юрист-журналист

г. Киев, Украина

 

моб. тел.: +38 (067) 774-59-31

         В заключении, данного вступительного слова отмечу, что настоящая работа с отличием была защищена на юридическом факультете Восточноукраинского национального университета им. Владимира Даля (г. Луганск).

         В свою очередь, нельзя не признать, что этот успех был бы невозможным без помощи моего научного руководителя, замдекана юрфака, кандидата юридических наук, доцента (на тот момент) Гнилорыбова Виктора Васильевича.

 

 ВВЕДЕНИЕ 

 

Этот вопрос никогда не оставлял, не оставляет, и не будет оставлять равнодушным ни одного  патриотически настроенного  гражданина Украины.

Этот вопрос особенно актуален теперь, когда мы видим, сколь велик размах системного кризиса, охватившего все сферы нашего общества.

Этот вопрос особенно актуален теперь, когда мы видим тысячи обездоленных своих соотечественников, лишённых в годы рыночных преобразований действенной социальной защиты и вынужденных  всю оставшуюся  свою жизнь прозябать в глубокой бедности, потерявших веру, порой, даже в собственные силы, и также потерявших всякую надежду на  улучшение ситуации в государстве.

Этот вопрос особенно актуален теперь, когда мы видим, сколь низок международный авторитет Украины, когда наше географически  европейское государство фактически никто не  воспринимает  как европейское.

Но возникают и другие вопросы: «Почему  так получилось?  Почему государство со столь огромным экономическим потенциалом, со столь трудолюбивым народом до сих пор не может преодолеть  охвативший его системный кризис?»

Что нужно сделать, чтобы Украина вышла из этого кризиса и заняла достойное место среди развитых государств мира? Каков «рецепт» могущества Украины?

И мы занялись раскрытием секрета данного «рецепта».

Следует отметить, что таких «рецептов» в Украине много. Часть из  них основывается на системном научном подходе, большая же часть представляет собой, скорее, политические платформы разных политических сил.

         Однако, несмотря на их разнообразие, все эти варианты возрождения Украины имеют одну общую черту: все они, в конечном итоге, исходят из того, что единственным фактором возрождения могущества нашего государства является, прежде всего, наш народ. Никто, кроме народа Украины, т.е. нас, не сможет вывести Украину из охватившего её кризиса. Да, никому, кроме нас, это не нужно. 

Поэтому, чтобы добиться данной стратегической патриотической цели, необходимо, прежде всего, объединить весь народ Украины на основе единой общенародной Идеи. Парадоксально, но за почти десятилетие независимости нашего государства такая Идея до сих пор так и не найдена. Общенародная Идея до сих пор не сработала!

 Не будем сейчас заниматься поиском общенародной Идеи: цель данной дипломной работы состоит совсем в другом.

 Значение местного самоуправления огромно.

«Политической единицей, которая непосредственно устанавливает контакт между каждым гражданином и государством, является его местная община т. е. село, город, посёлок» [1, с. 40] . Не проходит и дня, чтоб мы не воспользовались её услугами : когда просыпаемся утром и включаем свет, во время утреннего туалета открываем кран и пускаем воду, направляясь на работу, садимся в автобус и, глядя в окно, видим, как мусоровоз опустошает контейнеры для мусора, прогуливаемся в воскресенье по городскому парку, посещаем плавательный бассейн или играем в футбол на стадионе и, наконец, возвращаемся улицами домой мы всегда пользуемся услугами нашей общины. Собственно, это начинается уже со дня рождения: с момента записи в метрической книге в РАГСе мы получаем гражданские права. А как только умрём, то найдём вечный покой на кладбище общины. Да и в течении лет, что разделяют эти два события, община сопровождает нас в жизни. Жилищное управление и управление по делам молодёжи, отдел социального обеспечения и управление общественного порядка заботятся о том, чтоб обеспечить нам в жизни свободное развитие, социальную защиту и общественный порядок. Словом, ни один другой орган политической общности не осуществляет такой разносторонней деятельности, как современная община.

 Однако, сколь ни прекрасна эта идея, но о ней вскоре забыли представители нашего политического истеблишмента: вихрь происходящих событий в государстве заставлял их думать о другом. И, казалось, так будет продолжаться вечно, если б не принятие Конституции Украины 28 июня 1996 года, установившей, что «в Украине признаётся и гарантируется местное самоуправление»[ 3, с.7 ], а затем почти спустя год, 21 мая 1997 года, принятие на её основе Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине».

 Все эти работы опираются либо на сугубо теоретическое знание, либо на анализ практики разрешения подобных проблем местного самоуправления в различных зарубежных странах. Последнее, на наш взгляд, является более предпочтительным, т. к. использование зарубежного опыта позволяет нам иметь чёткие представления о последствиях такого использования, твёрдое убеждение в приемлемом для государства разрешении проблемы, позволяет предвидеть и заранее предотвратить возможные сложности. Правда, при использовании зарубежного опыта существуют некоторые тонкости, не учет которых может ещё более усугубить проблему. Среди них, прежде всего, следует отметить сложность выбора государства, чей опыт может быть нам полезен, а также необходимость учёта при использовании опыта местных условий. Кроме того, при этом не надо спешить все шаги должны быть логически последовательными и неоднократно проверенными.

         В данной дипломной работе будет произведён анализ организации местного самоуправления во Франции, в Швеции, Нидерландах и Германии («баварская» модель). Однако, наша основная цель состоит несколько в другом.

 В данной дипломной работе мы намеревались произвести осмысление сущности местного самоуправления, процесса становления и развития его в Украине и всех проблем, возникающих в ходе этого процесса. Однако, подробно рассмотрим только две проблемы. Но они имеют фундаментальное значение для местного самоуправления Украины: проблему взаимоотношений органов местного самоуправления с местными органами государственной власти, а также проблему материально-финансового обеспечения местного самоуправления.

 Сразу же после вводной части мы перейдём к разделу «Сущность местного самоуправления». Здесь будут сформулированы понятие, признаки, принципы, гарантии местного самоуправления Украины, рассмотрены существующие в мире системы местного самоуправления. Будет также рассмотрен такой актуальный для любой демократической системы местного самоуправления вопрос как формы осуществления гражданами Украины права на участие в местном самоуправлении. Актуальность данному вопросу придаёт то обстоятельство, что, как свидетельствует зарубежный опыт, эффективное местное самоуправление невозможно без активности, инициативности населения территориальных громад. В процессе рассмотрения указанного вопроса будет определена система местного самоуправления Украины.

 В следующем разделе  «Система  местного самоуправления Украины» мы подробно рассмотрим правовой статус сельских, поселковых и городских советов, их исполнительных органов, а также правовой статус соответствующих голов. Основной объём задач местного значения приходится выполнять именно этим органам и должностным лицам, представляющим общинное самоуправление. Именно с общинным самоуправлением в обществе традиционно ассоциируется едва ли не вся система местного самоуправления. Роль общинного самоуправления носит определяющее значение в плане повышения эффективности функционирования всей системы местного самоуправления Украины. Поэтому оно требует отдельного рассмотрения.

         Точно так же, как требует отдельного рассмотрения проблема взаимоотношений органов местного самоуправления с местными органами государственной власти. Эта проблема также будет освещена в указанном разделе.

         Третий раздел будет полностью посвящён другой немаловажной проблеме: проблеме материально-финансового обеспечения местного самоуправления Украины. Здесь мы подробно рассмотрим коммунальную собственность и местные налоги и сборы. Как свидетельствует зарубежный опыт, данные ресурсы играют ведущую роль в материально-финансовой основе местного самоуправления. Будут также рассмотрены проблемы формирования местных, бюджетов. Однако, не столь подробно: после принятия нового Бюджетного кодекса Украины, очевидно, многие проблемы уже разрешены. Вместе с тем, ещё не прошло достаточно времени, чтобы высветились новые проблемы.

         В чётвертом разделе дипломной работы будет рассмотрен опыт организации местного самоуправления в зарубежных странах: во Франции, в Швеции, Нидерландах, и в Германии («баварская» модель). При этом основной акцент будет сделан на изучении особенностей организации местного самоуправления в названных государствах, а также потом на основе этого опыта на формулировании практических рекомендаций по совершенствованию отечественного местного самоуправления.

         В заключительной части работы будут сформулированы краткие выводы по всему написанному и практические рекомендации по разрешению проблем местного самоуправления Украины.

         Проблемы местного самоуправления широко обсуждаются в научной среде как отечественными, так и зарубежными учёными-юристами. Среди таких учёных можно отметить следующих: Андресюка Б.А., Ауеркека Х.Г., Биленчука П.Д., Борденюка В.И., Бутка И.П., Волянскую Г.М., Гриника А.П., Кампо В.М., Карлова О.О., Кнемайера Ф.Л., Кравченко В.В., Никитина В.А., Нинюка И.Н., Подмогильного М.В., Чушенко В.В. и других.

 Некоторые их работы использовались при написании данной дипломной работы.

 В процессе освещения тематики будут приводиться примеры из практики применения законодательства о местном самоуправлении, а также производиться сравнения с соответствующими законодательствами зарубежных стран.

         Некоторые проблемы местного самоуправления, рассматриваемые в данной дипломной работе, ранее уже поднимались нами на различных студенческих научно-практических конференциях и имеются соответствующие публикации в вузовских сборниках, издаваемых по материалам таких конференций. Эти публикации «Актуальные проблемы местного самоуправления Украины и пути их разрешения», «Роль Европейской хартии городов в процессе становления местного самоуправления Украины» (обе в сборках ВУГУ), «Формы осуществления гражданами Украины своего права на участие в местном самоуправлении» (сборник Киевского национального университета им. Т.Г. Шевченко).

         Кроме того, в 1999 году нами была написана работа, в которой производился сравнительный анализ организации публичной власти на местах во Франции и в Украине. Указанная работа участвовала в конкурсе студенческих научных работ, организованном Национальной юридической академией им. Я. Мудрого и заняла по итогам конкурса призовое место.

         История государства и права зарубежных стран знает немало примеров деспотии, тирании, монархии, и, если попробовать произвести сравнение между ними, то, несмотря на многочисленные их внешние отличительные черты, можно увидеть, что в основе любых деспотий, тираний либо монархии лежит централизованная государственная власть.

         Конечно, можно долго спорить о пользе и эффективности данных форм правления. Однако, при этом, тем, кто в диспутах является сторонниками централизованного правления, следует знать тот факт, что та же история государства и права зарубежных стран не знает примера долговечного централизованного государства. Более того, все демократические государства, в частности, и те, с которых мы в последнее время стремимся брать пример, в процессе своего развития постепенно эволюционировали от централизации к децентрализации государственной власти, а значит, признали местное самоуправление. И сегодня их опыт свидетельствует: там, где есть развитая система местного самоуправления, там господствует демократическое правление, там государство и власть подчинены гражданам, а не наоборот. Наверное, во многом благодаря этому, в настоящее время многие развитые государства в качестве неотъемлемого элемента демократии в своих политических системах неизменно называют местное самоуправление.

         Раскрытию сущности данного конституционно правового института посвящён этот раздел дипломной работы.

         Местное самоуправление представляет собой «многостороннюю деятельность местного сообщества по решению стоящих перед ним задач на основе принципов самоорганизации и самофинансирования с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории»[5,с.17].

         Во многих конституциях современных демократических государств местное самоуправление закреплено и гарантировано как одна из основ демократической системы правления. Понятие «местное самоуправление» отражает сложное и многообразное явление, формирование и развитие которого зависит от целого комплекса исторических, географических, политических, экономических и других особенностей соответствующей территории. Оно наиболее полно позволяет реализовать конституционное положение о том, что единственным источником власти является народ.

         Однако, термин «местное самоуправление» используется практически только в Украине, Российской Федерации и других государствах СНГ. В развитых европейских странах используются сходные понятия. Так, в Германии используется термин «Selbstverwaltung» (самостоятельное управление). В Великобритании употребляются, в зависимости от уровня местной власти и по смыслу, понятия «self-goverment» (самоуправление), «local-government» (местное управление), «self-administration» (местная администрация). Во Франции, наряду с местным самоуправлением, избираемым населением, существуют и органы управления, назначаемые центральной властью для защиты её интересов на местах (префектуры, су префекты). Однако, термин «самоуправление» в данном государстве не используется и ему соответствует понятие «decentralio» (децентрализация).

         Однако, можно говорить об общеевропейском взгляде на местное самоуправление. Этот взгляд выражен в ст.3 Европейской Хартии о местном самоуправлении: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в пределах закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

         Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путём свободного, тайного, равного, прямого и общего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные или исполнительные органы. Это положение не включает обращений к собраниям граждан, референдума или какой-либо иной формы прямого участия граждан там, где это допускается по закону»[6, ст.3].

         В зарубежных странах с целью эффективной организации власти на местах применяются разные системы местных органов управления и органов местного самоуправления, на выбор которых оказывают влияние такие факторы, как неодинаковый подход к пониманию государственной власти, разграничение административно-территориальных единиц на «естественные» и «искусственные», национальные и исторические особенности и традиции. В настоящее время можно выделить такие основные системы:

         2. Континентальная (романо-германская) система. Она основывается на соединении местного самоуправления и местного управления, и исходит из разного толкования «естественных» и «искусственных» административно-территориальных единиц. Существуют разновидности данной системы:

         а) на всех субнациональных уровнях, кроме низового, одновременно функционируют выборные органы территориальной общины и назначаемые представителем центральной власти, осуществляющие административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления. При этом на низовом уровне функционируют исключительно органы первичной территориальной общины (Франция, Италия);

         б) на низовом уровне в «естественных» административно-территориальных единицах создаются лишь органы местного самоуправления, а на региональном и субрегиональном уровнях (в «искусственных» административно-территориальных единицах) функционируют назначенные местные государственные администрации общей компетенции. Возможен и такой вариант, когда и на региональном (субрегиональном) уровне функционируют выборные органы местного самоуправления, но они имеют принципиально иную природу это не представительные органы территориальных общин «искусственных» административно-территориальных единиц, а органы представительства интересов территориальных общин «естественных» административно-территориальных единиц на региональном (субрегиональном) уровне. (Польша, Болгария, Турция, Финляндия, довоенный Ирак).

         4.Советская система (КНР, КНДР) основывается на отрицании разделения власти и признания полновластия представительных органов снизу вверх. Эта система предусматривает, что все советы, начиная с низового уровня, являются органами государственной власти на всей территории. Система советов характеризуется иерархичной подчинённостью всех её элементов и отсутствием какой-либо самостоятельности местных органов.

         Государства, в которых функционирует англосаксонская система местного самоуправления, можно назвать полностью децентрализованными. Государства с иными системами являются либо относительно децентрализованными, либо централизованными (при советской системе).

         В Украине применяется континентальная (её вторая разновидность) система управления на местах.

         Статья 140 Конституции нашего государства определяет местное самоуправление как право «... территориальной громады жителей села или добровольного объединения в громаду жителей сёл, посёлков, городов самостоятельно решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины" [3,ст.140].

         Несколько детально понятие местного самоуправления даётся в Законе Украины «О местном самоуправлении на Украине» от 21 мая 1997 года: «Местное самоуправление в Украине это гарантированное государством право и реальная способность территориальной громады ... самостоятельно или под ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления разрешать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины» [7, с.2].

