житель пользуется такими же правами и свободами, и несет такие же
обязанности, что и граждане Стороны проживания с изъятиями, установленными
настоящим Договором и Конституциями сторон”. Но на него “не распространяются
ограничения в правах или дополнительные обязанности, которые могут быть
установлены для иностранных граждан”[2] . Данный договор распространяется на граждан РФ,
проживающих на территории Армении, Казахстана и Киргизии - стран, подписавших
договоры. Изъятия из правоспособности могут быть установлены только данными
договорами и Конституциями сторон. Из всех возможных
ограничений прав в Договорах изложены только три: а)
избирать и быть избранным на высшие государственные должности и в выборные
государственные органы стороны проживания; б) участвовать
в референдумах (в народном голосовании), проводимых стороной
проживания; в) заменить должности в органах
представительной, законодательной, исполнительной и судебной власти стороны
проживания, а также иные должности, назначение на которые предполагает наличие
гражданства стороны проживания[3]
. Иных ограничений в текстах самих договоров
нет. Однако они могут быть изложены в Конституциях
государств. При этом следует помнить, что в Конституциях ограничения в правах
иностранцев изложены в форме бланкетных норм, т.е. в виде формулировки
“Иностранцы и лица без гражданства ... пользуются теми же правами и свободами, а
также несут такие же обязанности, как и граждане .... - за исключениями,
установленными Конституцией, законами или международными договорами
(Украины)”[1] . или “Иностранцы и лица
без гражданства пользуются в Республике правами и свободами, а также несут
обязанности, установленные для граждан, если иное не предусмотрено
Конституцией, законами и международными договорами.”[2] Исходя из подобных бланкетных норм иностранные граждане
ограничиваются в правах уже не только договором и Конституцией, но и законами,
на которые есть косвенная ссылка в Конституции. Таким образом, получается, что
ограничения в правах по данному договору уже никак не отличаются от ограничений
в правах по национальному режиму. Однако сама норма уже
предполагает особый характер ограничений, отличный от общих распространяющихся
на других иностранцев. Вместе с тем в Договоре прямо
предусмотрен и ряд льгот постоянно проживающим жителям. Это:
льготы связанные с въездом, выездом и проживанием в стране
проживания[3] ;
признание документов об образовании или квалификации,
выданных постоянному жителю в стране гражданства независимо от даты их
выдачи[4] ;
право на участие в приватизации государственной собственности
на территории страны проживания[5]
;
Однако для того, чтобы на гражданина РФ распространялся такой
режим необходимо подтверждение факта постоянного проживания на территории
Казахстана, что подтверждается свидетельством, выдаваемом компетентными органами
Казахстана, или отметка, проставляемая этими органами в документах
удостоверяющих личность, а также в документах, дающих право на пересечение
государственной границы, за исключением дипломатических и консульских
паспортов. Заканчивая разговор о режимах, нельзя обойти
стороной вопрос о Союзном государстве России и Белоруссии. Не затрагивая
политических прав граждан Союзного государства Договор «О создании союзного
государства России и Белоруссии» устанавливает равные права граждан на
приобретение, владение, пользование и распоряжение имуществом.[1] При этом сохраняют силу заключенные ранее
договоры и иные правовые акты, принятые ранее в рамках Сообщества и Союза России
. Совокупность норм этих договоров создает ещё один режим для граждан России.
Так, договоры между РФ и Белоруссией предусматривают:
обмен жилыми помещениями между гражданами России и
Беларуси[2] ;
получение государственного и муниципального имущества
гражданами Российской Федерации или приобретение его в соответствии с
действующими в процессе приватизации льготами[3] ;
отсутствие ограничений на деятельность иностранных
инвесторов, установленные законодательством Беларуси в отношении граждан
Российской Федерации [4 ].
Однако даже в договоре между Россией и Белоруссией «О равных
правах граждан» в каждой статье делается оговорка, что указанные действия
производятся «в соответствии с национальным законодательством»[5] . Так или иначе,
задачей любого режима является определение границ объёма правоспособности
иностранных граждан. Сам объём правоспособности определяется в национальных
гражданских кодексах. И здесь Кодексы продолжают общую норму, использованную в
Конституциях: “иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в
Республике Казахстан гражданской правоспособностью наравне с гражданами
Республики Казахстан, кроме случаев, установленных законодательными актами и
международными договорами [1] .