         В сравнении с конституционной нормой, указанный закон, согласно положениям ст.3 Европейской Хартии местного самоуправления, устанавливает не только право, но и реальную способность территориальной громады разрешать вопросы местного значения. Это означает, что территориальная громада должна быть дееспособной в своём праве на местное самоуправление. А для этого необходимо разработать и внедрить в жизнь организационный, правовой финансовый, экономический, механизмы обеспечения самодостаточности территориальных громад.

         Анализ соответствующего законодательства позволяет охарактеризовать местное самоуправление как объект конституционно-правового регулирования в Украине, выступающий в качестве:

         1. соответствующей основы конституционного строя Украины. Так, ст.7 Конституции в полном соответствии с требованием ст.2 Европейской хартии закрепляет принцип признания и гарантированности местного самоуправления, означающий установление в нашем государстве демократической децентрализованной системы управления, основывающейся на самостоятельности территориальной громады, органов местного самоуправления при разрешении всех вопросов местного значения;

         2. специфической формы народовластия. В данном случае местное самоуправление характеризуется следующими признаками: наличием специфического субъекта территориальной громады и особым местом в политической системе общества.

         «Местное самоуправление не входит в механизм государственной власти» [8, с.65]. Взаимосвязь местного самоуправления с государством проявляется в следующем: и местное самоуправление, и государственная власть имеют один источник народ (ст.5 Конституции); органам местного самоуправления могут предоставляться законом отдельные полномочия органов исполнительной власти (ст. 142 Конституции) и состояние их реализации контролируется соответствующими органами;

         3. право жителей соответствующей территориальной единицы (громады) на самостоятельное разрешение вопросов местного значения. При этом такое право предоставлено Конституцией Украины только первичным территориальным громадам жителям «естественных» административно-командных единиц (городов, сёл).

         Сущность местного самоуправления наиболее полно проявляется в его принципах. Анализ соответствующего законодательства зарубежных государств позволяет выделить следующие основные принципы местного самоуправления:

         принцип правовой автономии, означающий, что органы местного самоуправления для решения поставленных перед ними задач и достижения поставленной цели наделены в силу закона определёнными полномочиями;

         принцип организационной автономии, означающий, что органы местного самоуправления вправе самостоятельно организовывать свою деятельность, формировать структуру в пределах, установленных законом;

         В Украине данные принципы нашли своё непосредственное закрепление в Законе «О местном самоуправлении в Украине».

         народовластие;

         законность;

         гласность;

         коллегиальность;

         соединение местных и государственных интересов;

         выборность;

         правовая, конституционная и материально-финансовая самостоятельность в пределах полномочий, определённых законодательством;

         подотчётность и ответственность перед территориальными громадами их органов и должностных лиц;

         государственная поддержка и гарантия местного самоуправления;

         судебная защита прав местного самоуправления.

         О принципах местного самоуправления можно говорить долго, раскрывая каждый из них в отдельности, это ни коим образом не навредило бы данной работе, а, наоборот, сделало б её более содержательной.

          Мы же осветим иной ракурс рассматриваемой тематики, который является более актуальным в процессе становления местного самоуправления в Украине. Остановимся на системе гарантий местного самоуправления.

         Ст.7 Конституции Украины гарантировала местное самоуправление. Что означает данное положение?

         Гарантии местного самоуправления это система «... экономических, политических и правовых условий и средств полной и эффективной реализации территориальными громадами, органами местного самоуправления задач и функций местного самоуправления» [9, с.2]. Важнейшие правовые гарантии местного самоуправления получили своё закрепление в Конституции Украины и Законе «О местном самоуправлении в Украине» (Раздел 4).

         Вообще, механизм правового обеспечения включает следующие элементы:

         1. правовые гарантии защиты: территориальные громады, органы и должностные лица местного самоуправления самостоятельно используют предоставленные им полномочия (ст.71 Закона «О местном самоуправлении в Украине).

         конституционные гарантии (Конституция Украины возлагает на органы государственной власти обязанность юридически и политически защищать и гарантировать местное самоуправление. (ст.7);

         судебные гарантии (органы и должностные лица местного самоуправления вправе обращаться в суд за защитой своих прав и законных интересов. (ст.145);

         2. Государственный и общественный контроль (прокурорский надзор, политико-правовой контроль в форме депутатских запросов, парламентских слушаний, судебный контроль, контроль в лице СМИ, политических партий и общественных организаций);

         Гарантиями организационной самостоятельности местного самоуправления являются:

         положения Конституции Украины о том, что органы местного самоуправления не входят в единую систему органов государственной власти (ст.5), а служба в органах местного самоуправления выступает самостоятельным видом публичной службы (ст.38);

         отнесение вопросов избрания органов должностных лиц местного самоуправления к полномочиям местного самоуправления;

         установленный Законом «О местном самоуправлении в Украине» (ст.71) запрет органам исполнительной власти и их должностным лицам вмешиваться в законную деятельность органов местного самоуправления, кроме случаев выполнения делегированных полномочий и в других случаях, предусмотренных законом ;

         Гарантиями финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления являются:

         установление Конституцией Украины (ст.142) материальной и финансовой основы местного самоуправления;

         закрепление обязанностей государства финансировать осуществление отдельных полномочий органов исполнительной власти, предоставленных органам местного самоуправления (ст.143 Конституции) и компенсировать расходы органов местного самоуправления, возникшие вследствие решений органов государственной власти и предварительно не обеспеченные соответствующими финансовыми ресурсами (ст.67 Закона «О местном самоуправлении в Украине»);

         обязанность государства финансово поддерживать местное самоуправление, участвовать в формировании доходов местных бюджетов, осуществлять контроль за законным, целесообразным, экономным, эффективным расходованием средств и надлежащим их учётом, гарантировать органам местного самоуправления доходную базу, достаточную для обеспечения населения услугами на уровне минимальных социальных потребностей (ст.62 Закона «О местном самоуправлении в Украине»);

 предусмотренные Конституцией Украины обязанность к выполнению на соответствующей территории актов органов местного самоуправления (ст.144) и судебный порядок защиты права местного самоуправления (ст.145);

         право органов и должностных лиц местного самоуправления обращаться в суд по поводу признания незаконными актов местных органов исполнительной власти, иных органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, ограничивающих права территориальных громад, полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления (ст.71 Закона «О местном самоуправлении в Украине»);

         подотчётность и подконтрольность местных государственных администраций районным, областным советам;

         Все указанные гарантии местного самоуправления в своей системе составляют надёжное условие существования и развития в Украине местного самоуправления. Однако, это условие не является единственным. Существуют и другие факторы развития местного самоуправления. Среди них наличие разветвлённой системы форм осуществления гражданами своего права на участие в делах местного значения.

         Это право принадлежит исключительно гражданам Украины и только по принадлежности к соответствующим территориальным громадам. Никто не может быть ограничен в праве на участие в местном самоуправлении в зависимости от расы, цвета кожи, политических, религиозных и иных убеждений, пола, этнического и социального происхождения, имущественного положения, срока проживания на соответствующей территории, по языковым и другим признакам.

         Существуют несколько форм реализации гражданами своего права на участие в местном самоуправлении. Всех их можно разделить на две группы: формы непосредственной демократии и формы представительства в органах (должностными лицами) местного самоуправления.

         местный референдум форма принятия территориальной громадой решений по вопросам, относящимся к ведению местного самоуправления, путём прямого голосования (ст.7);

         участие в местных выборах: как пассивное, так и активное;

         общественные слушания встречи с депутатами соответствующего совета и должностными лицами местного самоуправления, во время которых члены территориальной громады могут заслушивать их, ставить вопросы и вносить предложения по вопросам местного значения, относящихся к ведению местного самоуправления (ст.13 Закона «О местном самоуправлении»).

         Помимо форм непосредственной демократии, граждане реализуют своё право на участие в местном самоуправлении через такие органы ( должностных лиц ):

         местные советы (сельские, поселковые, городские);

         сельские, поселковые, городские головы;

         исполнительные органы местных советов;

         районные и областные советы;

         органы самоорганизации населения, т.е. представительские органы, создаваемые частью жителей, временно или постоянно проживающих на соответствующей территории в пределах села, посёлка, города.

         Все эти органы (должностные лица) вместе с территориальной громадой составляют систему местного самоуправления Украины.

         Сегодня формы представительской демократии являются самими распространёнными. Поэтому с учётом их большой актуальности мы уделили основным из них весь следующий раздел. Однако, прежде необходимо отметить, что формы непосредственного участия гражданами в местном самоуправлении являются пока что декларативными при отсутствии соответствующего правового механизма. Разрешение данной проблемы состоит в законодательной плоскости. Так, назрела насущная необходимость в принятии таких законов: «О местных референдумах», «Об общих собраниях граждан», «О местных инициативах», «Об общественных слушаниях», «Об органах самоорганизации населения». При этом данные законы должны соответствовать европейским нормам, а также учитывать предложения регионалов, прежде всего, из Союза лидеров малых и региональных властей Украины.

         Принятие хотя бы только указанных законов, убеждён, придало б ощутимый импульс развитию местного самоуправления Украины, т. к., как свидетельствует практика зарубежных государств, местное самоуправление только тогда будет наиболее эффективным, когда оно основывается на активности, инициативности членов территориальной громады.

         Совершенствование форм непосредственной демократии в этой связи приобретает большую актуальность.

         Однако, вместе с тем, не следует нивелировать значение представительных органов местного самоуправления.

 2. СИСТЕМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ УКРАИНЫ 

         Как уже ранее отмечалось, система местного самоуправления Украины относится к романо-германскому типу, его второй разновидности. Одним из характеристик признаков данного типа является высокий удельный вес представительских органов в решении вопросов местного значения. В Украине такими органами являются местные советы. Именно на них в основном возложено решение различных проблем жизнедеятельности территориальных громад. Во многом от их работы зависит благоустройство соответствующих территорий, повышение уровня благосостояния населения. Безусловно, по значимости местные советы в системе местного самоуправления Украины занимают второе место после территориальных громад. Ввиду этого мы подробно остановимся на осмыслении их роли в местном самоуправлении Украины.

         В отдельном рассмотрении нуждается взаимодействие органов местного самоуправления с органами местного управления, относящимся к вертикали исполнительной государственной власти. На сегодня не существует достаточно эффективного механизма такого взаимодействия, и это составляет проблему настолько важную6 что от способ её разрешения зависит дальнейшая судьба местного самоуправления Украины. Мы не будем оставаться в стороне от этой проблемы и коснёмся её в данном разделе.

         Однако, прежде, определим роль местных советов в системе местного самоуправления Украины.

         В Украине существует трезвенное административно-территориальное устройство. Оно сформировано по схеме область-район-общины (территориальные громады). В каждом из указанных звеньев функционируют представительные органы советы.

         Как правило, местное самоуправление у большинства населения в нашем государстве ассоциируется с общинным. Безусловно, нельзя отождествлять эти два понятия, как нельзя отождествлять целое с его отдельной частью, Однако, такое представление могло возникнуть только ввиду огромного значения местных советов в местном самоуправлении Украины. В данном раздел, как, впрочем и в дальнейшем, под местными советами мы будем рассматривать сельские6 поселковые, городские советы. Областные и районные советы являются органами регионального самоуправления.

         Следует отметить, что данный взгляд не является уникальным. Так, в частности, законодательство Украины разграничивает местные советы от региональных, например, ст. 5 Закона «О местном самоуправлении в Украине». Данный подход является, на наш взгляд существенным при изучении рассматриваемого конституционно-правового института.

         Однако, каков правовой статус местных советов?

         до 3 тысяч – от 15 до 25 депутатов;

         до 20 тысяч – от 25 до 35 депутатов;

         до 50 тысяч – от 30 до 45 депутатов;

         до 100 тысяч – от 35 до 50 депутатов;

         до 250 тысяч – от 40 до 60 депутатов;

         до 500 тысяч – от 50 до 75 депутатов;

         до 1 миллиона – от 60 до 90 депутатов;

         свыше 1 миллиона – от 75 до 120 депутатов» [11, с.5 ч.3].

         Окончательное решение об общем составе местного совета нового созыва принимается соответствующим советом предыдущего созыва не позднее, чем за 75 дней до дня выборов.

         Конечно, установление законодателем лимитов численности местных советов является таким, что заслуживает внимания как один из предполагаемых вариантов борьбы с громоздкостью, чрезмерной бюрократичностью местных советов для повышения эффективности их деятельности. Однако, такой способ повышения эффективности функционирования местных советов для государства, стремящегося к децентрализации своей власти, является неприемлемым, недопустимым, т. к. может рассматриваться как посягательство на свободу осуществления местного самоуправления.

         Каждая территориальная громада по своей сути является уникальной, неповторимой. У каждой из них имеются свои специфические по объёму и содержанию проблемы. Учитывая данное обстоятельство, невозможно подогнать все территориальные громады под какой-либо стандарт, как это пытается сделать власть в рассматриваемом случае. Поэтому необходимо предоставить территориальным громадам возможность самостоятельно определять численность своих представительских органов без каких-либо ограничений. Данное предложение считаем прогрессивным в контексте демократического развития местного самоуправления Украины.

         Избранный местный совет считается правомочным при наличии не менее 2\3 депутатов от общего состава совета. Если же в совет избрано менее 2\3 его состава, до избрания необходимого количества депутатов продолжает осуществлять полномочия совет предыдущего созыва.

         Срок полномочий советов всех уровней 4 года.

         Как уже ранее отмечалось, местные советы состоят из депутатов. Депутаты же входят в состав постоянных комиссий советов, а также в состав временных контрольных комиссий, если они созданы. Кроме того, при местном совете функционирует избираемый им на срок своих полномочий исполнительный комитет.

         Местные советы проводят свою работу сессионной. Сессия состоит из пленарных заседаний совета, а также заседаний постоянных комиссий совета.

         Сессии созываются по мере необходимости, но не менее одного раза на квартал.

         Первая сессия новоизбранного местного совета позывается соответствующей территориальной избирательной комиссией не позднее как через месяц после избрания совета в правомочном составе. Её открывает и ведёт председатель этой избирательной комиссии.

         Сессия совета является правомочной, если в её пленарном заседании участвуют более половины депутатов от общего состава совета.

         Порядок созыва сессии совета, подготовки и рассмотрения им вопросов, принятия решений совета об утверждении повестки дня сессии и по иным процедурным вопросам, а также порядок работы сессии определяются регламентом совета, утверждаемом не позднее, чем на второй сессии.

         Сессии совета проводятся гласно. Однако, в случае необходимости совет может принять решение о проведении закрытого пленарного заседания. Для принятия решения сессии совета достаточно простого большинства голосов депутатов от общего состава совет.

         В межсессионный период депутаты местных советов работают в постоянных комиссиях. Последние являются органами совета, избираемыми из числа его депутатов для изучения6 предварительного ознакомления и подготовки вопросов6 относящихся к его ведению, осуществления контроля за выполнением решений совета, его исполнительного комитета.

         Постоянные комиссии подотчетны и подконтрольны исключительно совету.

         Параллельно с ними местные советы могут в своём составе образовывать временные контрольные комиссии для осуществления контроля по конкретно определённым советом вопросам. Решение о создании такой комиссии, её названии и задачах, персональном составе комиссии и её председателе считается принятым в том случае, если за это проголосовало не менее одной трети депутатов от общего состава совета.