Аналогичные нормы содержатся практически во всех гражданских кодексах стран СНГ.
Объём гражданской правоспособности российского гражданина, согласно Минской
Конвенции, определяется по законодательству страны гражданства[2] , т.е. согласно российскому
законодательству, а именно ст. 18 ГК РФ. Российское
законодательство придерживается аналогичного подхода к определению объёма
гражданской правоспособности содержится в российском гражданском кодексе, только
в российском Кодексе для этого применяется не одна норма, как это сделано в
статье 23 Минской Конвенции, а две: первая - гражданская правоспособность
определяется личным законом физического лица (статья 1196 гражданского кодекса
Российской федерации), вторая - личным законом физического лица считается право
страны, гражданство которой это лицо имеет (статья 1195 гражданского кодекса
Российской федерации). Такая же “двухходдовая” система применяется в гражданском
кодексе Белоруссии. В отличие от законоодательства РФ и Беларуси, Кодекс
Казахстана не привязывает правоспособность иностранного гражданина к праву
страны его гражданства. Статья 1095 гражданского кодекса этой страны просто
указывает, что “иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в
Республике Казахстан гражданской правоспособностью наравне с гражданами
Республики Казахстан, кроме случаев, установленных законодательными актами и
международными договорами Республики Казахстан”. То есть объём их
правоспособности будет такой же как и у граждан Казахстана: иметь на праве
собственности имущество, в том числе иностранную валюту, как в пределах
Республики Казахстан, так и за ее границами; наследовать и завещать имущество;
свободно передвигаться по территории республики и выбирать место жительства;
свободно покидать пределы республики и возвращаться на ее территорию; заниматься
любой не запрещенной законодательными актами деятельностью; создавать
юридические лица самостоятельно или с другими гражданами и юридическими лицами;
совершать любые не запрещенные законодательными актами сделки и участвовать в
обязательствах; иметь право интеллектуальной собственности на изобретения,
произведения науки, литературы и искусства, иные результаты интеллектуальной
деятельности; требовать возмещения материального и морального вреда; иметь
другие имущественные и личные права[1]
. Здесь мы видим, что перечень правомочий, содержащийся
в статьях Гражданских кодексов различается. Безусловно, это не означает, что
российский гражданин в Казахстане будет ущемлён в своих правах на основании
статьи 14 Гражданского кодекса Казахстана, однако формулировка, использованная в
Казахстанском кодексе, все же может при других обстоятельствах дать юридическое
основание для ограничения прав иностранцев. По личному
закону лица определяется также его гражданская дееспособность[2] , т.е. способность своими действиями
приобретать и осуществлять свои гражданские права, создавать для себя
гражданские обязанности и осуществлять их. В понятие гражданской дееспособности,
которым оперирует объём данной нормы, включаются вопросы возникновения
дееспособности, её объёма, который зависит от возраста лица, оснований для
досрочного приобретения в полном объёме (эмансипация), ограничения
дееспособности, признания лица недееспособным и т.д. Подытоживая вышесказанное, можно сказать, что во-первых, правовой статус
российских граждан в странах СНГ и Балтии характеризуется неоднородностью, его
можно назвать “лоскутным одеялом”: в ряде стран россияне пользуются
привилегированным режимом (Белоруссия, Кыргызстан); в других странах они
пользуются национальным режимом: Украина, Казахстан; могут иметь статус граждан
- Туркменистан). Регулирование вопросов правового
положения россиян в странах СНГ происходит на основе применения своеобразной
системы сочетания правовых норм, в которой коллизионные нормы сосредоточены в
нескольких базовых международных договорах, а материальные нормы, к которым
отсылают коллизионные – в национальных законодательных актах. (Для сравнения,
отношения поставок между хозяйствующими субъектами урегулированы в большей части
Конвенцией ООН о договорах международной купли-продажи товаров, правилами
ИНКОТЕРМС, расчетные операции также регулируются нормами материального права как
международных договоров, так и национальных законов). Такими исходными актами
являются: Конвенция “О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским,
уголовным и семейным делам”, Договор “О правовом статусе граждан одного
государства, постоянно проживающих на территории другого государства”,
Соглашение “О сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защите
трудящихся мигрантов”, “О трудовой деятельности и социальной защите
трудящихся-мигрантов”, Соглашение “О взаимном признании прав на возмещение вреда
причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным
причинением здоровья, связанные с исполнением ими трудовых
обязанностей”. Нормы, регулирующие режим российских
граждан в странах СНГ являются по своему характеру бланкетными, т.е. отсылают к
неопределённому количеству нормативных актов государства, что позволяет путем
принятия даже незначительных по своей юридической силе актов, ухудшать реальный
статус россиян при внешнем благополучии. Также эти нормы дают широкие полномочия
как государственным органам, так и местным для ограничения прав россиян. Вместе
с тем, надо отметить, что подобный характер норм страны СНГ унаследовали от
СССР.