         Другие органы местного совета исполнительные не являются структурными, в отличие от комиссий. Однако, они также подотчётны и подконтрольны соответствующим местным советам, и подконтрольны также местным органам государственной исполнительной власти в части выполнения делегированных им полномочий.

         К исполнительным органам местных советов относятся их исполнительные комитеты, отделы и иные органы. Однако, среди всех этих органов наибольший объём проблем местного значения приходится решать исполнительным комитетам.

         Исполком совета образовывается соответствующим советом на срок его полномочий в составе соответствующего головы, его заместителя по вопросам деятельности исполнительных органов совета, управляющего делами исполкома, а также руководителей отделов, управлений и других исполнительных органов совета, иных лиц. В состав исполкома местного совета входит также по должности секретарь соответствующего совета.

         Возглавляет исполком соответственно сельский, поселковый, городской голова, районного в городе совета председатель соответствующего совета. По окончании полномочий совета, головы, председателя районного в городе совета его исполком осуществляет свои полномочия до формирования нового состава исполкома.

         Количественный состав исполкома определяется самостоятельно соответствующим советом, а его персональный состав утверждается советом по предложению местного головы.

         Основной формой работы исполкома являются его заседания, созываемые соответствующим местным головой, а в случае его отсутствия или невозможности осуществления им этой функции заместителем головы по вопросам деятельности исполнительных органов власти по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц, и являются правомочными, если в них участвуют более половины от общего состава исполкома.

         На своих заседаниях исполком вправе принимать любые решения в пределах собственной компетенции, определённой непосредственно в Главе 2 Закона «О местном самоуправлении в Украине». Эта компетенция включает в себя полномочия, относящиеся к различным сферам жизнедеятельности территориальных громад. Обобщив их, можно выделить также группы полномочий исполкомов:

         относительно управления коммунальной собственностью;

         в сфере жилищно-коммунального хозяйства, бытового, торгового обслуживания, общественного питания, транспорта и связи;

         в сфере строительства;

         в сфере образования, здраво хранения, культуры, физкультуры и спорта;

         в сфере регулирования земельных отношений и охраны окружающей природной среды;

         в сфере социальной защиты населения;

         в сфере внешнеэкономической деятельности;

         в сфере оборонной работы;

         относительно разрешения вопросов административно-территориального устройства;

         по обеспечению законности, право порядка, охраны прав, свобод и законных интересов граждан.

         Кроме того, полномочия исполкомов местных советов можно также классифицировать на собственные и делегированные государственной исполнительной властью полномочия. При этом, выполняя делегированные полномочия исполкомы подконтрольны также соответствующим государственным органам, делегировавшим им эти полномочия.

         Следует отметить, что полномочия исполкомов местных советов, определённые Законом «О местном самоуправлении в Украине», не являются исчерпывающими. Их перечень может быть дополнен другими законодательными актами.

         Однако, так или иначе, вся компетенция исполкомов, как и других органов советов, хоть и опосредовано, но всё же относится к компетенции местных советов.

         самоорганизации совета и формирования его органов (утверждение регламента, списка и численности постоянных комиссий, образование исполкома и т.д.);

         экономического и социального развития территории, бюджета, управления коммунальной собственностью (утверждение программ социально-экономического и культурного развития соответствующих административно-территориальных единиц, местного бюджета, учреждение внебюджетных целевых средств, установление местных налогов и сборов, принятие решений о выпуске облигаций местного займа и другие полномочия);

         осуществление контрольных функций (заслушивание отчёта местного головы о деятельности исполнительных органов совета, вынесение вотума недоверия местному голове, заслушивание отчётов постоянных комиссий, руководителей исполнительных органов совета, сообщений депутатов о работе в совете, рассмотрение запросов депутатов, принятие решений от досрочном прекращении полномочий депутата и т.д.);

         иные вопросы (учреждение СМИ совета, принятие решений об объединении в ассоциации, иные формы добровольных объединений органов местного самоуправления и о выходе из них; учреждение муниципальной милиции; установление правил по вопросам благоустройства территории населённого пункта, обеспечение в нём чистоты и порядка, торговли на рынках, соблюдение тишины в общественных местах; утверждение и увольнение руководителей и участковых инспекторов милиции; другие полномочия).

         Как видим, компетенция местных советов носит многосторонний характер, охватывает различные аспекты жизнедеятельности соответствующих территориальных громад. Более того, можно сказать, что «...в ведение местных советов входят любые полномочия, если они предусмотрены законами Украины, и не относятся к компетенции каких-либо органов государственной власти, а также органов регионального самоуправления (районных и областных советов)» [12, с.69].

         Данная Хартия создавалась в ходе работы Совета Европы над политикой в отношении городов работы, вдохновляемой Европейской Компанией за Возрождение Городов, организованной Советом Европы в период 1980-1992 годов.

         Эта компания по привлечению внимания всех европейских государственных органов и общественности к ключевым подходам к улучшению условий жизни в городах проводилась в четырёх главных широких областях: улучшение городской физической среды; восстановление имеющегося жилищного фонда; создание социальных и культурных возможностей в городах; развитие городов и участие общественности.

         В соответствии с правозащитной направленностью работы Советов Европы Компания руководствовалась больше качественными, чем количественными аспектами городского развития: лозунг Компании был «К лучшей жизни в городах!».

         транспортные коммуникации и свобода передвижения;

         окружающая среда и природа в городах;

         сохранение архитектурного наследия городов;

         жилищно-коммунальное хозяйство;

         обеспечение законности и право порядка, борьба с преступностью в городах;

         социальная защита населения;

         спорт и досуг в городских районах;

         культурное развитие городов;

         интеграция культур в городах;

         охрана здоровья населения городов;

         участие граждан в городском управлении и планировании;

         экономическое развитие в городах.

         Хартия также установила основные принципы по каждому из направлений городской политики.

         Несмотря на то, что Хартия посвящена направлениям развития городов, её положения можно вполне применять при осуществлении самоуправления в других первичных административно-территориальных единицах, разумеется, с учётом соответствующей специфики.

         Конечно, положения Европейской Хартии городов 1992 года не одической силы закона. Более того, они до сих пор не иплиментированы в национальное законодательство Украины!

         Вместе с тем, убеждён: Европейская Хартия городов 1992 года могла б стать эффективной программой деятельности местных голов и местных советов при разрешении проблем территориальных громад. Европейская Хартия городов 1992 года должна быть настольной книгой всех тех, кто непосредственно осуществляет местную политику в своих административно-территориальных единицах! К тому же, одной из целей Хартии, определённых п.2 Раздела «Б» этого международно-правового документа является «... обеспечение местных органов власти практическим инструментом и руководством управления городом» [13, Раздел «Б», п.3,5].

         Давая определение понятию идеального города, Европейская Хартия городов 1992 года устанавливает стратегическую цель городской политики, разъясняет европейское видение города будущего:

         «Идеальный город - это город, который добивается равновесия между различными секторами и видами деятельности...; который обеспечивает гражданские права и наилучшие условия жизни; который отражает образ жизни и мыслей своих жителей и реагирует на них; в котором полностью учитываются интересы всех тех, кто им пользуется, работает или торгует в нём, посещает его, ищет в нём развлечений, культуру, информацию, знания, и кто в нём учится... Город также должен обеспечить равновесие между современным градостроительством и сохранением своего исторического наследия... Города должны функционировать и управляться на основе принципа о том, что городские проблемы не могут сводиться лишь к финансовым механизмам и проблемам, либо к традиционным средствам функционального градостроительства...» [13, Раздел «Б», п.3.5].

         Изложенное определение понятия идеального города вполне можно спровоцировать на сёла, посёлки, иные населённые пункты. В этом определении заложена цель всех реформ местного самоуправления Украины; цель совместной, скоординированной деятельности местного совета и местного головы для достижения поставленных перед собой задач во благо соответствующей территориальной громады.

         Деятельность органов и должностных лиц самоуправления воплощена в их актах.

         Совет в пределах своих полномочий принимает нормативные и иные акты в форме решений. Решения совета принимаются на его пленарных заседаниях после обсуждения простым большинством голосов депутатов, если законом не требуется квалифицированного большинства, открытым или тайным голосованием. При этом, решение местного совета в пятидневный срок с момента его принятия может быть приостановлено и внесено на повторное рассмотрение совета с обоснованием замечаний. Если совет отклонил замечания местного головы и подтвердил предыдущее своё решение 2\3 депутатов от общего состава совета, оно вступает в силу.

         Согласно ст.59, ч.5 Закона «О местном самоуправлении в Украине», решения совета нормативно-правового характера вступают в силу со дня их официального обнародования, если советом не установлен более поздний срок введения этих решений в действие. Однако, на практике применение данного положения несколько проблематично. Так, в Законе отсутствует толкование термина «официальное обнародование», не обозначено различие между обнародованием и опубликованием актов органов местного самоуправления, не указан род официальных печатных СМИ, где органы местного самоуправления вправе публиковать свои акты. Очевидно, что устранение этих и других пробелов в законодательстве лежит в законодательной плоскости. До тех пор, пока указанные пробелы не будут устранены, на практике по поводу вступления актов органов местного самоуправления в силу будут создаваться " жаркие " дискуссии, возможные конфликтные ситуации на соответствующих территориях, что негативно отобразится на эффективности деятельности органов местного самоуправления.

         Следует также отметить, что акты органов и должностных лиц местного самоуправления по мотивам их несоответствия Конституции и законам Украины признаются незаконными в судебном порядке. Акты, соответствующие законности, доводятся до сведения населения.

         В заключение изложения данного раздела, следует сказать несколько слов об органах регионального самоуправления, каковыми в Украине являются районные и областные советы. «Они не выступают представительскими органами областных и районных громад, Конституция Украины не признаёт наличие таких громад и не рассматривает население области, района как субъектов местного самоуправления, а областные, районные советы конституируются как органы местного самоуправления, представляющие общие интересы территориальных громад сёл, посёлков, городов в пределах полномочий, определённых Конституцией и законами Украины, а также полномочий, делегированных им местными советами» [14, с.81].

         Так, к их ведению относится: утверждение программ социально-экономического и культурного развития соответствующих областей, районов и контроль за их выполнением; утверждение областных и районных бюджетов, контроль за их выполнением; решение иных вопросов, отнесённых законом к их компетенции. Таковы основные полномочия органов регионального самоуправления Украины.

         Теперь же, когда определены правовой статус, роль местных и региональных советов в системе местного самоуправления Украины, перейдём к следующему разделу, в котором определим правовой статус местных голов.

         Сельский, поселковый, городской голова (местные головы) является главным должностным лицом территориальной громады соответственно села (добровольного объединения в одну территориальную громаду жителей нескольких сёл), посёлка, города. Он осуществляет три основные функции:

         1) представляет территориальную громаду в отношениях с другими территориальными громадами, органами государственной власти, предприятиями, учреждениями, организациями;

         2) председательствует на пленарных заседаниях соответствующего совета;

         3) возглавляет исполнительный комитет соответствующего совета.

         Конституционная модель местного самоуправления в Украине характеризуется определённым дуализмом (местный голова – совет), что предусматривает избрание головы независимым от совета путём. Подобная система существует в земле Бавария (Германия). Голова избирается соответствующей территориальной громадой на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права путём тайного голосования сроком на 4 года в порядке, определённом Законом Украины «О выборах депутатов местных советов и сельских, поселковых, городских голов», и осуществляет свои полномочия на постоянной основе.

         Полномочия сельского, поселкового головы начинаются с момента оглашения соответствующим сельской, поселковой, городской избирательной комиссией на пленарном заседании совета решения о его избрании и заканчиваются в момент вступления на эту должность иного избранного в соответствии с законом лица.

         Вместе с тем, Закон «О местном самоуправлении в Украине» предусматривает возможность досрочного прекращения полномочий местного головы в случае:

         1) его обращения с личным заявлением к соответствующему совету о сложении ним полномочий головы;

         2) прекращения его гражданства Украины;

         3) вступления в силу обвинительного приговора суда в отношении него;

         4) нарушении им требований об ограничении совместительства его деятельности с иной работой (деятельностью), установленных вышеуказанным законом. Так голова не может быть депутатом какого-либо совета, совмещать свою служебную деятельность с иной должностью, в том числе на общественных началах (кроме преподавательской, научной и творческой работы во вне рабочее время), заниматься предпринимательской деятельностью, получать от неё прибыль;

         6) смерти местного главы.

         Кроме того, если голова нарушает Конституцию или Законы Украины, права и свободы граждан, не обеспечивает осуществление предоставленных ему полномочий или в иных случаях, его полномочия могут быть прекращены досрочно по решению местного референдума или же по решению соответствующего совета, принятому путём тайного голосования не менее, чем двумя третями голосов от общего состава совета.

         Как видим, Закон содержит достаточно обширный перечень случаев досрочного прекращения полномочий местного головы. Однако, на практике соответствующие положения закона довольно трудно применить. На сегодня в масштабах Украины практически не было ни одного прецедента досрочного прекращения полномочий местного головы. Как правило, все компании, направленные на создание подобного прецедента, заканчивались существенными уступками со стороны их инициаторов. Вместе с тем, компании по досрочному прекращению полномочий местного головы обычно проходят в атмосфере политической напряжённости в громаде, порой даже дестабилизируя политическую обстановку и доводя её до появления опасных конфликтных ситуаций, что всегда негативно влияет на социально-экономическое развитие соответствующих административно-территориальных единиц. После таких компаний территориальные громады оказываются отброшенными в своём экономическом развитии далеко назад.

         Учитывая то обстоятельство, что компании по досрочному прекращению полномочий местного головы, как правило, не достигают своей первичной цели и, вместе с тем, представляют определённую опасность для экономического развития территориальных громад, гражданского мира и спокойствия в административно-территориальных единицах, соответствующий правовой механизм требует существенного усовершенствования, но ни в коем случае отмены, поскольку он является частью механизма сдержек и противовесов в территориальной громаде: обеспечивая эффективное её функционирование.

         Компетенция местного головы определена в Главе 3 Закона «О местном самоуправлении в Украине». В данной работе мы не будем перечислять все его полномочия: наша задача состоит вовсе не в дублировании положений закона, а, в частности, в осмыслении роли органов и должностных лиц местного самоуправления в системе местного самоуправления Украины. Тем более, в начале данного подраздела мы уже определили три основные функции местного головы. Все же остальные функции носят второстепенный характер.

         Местный голова несёт персональную ответственность за осуществление предоставленных ему законом полномочий. При осуществлении этих полномочий он является подотчётным, подконтрольным и ответственным перед избравшей его территориальной громадой, ответственным перед соответствующим советом: а по вопросам осуществления исполнительными органами совета полномочий органов исполнительной власти также подконтрольным соответствующим органам исполнительной власти.

         Местный голова не реже одного раза в год отчитывается о своей работе перед территориальной громадой на открытой встрече с гражданами. Кроме того, по требованию не менее половины депутатов соответствующего совета местный голова обязан отчитаться перед советом о работе исполнительных органов совета в любой определённый ими срок.

         В случае, если такой отчёт будет признан неудовлетворительным, совет вправе: как уже ранее отмечалось, в установленном законом порядке досрочно прекратить полномочия местного головы.

         Вместе с тем, голова, в свою очередь, тоже вправе инициировать досрочное прекращение полномочий местного совета.

         Но это возможно при наличии следующих условий:

         если совет принял решение с нарушением Конституции, законов Украины, прав и свобод граждан, игнорируя при этом требования компетентных органов (например, органов прокуратуры) о приведении этих решений в соответствие с законом;

         если сессии совета не проводятся без уважительных причин в установленные законом сроки, либо совет не решает вопросов, отнесённых к его ведению;

         если имеется решение местного референдума о досрочном прекращении полномочий совета по хотя бы одному из указанных оснований.

         Наличие взаимных правомочий по досрочному прекращению полномочий у местного совета и головы является тем самым механизмом сдержек и противовесов, обеспечивающих эффективное функционирование громады, о котором писалось выше.

         В заключение подраздела вернёмся к вопросу, поставленному в его начале.    Итак, необходим ли институт местного головы в национальном законодательстве Украины?

         В силу положений законодательства, местный голова-лидер территориальной громады. Как всякая общность людей, громада не может нормально функционировать и развиваться при отсутствии в ней руководящей силы. В противном случае её ждёт разбалансированность и последующая деградация. Оптимальным вариантом является тот, когда руководящая сила в громаде личностное обособлена. Поэтому местный совет на роль руководящей силы в громаде, в отличие от головы, не подходит.

         Голова в громаде подобен капитану на корабле, командиру в военном отряде. Наличие лидера в какой-либо общности (громаде, корабле, воинском отряде) дисциплинирует людей участников соответствующей общности. Дисциплина же является основным условием эффективного функционирования и стабильного развития любой общности, в том числе, и территориальной громады.

         Кроме того, «практика местного самоуправления зарубежных стран свидетельствует, что практически во всех государствах мира, где существует местное самоуправление, первичные территориальные общины имеют своих представителей должностных лиц, т.е. лидеров. В разных государствах они называются по разному: мэры, шерифы, бургомистры, алькады и т.д. В Украине это местные головы» [15,с.4]. Конечно, правовой статус указанных должностных лиц отличается в разных государствах. Однако, важно одно все они лидеры своих территориальных общин. И это принципиально.

         В этом отношении, институт местного головы необходим в национальном законодательстве Украины. Более того, необходимо усовершенствовать последнее в направлении укрепления власти и авторитета голов в обществе.

         Роль местных голов в территориальной громаде должна быть выражена, пусть и утрировано, в следующей фразе, извиняюсь за каламбур,: «Голова в территориальной громаде всему голова».

         Одним из основных факторов, сдерживающих развитие отечественного местного самоуправления, является проблема взаимоотношений органов местного самоуправления с органами местного управления. Данная проблема имеет глубинные корни в нашем обществе. Мы полагаем, что в основе её лежит противостояние в Украине сторонников централизации и децентрализации государственной власти. Разрешение данной проблемы, мы полагаем, возможно, только после определения оптимальной модели взаимоотношений Центра и регионов.

         Взаимоотношения Центра и регионов всегда являлись судьбоносными для развития государства. Они не только определяют государственное устройство, но и оказывают решающее влияние на благосостояние народа. Так, «...отсутствие взвешенной региональной политики Украины в настоящее время привело к значительным диспропорциям в территориальной структуре отечественной экономики, неэффективному использованию преимуществ территориального разделения труда, природно-ресурсного и научно-технического потенциала регионов, и чрезмерному загрязнению окружающей природной среды» (16, с.27).

         Всё это в совокупности обусловливает необходимость принятия целенаправленных мер государственной региональной политики, которые обеспечили б эффективное регулирование процессов регионального развития, согласование действий центральных и местных органов исполнительной власти по структурной перестройке экономики страны и последовательному внедрению рыночных отношений.

         Всё это в своей совокупности обуславливает необходимость скорейшего принятия Верховной Радой Украины Концепции регионального развития нашего государства, в которой окончательно и навсегда должна быть решена проблема взаимоотношений органов местного самоуправления с органами местного управления.

         Поэтому выбор оптимальной модели взаимоотношений органов местного самоуправления с органами местного управления состоит, прежде всего, в выборе между централизацией и децентрализацией государственной власти.

         Автор данной дипломной работы уже определился со своим видением путей решения рассматриваемой проблемы. Однако, прежде, чем изложить собственные предложения по этому поводу, перейдём к рассмотрению составляющих проблемы.

         Основных факторов, обуславливающих существование проблемы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами местного управления, на наш взгляд, четыре.

         Прежде всего, следует отметить, что данная проблема паразитирует не только на региональном (областном) и субрегиональном (районном) уровнях, но и оказывает своё негативное воздействие на общинное самоуправление.

         Существование рассматриваемой проблемы обусловлено, прежде всего, в силу несовершенства действующего законодательства.

         Дело в том, что компетенция органов местного самоуправления и местного управления определяется различными законами. Для первых это, прежде всего Закон «О местном самоуправлении в Украине», для вторых Закон «О местных государственных администрациях». Однако, рассмотрим правовой статус субъектов конфликтных ситуаций. Поскольку о правовом статусе органов местного самоуправления мы уже имеем представление, перейдём к определению правового статуса органов местного управления.

         «Местное управление это управленческая деятельность в местной территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня. Осуществляется местное управление, как правило, через назначаемые вышестоящей властью административные органы» [17, с.69].

         «Местные государственные администрации являются местными органами исполнительной власти и входят в систему органов исполнительной власти» [18, с.1].

         Возглавляют местные госадминистрации председатели, назначаемые на должность Президентом Украины по представлению Кабинета Министров на срок полномочий Президента. Состав местной администрации формируется её председателем.

         В своей деятельности местные госадминистрации подотчётны Президенту Украины, а также подотчётны, подконтрольны и под ответственны Кабинету Министров Украины.

         «Местные госадминистрации это агенты государства на местах. Система этих органов носит иерархический характер. Их функции это, прежде всего, основные направления деятельности субъектов государственной исполнительной власти на местах. Именно через государственную природу направлений деятельности раскрывается содержание их функций. По форме эти функции являются видами управленческой деятельности, реализуемой в пределах государственного управления и направленной на выполнение предоставленных государством, а также делегированных соответствующими советами полномочий» [19, с.20].

         Таким образом, в данном случае, применительно к местным госадминистрациям, речь идёт о деконцетрации государственной власти, т.е. передаче полномочий органам государственной власти на места.

         Так, в силу несовершенства действующего законодательства, компетенция органов местного самоуправления и местных госадминистраций, установленная разными законами, по некоторым отраслям очень тесно соприкасается и даже, можно сказать, совпадает. В качестве примера можно назвать полномочия в области социально-экономического развития территории (ст.27 Закона «О местном самоуправлении в Украине» и ст.17 Закона «О местных госадминистрациях») или полномочия в области международных и внешнеэкономических отношений (ст. 35 и ст.26 соответствующих законов).

         Существующее положение выгодно, на наш взгляд, местным госадминистрациям. Они лучше, чем органы местного самоуправления, материально-технически и финансово обеспечены, что производится за счёт средств государственного бюджета, объектов государственной собственности.

         Во многом из-за этого государство имеет возможность косвенного вмешательства в дела местного самоуправления, что является недопустимым для демократического государства.

         Следующим фактором, обуславливающим существование проблемы взаимоотношения органов местного самоуправления с органами местного управления, является наличие в действующем законодательстве института делегированных полномочий.

         С одной стороны, обл- и райсоветы вправе делегировать часть своих полномочий соответствующим местным госадминистрациям, с другой стороны, последние, как уже ранее отмечалось, делегируют свои полномочия исполкомам местных советов.

         В части выполнения делегированных полномочий местные госадминистрации подотчётны и подконтрольны соответствующим советам. Кроме того, согласно Закону «О местных госадминистрациях», «председатели местных госадминистраций ежегодно отчитываются перед соответствующими советами по вопросам выполнения бюджета, программ социально-экономического и культурного развития территорий и делегированных полномочий»[18, ст.34 ч.5]. Вместе с тем, указанным законом не установлен эффективный механизм ответственности местной госадминистрации перед советом за ненадлежащее исполнение предоставленных им полномочий.

         Так, законом установлено, что обл. райсоветы могут выразить недоверие председателю соответствующей местной госадминистрации, на основе чего, с учётом предложения органа исполнительной власти высшего уровня, Президент Украины принимает решение и даёт соответствующему совету обоснованный ответ. Однако, такое решение вовсе не обязательно может повлечь отставку председателя местной госадминистрации. И, таким образом, на практике возникнет прецедент когда использовав определённую ресурсную базу местного самоуправления местная госадминистрация, тем не менее, не выполнит делегированных ей полномочий, и, в тоже время, не понесёт за это никакой ответственности.

         Правда, у совета имеется ещё один рычаг воздействия: выразить недоверие председателю местной госадминистрации двумя третями от общего состава своего депутатского корпуса, после чего, согласно ст.34 ч.7 Закона «О местных госадминистрациях», Президент Украины принимает отставку председателя местной госадминистрации. Однако, для того, чтобы совет воспользовался данным рычагом воздействия на орган местного управления, он должен быть структурирован и, кроме того, в нём должно функционировать стабильное квалифицированное депутатское большинство. На современном этапе существования названных условий является проблематичным ввиду не структурированности нашего общества, недостаточного развития партийной жизни, несовершенства отечественной политической системы.

         «Представляет угрозу развитию местного самоуправления Украины также делегирование местными госадминистрациями своих полномочий исполкомам местных советов. Так, если мы проанализируем полномочия последних, то увидим, что на 67 собственных приходится 80 делегированных местным управлением полномочий» [20, с.45]. Как уже ранее отмечалось в предыдущих подразделах, исполкомы местных советов, согласно Закону «О местном самоуправлении в Украине», по вопросам осуществления делегированных им полномочий подконтрольны соответствующим местным органам государственной исполнительной власти. Таким образом, на практике может сложится ситуация, когда деятельность местного совета может быть наполовину контролироваться государственным органом, в результате чего будут нарушены такие фундаментальные принципы местного самоуправления как принципы правовой, организационной и финансовой автономии. Кроме того, в данном случае будет нарушено положение ст.35 ч.4 Закона «О местных госадминистрациях» о том, что местные госадминистрации не вправе вмешиваться в осуществление органами местного самоуправления собственных полномочий.

         Существующую практику необходимо изменить, если мы, конечно, выступаем за эффективное местное самоуправление. Однако, несколько проблематичен выбор методов реформирования.

         С нашей точки зрения, существуют два таких метода: либо количественно и качественно сократить объём делегированных полномочий, дабы создать территориальное соотношение в пользу собственных полномочий местных советов и их исполнительных органов, либо же вообще упразднить в действующем законодательстве институт делегированных полномочий. Последний из указанных методов нам представляется наиболее оптимальным для децентрализованного государства. Ведь, как показывает соответствующая правоприменительная практика, институт делегированных полномочий органам местного самоуправления, равно как и органам регионального самоуправления, превратился в один из способов органов государственной власти вмешиваться в местное самоуправление.

         Следующим фактором, обуславливающим существование проблемы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами местного управления, можно считать так называемый субъективистский фактор.

         Дело в том, что немало граждан в нашем обществе склонно видеть в децентрализации государственной власти и, соответственно, в усилении и укреплении роли регионов в дальнейшем государственном строительстве Украины, скорее угрозу государственной безопасности и территориальной целостности, чем залог повышения эффективности процесса демократизации Украины.

         Такой подход является абсолютно неконструктивным, глубоко некорректным и, более того, оскорбительным. Данный подход является ничем иным, как проявлением недооценки некоторыми гражданами личных качеств региональных лидеров, возникшим, скорее всего, в результате продолжительной «идеологической пропаганды», проводимой сторонниками централизации государственной власти в Украине.

         В органах местного самоуправления работают точно также патриотически настроенные граждане Украины, как в центральных органах государственной власти. Более того, регионалы ответственны не только перед своей Родиной Украиной, но и перед Малой Родиной регионом, в котором прошло их детство, молодость и которому как дань они теперь отдают все свои силы, решая проблемы местного значения. Это чувство ответственности, а также сам объём возлагаемых законом на них задач, полномочий не позволяет, не даёт времени им даже думать о каких-либо сепаратистских планах.

         К тому же, проблема сепаратизма регионов в большей мере свойственна федеративным государствам, чем унитарным. Украина же, согласно ст.2 Конституции, является унитарным государством, хоть и с отдельным автономным образованием Автономной Республикой Крым.

         Конечно, определенную угрозу территориальной целостности эта автономия представляет. Но из этого вовсе не следует распространять проблемы одного из 25 регионов государства на всю систему местного самоуправления Украины. Необходимо бороться с сепаратизмом конкретно в Крыму. И, выбирая методы этой борьбы, мы полагаем, что наиболее оптимальным вариантом было бы лишение Крыма статуса автономии.

         Ведь, изначально последняя планировалась для всестороннего развития крымско-татарского этноса. Однако, анализ демографической обстановки в Крыму свидетельствует, что «...численность этнических крымских татар в регионе не превышает даже 10% общей численности населения Крыма. Большинство же здесь принадлежит русским и, тем более, русскоязычным» [21, с.43].

         Если учесть ещё и то обстоятельство, что по социологическим опросам, а равно как и по результатам выборов в органы власти и местного самоуправления, традиционно в Крыму пользуется поддержкой среди населения коммунистическая идеология-антигосударственная (интернациональная) по своему содержанию, то можно сделать вывод о том, что автономия на полуострове представляет интересы совсем не крымскотатарского этноса. А, значит, дальнейшее существование её бессмысленно. Более того, существует определённая угроза государственной безопасности и территориальной целостности Украины, что требует применения адекватных мер со стороны компетентных органов. Но при этом эти меры не должны быть направлены против местного самоуправления. Местное самоуправление не является источником сепаратизма в государстве. И это общемировая истина.

         В продолжение анализа факторов, обуславливающих существование проблемы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами местного управления, следует также отметить то, что наличие (отсутствие) указанной проблемы немало зависит от личностей соответствующих региональных руководителей. Это позволяет говорить об искусственном характере проблемы.

         Так, имеются позитивные, но, к сожалению, редкие примеры в некоторых регионах Украины, когда, несмотря на несовершенство действующего законодательства, о котором писалось выше, проблем во взаимоотношениях органов местного самоуправления и органов местного управления практически не существует.

         Наиболее показательным примером в этом отношении является пример Луганской области. Здесь Луганский областной совет и Луганская областная администрация осуществляют между собой тесное плодотворное сотрудничество на конструктивных началах. Это обеспечивается, прежде всего, благодаря личным качествам руководителей Луганского облсовета и Луганской обладминистрации соответственно Виктора Николаевича Тихонова и Александра Сергеевича Ефремова, которые, в отличие от своих коллег в других регионах, не занимаются политическими интригами в борьбе за власть, а пользуясь своими полномочиями, предоставленными им законами, целенаправленно, решительно и последовательно делают конкретные шаги, направленные на социально-экономическое развитие своей Малой Родины Луганщины, повышение уровня благосостояния её населения. Именно патриотический настрой, чувство ответственности перед своими избирателями, склонность к компромиссам, конструктивность региональных лидеров являются в своей совокупности тем решающим фактором, который не позволяет перерасти взаимоотношениям органов местного самоуправления с органами местного управления в конфликт.