[1] ФЗ от 24 мая 1999 года № 99-ФЗ
“О государственной политике в отношении соотечественников за
рубежом”. [1] Постановление
Правительства РФ от 17 мая 1996 г. "О Программе мер по поддержке
соотечественников за рубежом"
[2] Послание Президента
Федеральному собранию Российской Федерации 2001 год “Не будет ни революций, ни
контрреволюций”// Российская газета 2 апреля 2001 г, № 82. [3] Венская Конвенция “О праве международных
договоров” Ст. 19
[4]
Консультативное заключение Экономического Суда по запросу
Межгосударственного экономического Комитета Экономического Союза от 15 мая 1996
года. // текст можно найти в справочно-правовой системе «Консультант Плюс.
Международное право» [1] Конвенция “О правовой помощи и правовых отношениях
по гражданским, семейным и уголовным делам” от 22.01.1993 г п 2. ст. 1. //
“Консультант Плюс. Международное право”
[2] Л.А. Лунц Курс международного
частного права. Особенная часть.// Москва. Спарк. 2002. С 339
[1] Конвенция “О правовой помощи и
правовых отношениях по гражданским, уголовным и семейным делам” (Минск 1993 г.
(с изменениями от 28 марта 1997 г)).// “Консультант Плюс Международное
право” [2] Договор о правовом статусе
граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого
государства (Москва 28 апреля 1998 года).- не ратифицирован// “Консультант Плюс
Международное право”; [1] Минская
Конвенция п. 2. ст. 1.
[2] Договор между Российской
Федерацией и Республикой Казахстан “О правовом статусе граждан Российской
Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан,
Республики Казахстан постоянно проживающих на территории Российской Федерации”
от 20 января 1995г. ст. 4.// “Консультант Плюс Международное
право”
[1] Конституция Украины ст. 26.//
www.rada.ua [2] Конституция
Республики Казахстан. п. 4 ст. 12// www.kazahstan.com/zakon [3] ст. 5 Договора “О правовом положении
граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого
государства” [4] там же ст. 6
[5] там же ст. 7 [1] Договор от 8 декабря 1999 г. «О создании
союзного государства» ст. 8 // Собрание законодательства РФ. 14 февраля 2000 г.
N 7. Ст. 786. [2] ст. 5 Договора от
25 декабря 1998 г между РФ и республикой Беларусь «О равных правах граждан» //
Собрание законодательства РФ. 22 ноября 1999 г. N 47. Ст. 5625. [3] ст. 6 Договора между РФ и республикой
Беларусь о равных правах граждан [4
] п.3 Постановление Высшего Совета Сообщества Беларуси и России от 2
апреля 1997 г. N 3 "Об обеспечении равных прав граждан Беларуси и России на
приобретение в собственность, владение, пользование и распоряжение имуществом"
// Российская газета. 1997. 22 апреля. [5] следует также помнить о п.5. ст. 14 Договора «О создании
Союзного государства» - « Граждане Союзного государства пользуются равными
правами и несут равные обязанности на территории другого государства -
участника, если иное не предусмотрено законодательными актами государств -
участников, договорами между ними.» [1] Гражданский кодекс Республики Казахстан ст. 1095//
www.kazahstan.com/zakon [2] Минская
Конвенция Ст. 23 [1] ст. 14
Гражданского кодекса Республики Казахстан [2] Минская Конвенция ст. 23