         Однако, несмотря на свой искусственный характер, проблема всё-таки существует, и с ней необходимо бороться ради обеспечения условий для эффективного местного самоуправления Украины. Но бороться вовсе не в том направлении, чтобы создать новый тип руководителя, беря пример с Виктора Тихонова или с Александра Ефремова, хотя, безусловно формирование новых кадров с новым типом мышления, правосознания для органов местного самоуправления тоже необходимо. Решение данной проблемы состоит в законодательной плоскости: чёткой регламентации функций и полномочий органов местного самоуправления и местного управления.

         Однако, прежде, как уже отмечалось в начале этого подраздела, следует сделать окончательный выбор между централизацией и децентрализацией государственной власти в Украине.

         Автор данной дипломной работы сделал выбор в пользу децентрализации. А потому решение проблемы, рассматриваемой в этом подразделе, мы видим только в том случае, если в действующем законодательстве будет упразднён институт местных госадминистраций. Соответствующая зарубежная практика уже доказала эффективность функционирования той модели государственного устройства, когда ни на одном из уровней административно-территориального деления нет подобных органов местного управления. В качестве примера государств, чей опыт в этом отношении является показательным, можно отметить Великобританию и США.

         На переходном этапе мы предлагаем решить проблему взаимоотношений органов местного самоуправления с органами местного управления путём внесения изменений и дополнений в действующее законодательство Украины, предлагаемых региональными лидерами в проекте Концепции регионального развития. Если же по истечении минимки пятилетнего срока после внесения этих изменений проблема останется, то тогда в качестве крайней меры следует пойти на упразднение местных госадминистраций в законодательстве Украины.

         До тех пор, пока не будут внесены в законодательство соответствующие изменения и дополнения, возможно, применение следующих путей разрешения проблемы:

         политическое и административное арбитрирование высших центральных органов государственной власти в конфликте;

         судебное рассмотрение споров, в том числе, и Конституционным Судом Украины;

         проведение заседаний согласительных комиссий между представителями конфликтующих органов;

         теоретическое изыскание путей разрешения проблемы взаимоотношений органов местного самоуправления с местными органами государственной власти.

         Однако, рассмотрим, что же предлагают региональные лидеры в проекте Концепции регионального развития?

         Проект Концепции государственной региональной политики Украины был утверждён 2 Всеукраинским Съездом лидеров местных и региональных властей Украины 9 сентября 2000 года. В данном проекте «... отражена позиция представителей регионального и местного уровней власти в возможных путях решения...сложных политических и социально-экономических проблем. Особое внимание в Концепции уделено вопросам формирования организационных, правовых, экономических и финансовых механизмов, которые содействовали бы повышению эффективности функционирования системы территориальной организации власти "[22, с. 4].

         Структура проекта Концепции государственной региональной политики Украины включает 6 разделов и одно дополнение, в котором даётся ориентировочное распределение основных полномочий между разными территориальными уровнями местного самоуправления.

         В указанном проекте перечислены понятия, субъекты, цель и основные задачи государственной региональной политики; подходы к реформированию административно-территориального устройства; модель территориальной организации власти на всех уровнях; материальная и финансовая основа местного самоуправления; механизмы, средства и этапы реализации Концепции.

 Применительно к проблеме, рассматриваемой в данном подразделе, нас больше интересует модель организации власти и самоуправления на региональном, среднем и первичном территориальных уровнях, а также функции и полномочия уровней и органов власти. Таким образом, рассмотрим эту модель.

         Также предлагается «...существенно расширить полномочия облсовета, отнести его к компетенции все вопросы регионального управления, значительную часть которых сегодня решают местные госадминистрации» [22, с. 5].

         Кроме того, «областной совет должен образовывать исполнительный орган регионального самоуправления, возглавляемый председателем исполнительного органа... На этот орган возлагается реализация делегированных полномочий и полномочий самоуправления по решению вопросов регионального значения» [22, с. 5].

         Предлагается также существенно расширить полномочия райсовета: отнести к его компетенции «...решение в общих интересах территориальных общин района вопросов местного назначения, значительную часть которых сегодня решает райгосадминисттрации, и решение которых непосредственно территориальными общинами не может быть должным образом материально и финансово обеспечено».

         Кроме того, райсовет должен, как и облсовет, утвердить свой исполнительный орган.

         Что касается организации местного самоуправления в самоуправляющихся административно-территориальных единицах (городах, посёлках, сёлах), то здесь в проекте Концепции предлагается избирать территориальной громадой такие органы и должностные лица местного самоуправления:

         председателя самоуправляющейся административно-территориальной единицы (основные функции по проекту Концепции: представительство территориальной громады в отношениях с органами, организациями, учреждениями и предприятиями; самостоятельное определение персонального состава исполнительного органа местного самоуправления и руководство его работой; председательствовоание на заседаниях представительного органа).

         Допускается досрочное прекращение полномочий представительного органа местного самоуправления и председателя по решению территориальной громады в случаях, предусмотренных законом.

         Кроме того, в систему местного самоуправления на первичном уроне входят исполнительный орган местного самоуправления, а также его территориальные департаменты, формирующиеся соответствующим представительным органом. «Разделение полномочий между общегосударственным, региональным, средним и первичным уровнями власти должно происходить на основе принципа субсидиарности» [22, с. 5].

         На региональном и среднем уровнях органы государственной власти должны осуществлять лишь общегосударственные функции либо функции, которые не могут самостоятельно осуществлять органы местного самоуправления. Все остальные полномочия согласно принципу субсидиарности должны быть отнесены к компетенции органов местного самоуправления соответствующего уровня.

         Так, например, согласно проекту рассматриваемой Концепции, к компетенции органов местного самоуправления регионального уровня должны быть отнесены все вопросы, которые они решают в общих интересах территориальных громад региона и которые не могут эффективно осуществляться на других территориальных уровнях управления.

         За органами местного самоуправления среднего уровня должны быть закреплены все вопросы, которые имеют местное значение, не могут эффективно осуществляться на первичном уровне и не отнесены законом к компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления регионального уровня.

         К сфере компетенции первичного уровня целесообразно отнести все вопросы местного значения, которые могут быть эффективно решены территориальной громадой (непосредственно или через деятельность соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления).

         При этом не должно допускаться дублирование полномочий между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления разных территориальных уровней.

         «В рамках собственных полномочий органы местного самоуправления разных территориальгных уровней действуют самостоятельно, независимо от органов государственной власти, а также органов местного самоуправления много территориального уровня»[22, с. 5].

         При этом следует учитывать, что данная Концепция не имеет силы закона. Все её положения дают лишь направления развития законодательства Украины о местном самоуправлении. И потому, чтобы все предложения регионалов были учтены, от Верховной Рады Украины требуется не столько принятие Концепции, сколько внесение соответствующих изменений и дополнений в законы, и, даже, в Конституцию Украины. Это достаточно продолжительная, кропотливая и трудная работа, требующая системного подхода и консолидированных конструктивных усилий всего депутатского корпуса Верховной Рады Украины. Однако, это работа оправдана с точки зрения достижения одной из основных целей отечественной демократии повышения эффективности местного самоуправления.

         Именно такую модель территориальной организации власти и самоуправления, предлагаемую Союзом лидеров малых и региональных властей Украины, мы считаем необходимым установить в течении минимум пятилетнего переходного периода. Если же она не докажет свою эффективность на практике, то тогда следует пойти на крайнюю меру: упразднение местных госадминистраций всех уровней. В таком случае, это будет наиболее оптимальным вариантом разрешения проблемы.

         При этом следует отметить: наше видение путей разрешения проблемы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами местного управления не является, как говорится, истиной в последней инстанции. И мы готовы ознакомиться с другими точками зрения по этому поводу, принять отдельные их прогрессивные положения. Главное, чтобы эти точки зрения были наполнены духом патриотизма и конструктивности. Свою же точку зрения мы готовы последовательно отстаивать в любых диспутах.

         Итак, в данном разделе мы определили роль органов и должностных лиц общинного самоуправления (местных советов и местных голов) в системе местного самоуправления в Украине, определив, в частности, их правовой статус: основные задачи, права, обязанности и т.д. Конечно, есть и другие элементы системы местного самоуправления Украины: например, обл. райсоветы, органы самоорганизации населения, которые нуждаются в отдельном рассмотрении. Однако, не будем останавливаться на них достаточно подробно по причине ограниченного объёма данной дипломной работы. Да и цели, стоящие перед нами, состоят совсем в другом.

         Безусловно, на этапе становления и развития местного самоуправления в Украине существует много проблем. Мы также не будем останавливаться на достаточно подробном рассмотрении всех из них. Мы остановимся на двух основных, имеющих фундаментальное значение. Одна из них проблема взаимоотношений органов местного самоуправления с органами местного управления была нами только рассмотрена; другой же проблеме материально-технического и финансового обеспечения местного самоуправления посвящён весь следующий раздел.

         Конституция Украины (ст.142) к материальной и финансовой основе местного самоуправления относит движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов, иные средства, землю, природные ресурсы, находящиеся в собственности территориальных громад сёл, посёлков, городов, районов в городах, а также объекты их общей собственности, находящиеся в управлении районных и областных советов.

         Закон «О местном самоуправлении в Украине» детализируя это положение относит к материальной и финансовой базе местного самоуправления также внебюджетные целевые (в том числе валютные) средства, находящиеся на специальных счетах в учреждениях банков (ст.68 Закона), а также возможность органов местного самоуправления в соответствии с законодательством учреждать коммунальные банки и другие финансово-кредитные учреждения, выступать гарантами кредитов предприятиям, учреждениям, организациям, находящимся в коммунальной собственности территориальных громад, размещать принадлежащие им средства в банках других субъектов права собственности, получать проценты от их доходов, согласно закону, с зачислением их в доходную часть соответствующих местных бюджетов (ст.70 ч.2).

         Помимо этого, совет или по его решению другие органы местного самоуправления в соответствии с законодательством могут выпускать местстные займы, лотереи и ценные бумаги, получать субсидии из других бюджетов для покрытия временных кассовых разрывов с их погашением до конца бюджетного года, а также и получать кредиты в банковских учреждениях (ст. 70 ч 1 Закона).

         Вместе с тем, территориальные громады сёл, посёлков и городов могут объединять на договорных началах объекты коммунальной собственности, а также средства бюджетов для выполнения совместных проектов или для совместного финансирования коммунальных предприятий, организаций и учреждений, создавать для этого соответствующие органы и службы.

         В дополнение ко всему изложенному также следует отметить положение Конституции Украины о том, что государство участвует в формировании доходов бюджетов местного самоуправления, финансово поддерживает местное самоуправление, а расходы органов местного самоуправления, возникшие вследствие решений органов государственной власти, компенсируется государством (ст.142 ч.3).

         Однако, тем не менее, почему же тогда в нашем государстве практически не соблюдается основополагающий принцип финансовой автономии территориальных громад? Почему за 10 лет самостоятельности Украины местное самоуправление, вопреки всем ожиданиям, так и не стало экономически независимой от центра?

         То есть налицо существование множества проблем в этой сфере.

         Однако, прежде, чем перейти к их разрешению, следует учитывать некоторые факты.

         Так, например, как свидетельствует мировая практика «...эффективного местного самоуправления, существующего автономно от различных форм государственной поддержки, не ни в одной демократической стране» [23, с.225]. Однако, по нашему мнению, такая государственная поддержка только тогда будет наиболее эффективной, если она будет выражаться не в виде прямых финансовых вливаний в местные бюджеты (субсидий, субвенций, дотаций), как это наиболее распространено в нашем государстве, а выражаться в создании действенного механизма косвенной поддержки, например, расширив налоговую базу местных бюджетов или предоставив обоснованные льготы по налогообложению коммунальным предприятиям.

         Следует также отметить, что, как свидетельствует мировая практика, «...основными доходами территориальных общин обычно являются доходы, полученные в результате управления объектами коммунальной собственности, местные налоги и сборы, а также разные формы государственной финансовой поддержки» [24, с,468]. Украина в этом отношении не является уникальной страной.

         Поэтому в данном разделе мы детально рассмотрим такие важные источники материального и финансового обеспечения местного самоуправления, как коммунальная собственность, местные налоги и сборы, а также рассмотрим проблемы, связанные с формированием местных бюджетов. И, вместе с тем, попробуем выяснить факторы, сдерживающие повышение доходности местных бюджетов.

         Центральное место в структуре материальной и финансовой основы местного самоуправления занимает коммунальная собственность.

         Понятие коммунальной собственности впервые на законодательном уровне было введено Законом Украины «О собственности» от 7 февраля 1991 года и в то время коммунальная собственность рассматривалась как «... собственность административно-территориальных единиц, разновидность государственной собственности» [25, ст.31]. Действующая Конституция определяет коммунальную собственность как самостоятельную форму собственности, субъектами которой являются территориальные громады.

         От имени и в интересах территориальных громад правомочия по владению, пользованию и распоряжению объектами права коммунальной собственности могут осуществлять соответствующие органы местного самоуправления.

         В состав коммунальной собственности входит: движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов, иные средства, земля, природные ресурсы, предприятия, учреждения и организации, в том числе банки, страховые общества, а также пенсионные фонды, часть в имуществе предприятия, жилой фонд, нежилые помещения, местные энергосистемы, общественный транспорт, системы связи и информации, учреждения культуры, образования, спорта, здраво хранения, науки, социального обслуживания. Конкретный перечень объектов права коммунальной собственности территориальной громады определяет местный совет.

         Это может быть любое имущество: как принадлежащее территориальной громаде на праве собственности, так и переданное в коммунальную собственность из государственной.

         Порядок передачи объектов государственной собственности в коммунальную, и наоборот: из коммунальной в государственную, определяется Законом Украины «О передаче права государственной и коммунальной собственности» от 3 марта 1998 года N 147\98-ВР. Так вот, согласно данному закону «объектами такой передачи могут быть: целостные имущественные комплексы предприятий, учреждений, организаций, их структурных подразделений; недвижимое имущество; другое индивидуально определённое имущество предприятий; акции, принадлежащие государству или субъектам права коммунальной собственности в имуществе хозяйственных обществ. Не могут быть объектами передачи из государственной в коммунальную собственность предприятия субъекты предпринимательской деятельности» [26, ст. 3].

         В частности, к таким объектам могут быть отнесены: земли общего пользования населённых пунктов, а также земли, предоставленные для размещения зданий государственной власти и органов местного самоуправления; земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного значения; реки, водоёмы и их берега; кладбища; памятники истории и архитектуры; природные ландшафты и заповедники; другие объекты.

         Объекты исключительного права коммунальной собственности не могут быть отчуждены каким-либо способом, а их перечень устанавливается уставом территориальной громады.

         Территориальная громада непосредственно или через органы местного самоуправления владеет, пользуется и распоряжается принадлежащим ей на основе права коммунальной собственности движимым и недвижимым имуществом, средствами и другими объектами с целью обеспечению предоставления необходимых общественных услуг. Так, согласно закону, территориальная громада собственник коммунального имущества, может осуществлять с объектами коммунальной собственности любые хозяйственные операции, передавать их в постоянное (временное) пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, вносить как часть в уставной фонд предприятий и акционерных обществ, продавать, покупать, использовать как залог, приватизировать, определять в договорах условия использования и финансирования объектов коммунальной собственности, которые приватизируются или сдаются в пользование (аренду).

         Исполнительные органы местного самоуправления в установленном законом порядке создают, реорганизуют и ликвидируют коммунальные предприятия, учреждения и организации, определяют цели их деятельности и организационно-правовые формы; утверждают уставы создаваемых ими предприятий. В соответствии с законом они регулируют цены и тарифы на продукцию и услуги созданных предприятий, взаимоотношения этих предприятий с соответствующим местным бюджетом; устанавливают порядок использования прибыли, контроля за эффективностью использования принадлежащего предприятиям имущества, ведением финансово-хозяйственной деятельности, назначают и увольняют руководителей таких предприятий, заслушивают отчёты об их деятельности; делегируют своих представителей в наблюдательные советы хозяйственных обществ, часть капитала которых принадлежит органам местного самоуправления.

         Право коммунальной собственности территориальной громады, согласно ст.13 Конституции, защищается законом на равных условиях с правами собственности других объектов. Объекты права коммунальной собственности не могут быть изъяты у территориальных громад и переданы иным субъектам права собственности без согласия непосредственно территориальной громады или соответствующего решения совета или уполномоченного органа, за исключением случаев, предусмотренных законом.

         В Украине законодательную базу этого механизма составляют, прежде всего, Декрет Кабинета Министров Украины «О местных налогах и сборах» (1993 г.) и Закон «О системе налогообложения Украины» (в новой редакции от 18 февраля 1997 г.)

         Указанный закон определяет ст.15 перечень местных налогов и сборов. К местным налогам относятся налог и рекламы и коммунальный налог.

         «К местным сборам относятся: частичный сбор, сбор за парковку автотранспорта, рыночный сбор, сбор за выдачу ордера на квартиру, курортный сбор, сбор за участие в бегах на ипподроме, сбор за выигрыш на бегах на ипподроме, сбор с лиц, участвующих в игре на тотализаторе на ипподроме, сбор за право использования местной символики, сбор за право проведения кино и телесъемок, сбор за проведение местного аукциона, конкурсной распродажи и лотерей; сбор за проезд по территории приграничных областей автотранспорта, направляющегося за границу; сбор за выдачу разрешения на размещение объектов торговли и сферы услуг; сбор с собственников собак» [27, с. 5].

         Местные налоги и сборы, механизм взимания и порядок их уплаты устанавливаются местными советами в соответствии со строго установленным перечнем и в пределах граничных размеров ставок, установленных законами Украины, кроме сбора за проезд по территории приграничных областей автотранспорта, направляющегося за границу, который устанавливается облсоветами.

         Одной из негативных черт существующей системы местных налогов и сборов Украины является её чрезмерная за урегулированность законодательством. Так, в целях создания условий для эффективного местного саморегулирования мы считаем, что наиболее оптимальным вариантом могло бы стать предоставление возможности местным советам самостоятельно устанавливать на своей территории местные налоги и сборы без каких-либо ограничений, установленных законами, как это принято во многих зарубежных странах.

         В настоящее же время, практика свидетельствует, что использование местных налогов и сборов в Украине, вопреки аналогичной практике зарубежных стран, является малоэффективной. Так, «в 15 областях уровень налоговых поступлений ниже среднего в государстве. Органы местного самоуправления недостаточно используют имеющиеся возможности увеличения доходов местных бюджетов за счёт внедрения местных налогов и сборов. В целом по стране 59 органов местного самоуправления не устанавливают на своих территориях коммунальный налог, 135-сбор за выдачу разрешения на размещение объектов торговли, 5 налог с рекламы, 6сбор за использование местной символики, 2 сбор за парковку автотранспорта» [28, с.105].

         Система местных налогов и сборов в Украине нуждается в усовершенствовании. Для этого следует привлечь специалистов широкого профиля: юристов, экономистов, учёных, следует также прислушиваться к соответствующим рекомендациям регионалов. Кроме того, необходимо учитывать зарубежный опыт (например, США, Франции, Италии).

         1. практически во всех развитых демократических странах создана эффективная правовая основа применения местных налогов и сборов. Органы местного самоуправления имеют более широкие полномочия по установлению местных налогов и сборов, чем в Украине;

         2. Численность налогов. В зарубежных странах, как правило, перечень местных налогов и сборов достаточно обширен. Так, например, в Бельгии он включает 10 местных налогов и сборов, в Италии 70, во Франции свыше 50;

         3. Массовость. Местные налоги и сборы уплачивает практически всё взрослое население независимо от социального статуса и уровня доходов;

         4. Регрессивность. Часть местных налогов и сборов уменьшена на совокупный размер доходов, чем последние вырастают;

         5. Использование прогрессивных ставок. Некоторые государства (Финляндия, Норвегия, Испания, Швеция, Швейцария) к основным местным налогам применяют прогрессивные ставки при налогообложении личного имущества граждан;

         Кроме того, в зарубежных странах среди местных налогов распространены такие: налог на занятие торговлей, на собак, развлечения, зрелища, владение транспортными средствами, на торговлю спиртными напитками, на выдачу лицензий на наследство, налоги на подарки, рекламу, открытие определённых учреждений, другие налоги.

         В Украине же, к сожалению, местные налоги и сборы не приобрели до сих пор столь огромного значения. Поэтому назрела потребность в их скорейшем реформировании, и в процессе такого реформирования следует учитывать соответствующий мировой опыт, конструктивные рекомендации региональных лидеров, а также применять комплексный подход.

         Так, в основу системы местного налогообложения мы предлагаем следующие принципы:

         основу местного налогообложения должны составить имущественные налоги. Это обусловлено структурными изменениями, происходящими в нашей экономике, когда большую часть экономики занимает негосударственный сектор, а также в связи с наметившимся ростом реальных доходов населения, появлением прослойки частных собственников в государстве;

         установление само налогообложения, т.е. такого налогообложения, при котором каждый житель территориальной громады уплачивал бы определённую сумму, которая по целевому назначению шла бы благоустройство населённого пункта, удовлетворение иных общественных потребностей;

 3.3 Местные бюджеты как элемент материального и финансового обеспечения местного самоуправления 

         Финансовые ресурсы территориальной громады по своей структуре включают:

         Доходная часть должна формироваться таким образом, чтобы доходы были достаточными для эффективного осуществления задач и функций местного самоуправления. Сам процесс формирования доходов местных бюджетов происходит, во-первых, за счёт собственных источников (местных налогов и сборов), что соответствует требованиям Европейской Хартии местного самоуправления, ст.9 которой прямо предусматривает, что, по крайней мере, часть средств местного самоуправления должна поступать за счёт местных налогов и сборов.

         В-третьих, в доходную часть местных бюджетов могут входить средства из государственного бюджета, передаваемые с целью предоставления финансовой поддержки местному самоуправлению со стороны государства, которое гарантирует органам местного самоуправления доходную базу, достаточную для обеспечения населения услугами на уровне минимальных социальных нужд. При этом минимальные размеры местных бюджетов должны определяться на основе нормативов бюджетной обеспеченности на одного жителя с учётом экономического, социального, природного и экологического положения соответствующих территорий, исходя из уровня минимальных социальных нужд, установленного законом. Финансовая помощь местному самоуправлению со стороны государства может осуществляться в форме дотации или субвенции.

         Средства государственного бюджета, передаваемые в виде дотаций, субвенций, распределяются облсоветами между районными бюджетами и бюджетами городов областного значения в размерах, необходимых для формирования доходных частей не ниже минимальных размеров местных бюджетов, установленных законом, а также используются для финансирования из областного бюджета общих проектов территориальных громад. Средства областного бюджета, переданные государством в виде дотаций, субвенций зачисляются в районные бюджеты и распределяются райсоветами между местными бюджетами. Все меж бюджетные расчёты производятся в соответствии с Порядком расчётов объёмов меж бюджетных трансфертов (дотаций выравнивания, субвенций и средств, которые передаются бюджету высшего уровня) и нормативов отчислений от общегосударственных налогов и сборов на 2001 год, утверждённым постановлением Кабинета Министров Украины от 13.12.2000 года.

         В соответствии с указанным Порядком, «доходная часть местных бюджетов формируется как из собственных доходов, так и из поступлений общегосударственных налогов и сборов, закреплённых за этими бюджетами» (29, п.7). При этом в учёт берётся «... индекс относительной налоговой способности, который рассчитывается исходя из фактических поступлений соответствующих сборов, налогов и платежей в конкретные бюджеты за 1998-1999 годы и 10 месяцев 2000 года...». Потери доходов за счёт предоставления льгот плательщиков налогов и прирост недоимки (переплат) по этим налогам, сборам и обязательным платежам, а также и суммы отсроченных, реструктизированных и списанных налоговых обязательств, насчитанные в 1998-199 годах, также учитывается индексом. «Беда лишь в том, что при расчётах нижестоящих бюджетов области будут учитывать не индекс налого  способности, обсчитанное в целом для всей стран, а в рамках определённого региона. А значит, эти индексы, например, для одного и того же города будут отличаться. Соответственно область получает определённое право на субъективность в отношении к своим «подчинённым» районам, городам, сёлам и дополнительный люфт в своих денежных манёврах, хотя и на сей раз в чётко очерченных границах в 19-й статье Порядка запрещается увеличение общей сумы доходов сверх объёма, определённого Законом». [30, с. 19] О Государственном бюджете Украины на 2001 год «для бюджета соответствующей административно-территориальной единицы. Последнее ограничение действительно серьёзно задевает интересы областей, которые до сих пор умело пользовались безраздельной финансовой властью в своём регионе».

         Однако, так или иначе, легитимного механизма влияния на области у Кабинета Министров Украины нет, поэтому и заставить их делать что-то против их воли вряд ли получится. В лучшем случае новый Порядок расчёта меж бюджетных трансфертов приживётся в дотационных областях, более сильные всячески будут тормозить реформу, и потом изъять средства у них будет практически невозможно.

         Однако, вернёмся к перечислению источников формирования доходной части местных бюджетов. Четвёртым из них являются средства, необходимые для финансирования расходов, связанных с осуществлением органами местного самоуправления полномочий органов исполнительной власти (делегированных полномочий) и выполнением решений органов исполнительной власти.

         Местные советы и их исполнительные органы самостоятельно распоряжаются средствами соответствующих местных бюджетов, определяют направления их использования. Размер и целевая направленность расходов, осуществляемых органами местного самоуправления на нужды территориальных громад определяются расходной частью местных, бюджетов, которая включает расходы текущего бюджета (направляются на финансирование учреждений, содержащихся за счёт бюджетных ассигнований) и расходы бюджета развития (направляются на реализацию программ социально-экономического развития соответствующей территории, связанных с осуществлением инвестиционной, инновационной деятельности, а также на финансирование субвенций и иных расходов, связанных с расширенным воспроизводством).

         Одной из основных проблем региональной бюджетной политики является проблема сбалансированности местных бюджетов, т.е. соотношение их доходных и расходных частей. В идеале местный бюджет должен быть и бездефицитным, и безпрофицитным, т.е. его доходная и расходная части должны быть между собою равны. Однако, на практике такого достигнуть чрезвычайно трудно. Необходимо коренным образом реформировать систему меж бюджетных отношений и, в частности, в качестве критерия сбалансированности местных бюджетов установить обеспечение одинакового объёма гарантированных государством социальных услуг для жителей Украины независимо от территории проживания, как это предлагают специалисты в проекте Концепции государственной региональной политики Украины.

         Немаловажную роль играет также проблема дисбаланса в экономическом развитии разных регионов Украины. Так, восточные регионы (прежде всего, Донецкая, Днепропетровская, Харьковская области) гораздо сильнее экономически развиты, чем западные регионы (например, Волынская, Тернопольская, Хмельницкая области). Данная проблема должна решаться исключительно на государственном уровне, и прежде всего, засчёт эффективной системы выравнивания местных бюджетов.

         Принципами такого финансового выравнивания должны стать:

         экономическая заинтересованность регионов-доноров;

         консолидированная ответственность за увеличение налоговых поступлений;

         равные стартовые условия для всех регионов;

         стабильность бюджетного законодательства;

         самодостаточность.

         «Новая система финансового выравнивания... Должна основываться на объективных критериях с применением формального подхода и с учётом государственных минимальных стандартов, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, а также с учётом экономических, социальных, климатических, экологических и других факторов... Необходимо запретить искусственное датирование бюджетов местного самоуправления в случае, когда сумма дотаций может быть перекрыта поступлениями от налогов, взимаемых на соответствующей территории, и отнесены законами Украины для формирования бюджетов местного самоуправления. В связи с этим, целесообразно при утверждении Государственного бюджета Украины устанавливать для каждого региона общую величину фонда выравнивания» [22, с.6].

         В сфере региональной бюджетной политики существует немало других проблем. Разрешение их имеет определяющее значение в плане обеспечения реализации принципа финансовой автономии местного самоуправления в Украине. Всё расставить на свои места может разве что вступление в силу нового Бюджетного кодекса Украины, принятого Верховной Радой Украины 23 марта этого года.

         К сожалению, мы не можем ссылаться на него в данной дипломной работе: на момент её написания ни одно периодическое печатное издание, в т.ч. и официальные СМИ, до сих пор не опубликовало Бюджетный кодекс в полном объёме. Да, к тому же, кодекс ещё не подписан Президентом Украины, а, значит, и не вступил в законную силу.

         Поэтому будем надеяться, что новый Бюджетный кодекс Украины предоставит больше финансовой самостоятельности регионам, особенно, органам местного самоуправления первичного уровня.

         Будем надеется, что в новом Бюджетном кодексе Украины не будут учтены предложения тех, кто выступает за обязательное централизованное утверждение всех местных бюджетов в нашем государстве.

         В заключение следует отметить:

         Реальность местного самоуправления определяется, прежде всего,  материальными и финансовыми ресурсами, которыми владеют и распоряжаются территориальные громады, и которые в совокупности составляют материальную и финансовую основу местного самоуправления.

         Основными такими ресурсами являются коммунальная собственность, а также местные налоги и сборы. К сожалению, в Украине они не имеют такого значения, как в демократических зарубежных странах. Это обусловлено существованием множества проблем, требующих своего разрешения, в том числе, на законодательном уровне. Так, необходимо принять законы «О коммунальной собственности» и «О местных налогах и сборах» с учётом соответствующего зарубежного опыта, а также конструктивных рекомендаций региональных лидеров.

         Следует также осознавать, что финансовые проблемы регионов можно разрешить путём предоставления местному самоуправлению стабильных доходных источников, расширения сферы налогообложения и реформирования всей системы меж бюджетных отношений в государстве.

         В ходе проведения бюджетной реформы необходимо обязательно разрешить проблемы государственной поддержки местного самоуправления, сбалансированности местных бюджетов, а также финансового выравнивания местных бюджетов.

         При этом, следует исходить из того, что государственная поддержка местного самоуправления должна, в большей мере, сводиться к созданию благоприятного инвестиционного климата на соответствующих территориях, чем к предоставлению прямо финансовой помощи в виде дотаций и субвенций. Но от государственной поддержки не следует отказываться вообще. Как показывает зарубежный опыт, без государственной поддержки эффективного местного самоуправления не существует.

         Однако, теперь рассмотрим этот зарубежный опыт.

         В данном разделе будет рассмотрен опыт организации местного самоуправления во Франции, в Швеции, Нидерландах и в Германии. Конечно, эта тема настолько объёмна, что ей следовало бы уделить, скорее, несколько отдельных работ, чем один раздел. Однако, мы не ставили перед собой цель достаточно подробно изучить опыт организации местного самоуправления в каждой из названных стран. Перед нами стояла более прагматичная цель: изучить, прежде всего, особенности организации местного самоуправления в зарубежных странах, а также на основе изученного опыта сформулировать практические рекомендации по разрешению проблем отечественного местного самоуправления.

         Вместе с тем, при использовании зарубежного опыта существуют некоторые тонкости, неучитывание которых может ещё более усугубить проблему. Среди них, прежде всего, следует отметить сложность в выборе государства, чей опыт может быть нам полезен, а также необходимость учёта при использовании опыта местных условий. Кроме того, при этом не надо спешить, все  должны быть логически последовательными и неоднократно проверенными. А чтобы не возникало много сложностей, необходимо предварительно изучить особенности организации местного самоуправления в рассматриваемом государстве.

         Среди всех стран Западной Европы наиболее приемлемым примером для заимствования Украиной опыта организации местного самоуправления является пример Французской Республики.

         Украину с Францией связывает определённая экономическая, социальная, культурная, историческая общность.

         Оба государства практически равны по размерам территории и численности населения.

          По форме территорильно-политического устройства Украина и Франция сложные унитарные государства, по форме правления полупрезидентские республики. В обоих государствах действует демократический политический режим.

         Кроме того, Украина и Франция относятся к государствам с романо-германской системой права, что отложило определённый отпечаток на их системах местного самоуправления.

         Процесс формирования системы местного самоуправления и управления во Франции и в Украине был обусловлен необходимостью провести децентрализацию власти, вызванной следующими причинами: реакцией на постоянно возрастающее влияние государства на все сферы жизни общества; опасностью того, что в решениях центральной власти не учитываются интересы местных властей; назревшей потребностью признать право граждан на самовыражение.

         Словом, Украину с Францией связывает определённая общность. Но сейчас речь вовсе не о ней, сейчас об особенностях организации территориального самоуправления.

         Итак, Франция сложное унитарное государство с четырёхзвенным административно-территориальным делением: регион-департамент-район-коммуна. В его состав входят более 37000 коммун, районы, 99 департаментов, в том числе 3 заморских, 26 регионов.

         Кроме того, во Франции существует административные округа, где выборных органов самоуправления нет и которые управляются назначаемыми Центром супрефектами.

         Особое положение в административно-территориальном устройстве Франции занимают Корсика, имеющая статус политической автономии, и Новая Каледония «ассоциированное государство». Кроме того, в состав Франции входят некоторые бывшие её колонии, ставшие заморскими территориями или особыми территориальными коллективами.

         Среди всех административно-территориальных единиц во Франции территориальными коллективами являются только регионы, департаменты и коммуны. Именно в них существуют органы местного самоуправления: соответственно региональные, генеральные и муниципальные советы.

         Во Франции романо-германская система местного самоуправления, строящаяся на основе сочетания выборности и назначаемости местных органов. Основанием для применения того или иного способа формирования местных органов (выборности и назначаемости) обычно служат два момента: различение общинного и регионального звеньев административно-териториального деления и признание (непризнание) административно-территориальной единицы субъектом местного самоуправления».

         Французская Республика относительно децентрализованное государство, в котором высшие звенья административно-территориального деления (регионы и департаменты) имеют две институции: назначаемый президентом или правительством чиновник общей компетенции (префект департамента или региона) и избранный населением совет орган местного самоуправления. В районах и округах управление осуществляют назначаемые правительством супрефекты помощники префекта департамента; самоуправления нет. В коммунах же местное самоуправление есть и осуществляется оно. в частности, советом коммуны и избираемым им муниципалитетом, состоящим из мэра и его заместителей.

         Как известно, «Местное самоуправление может осуществляться не только представительными органами, но и отдельными лицами». [31,С 36]

         Во Франции местное самоуправление не осуществляется «отдельными лицами». Так, мэр является всего лишь администратором при совете коммуны, префекты, прежде всего, так называемые «агенты государства».

         Система территориального управления во Франции достаточно централизирована. Так, ещё одной особенностью французского местного самоуправления является контроль за ним со стороны органов исполнительной власти. Этот контроль выражается «... в административном контроле, осуществляемом префектурами, и в надзоре за финансовой деятельностью территориальных коллективов, осуществляемой, в частности, фининспектором, назначаемым министром финансов». [32, С 2] При этом следует отметить, то чем выше уровень органа местного самоуправления, тем жёстче контроль с местным самоуправление со стороны государства.

         Доходы от коммунальной собственности и местного хозяйства в среднем в структуре реальных доходов коммун составляют 14% бюджета. Сюда включаются непосредственно доходы от коммунальной собственности; доходы от услуг, предоставляемых муниципальными органами; доходы от управления предприятиями и службами коммунального хозяйства, осуществляемого на контрастной основе через концессию, заинтересованное управление и аренду.

         Говоря о местных налогах во Франции, следует отметить, что налоговые поступления в структуре доходов местных бюджетов составляют в среднем 48% от вех поступлений при сорока налогах. «Основными налогами являются: 2 налога на недвижимое имущество (на строения и природные ресурсы), профессиональный налог, налог на проживание на территории территориального коллектива» [33, с. 96]. Каждым из указанных налогов облагается отдельная категория граждан.

         Для стимулирования социально-экономического развития территорий или некоторых видов деятельности часто и повсеместно используется система льготного налогообложения.

         Кроме того, во Франции местные советы вправе нивелировать ставки местных налогов для всех категорий налогоплательщиков.

         Система местного налогообложения во Франции достаточно разветвлённая. Так, помимо четырёх вышеуказанных прямых основных налогов, «... существуют и другие прямые налоги (например, на уборку мусора, коммунальный транспорт). Существуют такие косвенные налоги: налог на игровые и увеселительные мероприятия, сбор от розничной торговли прохладительными и алкогольными напитками, налог, взимаемый при передаче объектов собственности» [34, с. 44]. Данные косвенные налоги являются обязательными. Но имеются и факультативные косвенные налоги: на электроэнергию, рекламу, за временное проживание. Могут вводиться постоянные и временные налоги» [34, с. 44]. Всего же местных налогов и сборов во Франции, как уже отмечалось, около сорока.

         Франция занимается опекой местного самоуправления, и осуществляют эту опеку соответствующие отделы Министерства экономики и финансов, а также... МВД. Последнее ведомство распределяет между территориальными коллективами средства, выделяемые министерством экономики и финансов.

         «Общая дотация местному самоуправлению включает в себя базовую, уравнительную, компенсационную и специальную дотации». Базовая дотация (около 40%) исчисляется исходя из численности населения коммуны; уравнительная (около 37,5%) с учётом разрыва в уровнях богатства (показатель фискального потенциал и потерь в доходах местных бюджетов); компенсационная (около 22,5%) с учётом специальных функций совета коммун, и, наконец, специальная дотация распространяется на курортные коммуны, некоторые крупные города». [35, с. 114]

         Существует также дотация на кап затраты; городская солидарность, установленная для слаборазвитых коммун.

         Помимо дотаций, существуют также специальные государственные субсидии, имеющие целевой характер и выделяющиеся либо из государственного бюджета, либо из специальных национальных фондов.

         Подводя итоги написанному, в завершение следует отметить, что опыт Французской Республики в организации публичной власти на местах, состоит, прежде всего, в том, что на примере этого государства, мы можем убедиться в следующем: политическая централизация является опасной для демократических государств и они, в конечном счёте, производят у себя децентрализацию и де концентрацию государственной власти. Поэтому курс нашего государства на развитие эффективного местного самоуправления является наиболее оптимальным. В процессе ж реализации данного курса было бы неплохо учесть опыт Франции по созданию материально-технической и финансовой основы местного самоуправления, о чём мы краток изложили в данном подразделе. Особенно это относится к опыту управления объектами коммунальной собственности, а также организации системы местных налогов и сборов.

         Существенное влияние на развитие местного самоуправления Швеции оказали коммунальные реформы 1862 года. В результате них было разграничено церковное и светское самоуправление, а также были образованы ландстинги.

         В настоящее время Швеция относительно децентрализованное государство, т.е. в нём на местах параллельно с органами местного самоуправления функционируют местные органы исполнительной власти.

         По форме правления Швеция конституционная монархия. Глава государства король Карл Густав ограничен Конституцией в своих полномочиях. Потому реальная исполнительная власть в государстве принадлежит Кабинету Министров, формируемому парламентом (риксдагом). По форме государственного устройства Швеция унитарное государство. Административно-территорильное деление трёхзвеное: лен-ландстинг-коммуна. В своей структуре Швеция делится на 24 лена, представляющих 23 ластинга, включающих в себя 288 коммун.

         На общегосударственном уровне проблемами местного самоуправления занимаются риксдаг, Кабинет Министров Швеции, министерства и специализированные государственные агентства.

         На региональном уровне (лен) параллельно функционируют губернатор, возглавляющий административный совет (представитель государства в лене) с одной стороны, и регион совет, формирующий свой исполнительный орган, с другой стороны, а также административные службы государства.

         Основной объём проблем местного значения возложен на коммуны. Так, к их ведению относятся: планирование и благоустройство соответствующих территорий, организация спасательных служб, гражданской обороны, общественный транспорт, водоснабжение, энергоснабжение, культурное развитие и организация досуга граждан, социальное обеспечение, рациональное использование земли, а также частичное разрешение таких вопросов общегосударственного значения как образование и охрана окружающей природной среды. Последние вопросы также распределены между ландстингами и ленами, ну и относятся ещё к компетенции центральных органов государственной власти.

         «Местное самоуправление Швеции основывается на таких принципах:

         обеспечение свободного выражения воли граждан и всеобщего избирательного права;

         право на принятие всех решений в коммуне принадлежит собранию избранных её представителей (совету);

         все вопросы принципиального и общего значения разрешаются муниципальным собранием;

         каждый представительный орган самоуправления должен иметь свой же формируемый им исполнительный орган. В отличие от Украины, где обл. райсоветы таких органов не имеют.

         органам местного самоуправления разрешено самостоятельно взимать с плательщиков собственные налоги» [36, с.85].

         Кроме того, в Швеции каждый член коммуны, при условии несогласия с каким-либо решением муниципального совета, вправе обжаловать это решение в судебном порядке. В дополнение к этому, каждый налогоплательщик имеет право ознакомиться о законности расходования муниципальным советом средств местного бюджета.

         Безусловно, изложенные принципы местного самоуправления Швеции соответствуют критерию демократичности и заслуживают имплементации в соответствующее законодательство Украины.

         Материально-финансовую основу местного самоуправления Швеции составляют:

         объекты права коммунальной собственности;

         собственные местные налоги;

         госсубсидии, дотации (либо на финансовое выравнивание, либо для реализации конкретных целей);

         доходы с продаж;

         местные займы.

         Общую структуру налогообложения в местном самоуправлении определяет государство. Коммуны и лены регулируют объём налоговых поступлений, устанавливая соответствующие ставки.

         Основой местных налогов в Швеции являются личные налоги граждан членов соответствующих коммун.

         С 1995 года в Швеции установлена система финансового выравнивания доходов коммун на основе таких критериев как климатические условия, плотность населения социальная структура коммуны. В основе этой системы средне налогооблагаемый доход в целом по государству.

         Данная система финансового выравнивания является одной из форм государственной поддержки местного самоуправления.

         Однако, наиболее показательный для Украины опыт Швеции состоит в том, в чём данное государство видит гарантию повышения эффективности местного самоуправления. Шведы твёрдо сознали, что такой эффективности им удастся добиться только в случае повышения активности, инициативности самих граждан членов коммуны; только в случае тесного взаимодействия органов самоуправления с избравшими их общинами. Территориальная община должна стать активным субъектом местного самоуправления!

         Поэтому муниципальные советы разрабатывают различные механизмы такого взаимодействия. В качестве примера одного из них, можно привести «10 информационных заповедей для г. Стокгольма», утверждённых решением муниципалитета от 29 октября 1990 года.

         3. Перед тем, как будут приняты политические решения, мы, работники муниципалитета г. Стокгольма, обязаны сформулировать им чёткое обоснование, а также высказать наше мнение. Нам необходимо также, после принятия решений политиками, руководствоваться ими и стремиться совместными усилиями обеспечивать их исполнение. Информация, которую мы предоставляем, должна быть не двузначной и не порождать каких-либо оснований для неуверенности и спекуляций.

         5. Информирование работников местной власти путеводитель для граждан. Наши сотрудники должны быть надлежащее информированы для того, чтобы исчерпывающе отвечать на вопросы и предоставлять услуги высшего качества...

         7. Начальники управлений и исполнительные директора муниципалитета несут основную ответственность за информирование граждан, а также за установление обратной связи с ними... Необходимо наличие специалистов из масс-медиа в муниципалитете...

         8. Необходимо планировать расходы на информационное обеспечение...

         10. Надлежащим образом сформулированная информация условие развития города...» [37, с.116].

         Очень хотелось бы, чтобы органы местного самоуправления думали и решали проблемы избравших их территориальных громад не только во время проведения предвыборных компаний.

         По форме правления Нидерланды конституционная монархия. По форме государственного устройства унитарное государство. Административно-территориальное деление Нидерландов двухзвенное: провинция муниципалитет. В Нидерландах функционирует одна из самых стабильных систем местного самоуправления стран Европы: ей уже около 500 лет.

         Вся полнота власти в муниципалитетах принадлежит населению соответствующих громад. Именно они избирают сроком на 4 года депутатов муниципальных советов. При этом в выборах имеют право участвовать как граждане Нидерландов, так и иностранные граждане, которые в течении пяти и более последних лет проживали в Нидерландах члены соответствующей громады. Численность муниципального совета колеблется от 7 до 45 депутатов, в зависимости от численности населения соответствующего муниципалитета.

         Совет из числа своих членов формирует исполнительный орган, который ему подотчётен, подконтролен, и под ответственен. Численность работников исполнительного орган также зависит от численности населения соответствующей громады.

         Совет работает сессионно. Сессии проводит не реже 6 раз в год. Вся его деятельность полностью открыта для громады.

         «Муниципальный совет обладает довольно широкой компетенцией при решении вопросов местного значения. Он вправе принять любое решение соответствующее законодательству в интересах населения предоставляемой им громады, т.е. не ограничен в этом со стороны Центра». (38, с. 6].

         Кроме муниципального совета и его исполнительного органа, в муниципалитете функционирует ещё и мэр. Правовой статус последнего двойственный: с одной стороны, он формально назначается указом королевы после предварительного собеседования с её представителем в провинции, но, с другой стороны, фактически он избирается муниципальным советом. Королева же только одобряет избранную кандидатуру или же выражает ей недоверие.          Вместе с тем, муниципальный совет не вправе уволить мэра с должности.

         Срок полномочий мэра 6 лет. Его полномочия в муниципалитете ограничены. Он лишь руководит исполнительным органом совета.

         Одной из негативных черт публичной власти на местах в Нидерландах, по поводу которой наиболее активно ведутся дискуссии в обществе, является сложившийся порядок назначения мэра. Общественное мнение не имеет какой-либо чётко выраженного мнения по этому поводу. Регионалы специалисты единогласно сходятся на той точке зрения, что в целях большей децентрализации государственной власти целесообразно было б избирать мэра соответствующей громадой. Это гораздо укрепило бы его власть в муниципалитете, обеспечило б ему независимый статус.

         Однако, несмотря на стабильность системы местного самоуправления Нидерландов, интерес граждан к ней крайне низок. Граждане больше интересуются проблемами бытового значения. Такая политическая апатия населения представляет определённую опасность, поскольку в демократическом государстве невозможно сравнить дефекты государственного строительства без соответствующего согласия народа.

         И, во многом из-за этого, муниципальные власти Нидерландов, подобно шведским, всячески развивают тесное сотрудничество с избравшими их громадами, организовывают с ними обратную связь, проводят интерактивные опросы с населением и т.д.

         Однако, наиболее показательный для Украины опыт Нидерландов состоит в том, что в данном государстве функционирует единая сплочённая авторитетная организация, последовательно и принципиально отстаивающая интересы местного самоуправления. Это Ассоциация муниципалитетов Нидерландов. В неё входят все 547 муниципалитетов страны как равноправные члены.

         Девиз Ассоциации - «Вместе мы сильнее, чем в одиночку. Вместе мы достигнем большего, если б работали сами по себе».

         «Основными задачами Ассоциации являются:

         способствование реализации интересов муниципалитетов;

         предоставление услуг членам ассоциации;

         информационная функция;

         форум для мэров с целью обмена их опытом» [38, с. 8].

 4.4 Местное самоуправление в Германии («Баварская» модель)

         Местное самоуправление как принцип политической организации и государственного строя было впервые обосновано в трудах фон Штайна и отражён в русском Положении о правах городов, изданном в 1808 году, когда в государстве был кризис, вызванный поражением в войне. Фон Штайн утверждал, что «... обанкротившееся абсолютистское и чиновничье русское государство может возродиться в новой форме только в том случае, если само общество, его граждане получат доступ к управлению через эффективное сотрудничество в принятии и исполнении властных решений». [39, с.107].

         Наряду с обновлением управленческих структур, фон Штайн своей реформой политического сообщества с помощью вовлечения в административную деятельность граждан добивался развития их самосознания и чувства общности, пробуждения интереса к государству и, тем самым, укрепления общественных начал. «Если народ лишается всякого участия в действиях государства, если у него отбирают даже возможность управления своими коммунальными делами, он неизбежно или проникается к правительству равнодушием, или, в ряде случаев, будет воспринимать его оппозиционно», -  утверждал фон Штайн. (39, с.108]

         Он видел в местном самоуправлении гарантию укрепления государства, повышения качества работы административного аппарата. Местное самоуправление способствует становлению в государстве демократии снизу вверх.

         Германия федеративное государство. Каждая федеральная земля имеет свою систему местного самоуправления. Но в Германии функционирует 4 модели местного самоуправления:

         1) южногерманское устройство (Бавария): самоуправление осуществляется через представительный орган (совет) и бургомистра, избираемых населением громады;

         2) северогерманское устройство (земля Нижняя Саксония): представительный орган (совет) избирает директора общины и формирует свой исполнительный орган;

         3) модель совет-бургомистр (земли Пфальц, Саар): представительный орган избирает бургомистра, который обладает достаточно широкой компетенцией, единолично решая многие важные вопросы общины;

         4) совет-магистратура (земля Гессен, земля-город Гамбург): представительный орган, избираемый общиной (совет), формирует свой исполнительный орган (магистратуру), который является коллегиальным органом.

         В Баварии по общему правилу община (коммуна) управляется советом, кроме случаев, когда первый бургомистр вправе самостоятельно принимать решения.

         Компетенцию коммуны составляют собственные и делегированные государством полномочия. Собственными полномочиями коммуны вправе распоряжаться по своему усмотрению, но делегированные полномочия они обязаны выполнять в соответствии с указаниями государства при чём в той мере, если эти указания диктуются интересами общего блага. При этом, «при возложении на общину государственных задач ей одновременно должны предоставляться необходимые для этого финансовые средства». [39, с.109].

         «Коммуны решают как локальные задачи, так и некоторые задачи общегосударственного значения, что позволяет избежать создание местных органов государственных ведомств. При чём удельный вес последних задач увеличился: их уже свыше 80% от общего числа». [40, с.102].

         «Покрытие расходов на осуществление делегированных полномочий осуществляется не в форме расчётов за осуществление конкретных задач, а согласно нормам закона Баварии о финансовой взаимопомощи: общины получают возмещение своих административных расходов в виде финансовых поступлений, соответствующих числу жителей, а не в размере фактических произведённых затрат или на основе оценки затраченных усилий» [41, с.101].

         доходы от коммунального хозяйства.

         Коммуны вправе учреждать на своей территории предприятия. Предпосылками такого учреждения могут быть общественная потребность, а также случаи, когда общественная потребность в чём-то не может быть покрыта за счет предприятий других форм собственности.

         Коммунальные предприятия в процессе своей деятельности не вправе наносить ущерб частному предпринимательству, действующему в сельском хозяйстве, торговле, ремёслах, промыслах, промышленности, либо поглощать его;

         государственные дотации и субсидии;

         кредиты, местные займы.

         Однако, наибольшее значение в материально-финансовой основе местного самоуправления в Германии, как, впрочем, и в других странах, принадлежит коммунальной собственности и местным налогам и сборам.

         Административная деятельность коммун является объектом государственного надзора. Государственный надзор осуществляет федеральное МВД Германии.

         «Это может быть надзор как корректива права на самоуправление с целью обеспечения законности деятельности местного самоуправления и гарантирования интересов государства в связи с особыми интересами коммуны». [42, с.368]. Данный надзор допускается в исключительных случаях.

         В случае выявления каких-либо нарушений законодательства государство вправе применить к коммунам ряд мер реагирования:

         неодобрение каких-либо мероприятий коммуны, требование их изменения, отказа от их проведения, осуществление определённых задач и выполнения обязательств;

         требование устранить нарушение в установленный срок;

         назначение наблюдателя за деятельностью коммуны от вышестоящей инстанции (уровень федеральной земли);

         Надзор за деятельность коммун в Германии не является беспредельным. Имеется ряд существенных его ограничений по разным категориям дел. К тому же, коммуны вправе обратиться за защитой от неправомерных действий надзорных органов в административные суды.

         Однако, всё же государственный надзор за осуществлением местного самоуправления в Германии это, безусловно, лучший вариант, чем соответствующий государственный контроль, как это практикуется, например, во Франции. Хотя бы потому, что надзор, в отличие от контроля, не предполагает активного вмешательства в дела местного самоуправления. В этом смысле замена контроля за осуществлением местного самоуправления в Украине соответствующим надзором более всего способствовала б скорейшему становлению в нашем государстве эффективного независимого местного самоуправления. В Украине такой надзор могла б осуществлять только прокуратура как авторитетный, независимый, в силу положений Конституции, орган государственной власти.

         Обобщая рассмотренный опыт организации местного самоуправления во Франции, в Швеции, Нидерландах и Германии, в завершении, следует остановится на тех основных положительных его составляющих, которые, с нашей точки зрения, целесообразно было бы применить в процессе становления отечественного местного самоуправления в целях придания более ощутимого импульса этому процессу. Это, прежде всего:

         1) усовершенствование материально-финансовой основы местного самоуправления Украины.

         Реальность местного самоуправления определяется, прежде всего, материальными и финансовыми ресурсами, которыми владеют и распоряжаются территориальные громады. Основными такими ресурсам, как свидетельствует зарубежный опыт, являются коммунальная собственность и местные налоги и сборы. Поэтому в Украине особое внимание следует уделить именно по отношению к ним. Так, назрела необходимость в принятии законов «О коммунальной собственности» и «О местных налогах и сборах», в которых, в частности, был бы чётко определён правовой статус объектов коммунальной собственности, а также существенно расширена налоговая база местного самоуправления, предоставлена возможность органам местного самоуправления самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы без любых иных ограничений, кроме тех, что установлены Конституцией Украины. Кроме того, следует также предоставить налогоплательщику право ознакомления о законности расходования органами местного самоуправления средств местных бюджетов и возможностью реагирования на факт допущенных нарушений.

         2) эффективное местное самоуправление невозможно при отсутствии активности, инициативности населения громады. Поэтому органы местного самоуправления в процессе своей деятельности должны постоянно использовать различны механизмы взаимодействия с гражданами, в частности, устанавливать обратную связь с ними, различные «горячие» линии, интерактивные опросы, информировать население о всех принимаемых ими решениях и давать полный квалифицированный комментарий их, организовывать обсуждение проектов решений населения громады, организовывать общественные сходы, местные референдумы по требованию громады, использовать другие механизмы взаимодействия с ней. Вообще «...существует несколько путей привлечения населения к участию в местном самоуправлении:

         1. информационная связь с громадой;

         2. обратная связь с гражданами (привлечение общественных организаций к местному самоуправлению, «горячие» линии, создание специальных листовок, приём граждан в органах местного самоуправления;

         3. открытый диалог с населением громады;

         4. совместная ответственность за результаты осуществления местного самоуправления» [43, c. 127];

         3) создание единой авторитетной организации, объединяющей всех региональных лидеров Украины. Основная цель этой организации отстаивание интересов местного самоуправления на всех уровнях государственной власти, активное участие в проведении муниципальных реформ, направленных на повышение эффективности местного самоуправления Украины. Необходимо принятие отдельного закона, который бы чётко определил правовой статус такой организации в государстве;

         4) установление государственного надзора за деятельностью органов местного самоуправления, вместо существующего административного контроля, что способствовало б обеспечению становления в Украине независимого эффективного местного самоуправления. Необходимо законодательное определение сферы, пределов, ограничений такого надзора, а также механизма ответственности за неправомерное вмешательство государственных органов в дела местного значения. Необходимо принятие отдельного закона, который разрешил бы, в том числе, и указанные вопросы...

         Согласно ст.1 Конституции, Украина провозглашена демократическим государством. Чтобы подтвердить это своё реноме, ей необходимо провести ряд структурных реформ, в том числе, и муниципальную. Кстати, от проведения этих реформ зависит также интеграция Украины с Европейским Союзом.

         Такое реформирование следует производить с учётом юридической научной мысли, анализа собственных, ранее допущенных, ошибок, конструктивных предложений региональных лидеров, а также используя соответствующий зарубежный опыт.

         В данной работе рассматривался только опыт Франции, Швеции, Нидерландов и Германии. Однако, это не означает, что опыт других государств для нас вреден. Наоборот, мы должны учитывать любой конструктивный опыт главное, чтобы были просчитаны все последствия такого использования и чтобы такое использование, в конечном итоге, принесло только успех на благо нашей Родины.

         Подводя итог написанному, следует сделать некоторые выводы. При этом сразу отмечу: невозможно раскрыть сущность явления во всех его проявлениях, невозможно объять необъятное. То же самое касается рассматриваемой тематики. Поэтому мы могли в ходе своего исследования кое-что упустить, конечно, это досадный пробел, но всё же, думаю, мне удалось осветить основное по данному вопросу, достичь поставленной цели.

         Итак, местное самоуправление в Украине - это гарантированное государством право и реальная способность территориальной громады самостоятельно или под ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления разрешать вопросы местного значения в пределах, установленных Конституцией и законами Украины.

         Единственным субъектом местного самоуправления в нашей стране является территориальная громада, т.е. жители, объединённые постоянным проживанием в пределах села, посёлка, города, являющихся самостоятельными административно-территориальными единицами, либо добровольное объединение жителей нескольких сёл, имеющих один административный центр.

         Право территориальной громады на местное самоуправление обеспечивается за счёт законодательно установленного права каждого гражданина Украины участвовать в местном самоуправлении. Существует несколько форм реализации этого гражданского права. Всех их можно разделить на две группы: формы непосредственной демократии и формы представительства в органах (должностными лицами) местного самоуправления.

         К первой группе относятся: местный референдум, общее собрание граждан, местные инициативы, участие в местных выборах, общественные слушания.

         Ко второй группе относятся: участие в местном самоуправлении через местные советы, их исполнительные органы, местных голов, районные и областные советы, а также органы самоорганизации населения.

         Местное самоуправление Украины основывается на следующих законодательно установленных принципах: народовластия, законности, гласности, коллегиальности, соединении местных и государственных интересов, выборности, правовой, организационной и финансовой автономий, подотчётности и ответственности перед территориальными громадами их органов и должностных лиц, государственной поддержки и гарантии местного самоуправления, судебной защиты прав местного самоуправления.

         Система местного самоуправления Украины включает:

         территориальную громаду;

         сельский, поселковый городской совет;

         сельского, поселкового городского голову;

         исполнительные органы сельского, поселкового городского совета;

         районные и областные советы;

         органы самоорганизации населения.

         Ведущая роль в этой системе принадлежит территориальной громаде. Основной объём задач местного значения возложение на органы и должностных лиц первичного уровня местного самоуправления: сельские, поселковые, городские советы, их исполнительные органы, а также на поселковых, сельских, городских голов.

         Материальную и финансовую основу местного самоуправления Украины составляют движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов, другие денежные средства, земля, природные ресурсы, находящиеся в собственности территориальных громад, а также объекты их общей собственности, находящиеся в управлении районных и областных советов.

         Основными такими ресурсами являются коммунальная собственность и местные налоги и сборы. Однако, в сфере материально-финансового обеспечения местного самоуправления Украины существует много проблем, требующих своего разрешения.

         Требует своего разрешения также и другая основополагающая, как и проблема материально-финансового обеспечения местного самоуправления Украины, проблема взаимоотношений органов местного самоуправления с местными органами государственной власти.

         В целях повышения эффективности местного самоуправления Украины, основываясь на анализе изученного опыта становления и развития отечественного местного самоуправления, соответствующего опыта Франции, Швеции, Нидерландов и Германии, а также учитывая рекомендации региональных лидеров, мы выдвигаем следующие собственные практические рекомендации:

         1. В нашем государстве необходимо создать прочную законодательную базу местного самоуправления. В частности, необходимо принять такие законы: «Об административно-территориальном устройстве Украины», «О коммунальной собственности», «О местных налогах и сборах», «О местных бюджетах», «О местных референдумах», «Об общих собраниях граждан», «О местных инициативах», «Об общественных слушаниях», «Об органах самоорганизации населения», «Об объединениях территориальных громад», «О муниципальной службе». При этом данные законы должны соответствовать существующим европейским стандартам местного самоуправления, а также учитывать конструктивные предложения региональных лидеров.

         2. Необходимо утверждение Верховной Радой Украины Концепции государственной региональной политики Украины, которая бы определила направления повышения эффективности функционирования системы территориальной организации власти и самоуправления в нашем государстве.

         3. Для разрешения проблемы взаимоотношений органов местного самоуправления с местными органами государственной власти мы предлагаем применить модель территориальной организации власти и самоуправления, разработанную Союзом лидеров малых и региональных властей Украины и указанную в проекте Концепции государственной региональной политики Украины от 9 сентября 2000 года. Если по истечении  пятилетнего срока с момента внесения всех соответствующих изменений и дополнений в действующее законодательство данная проблема по-прежнему будет существовать, то, в качестве крайней меры, мы предлагаем упразднить институт государственных администраций. Считаем, что эта мера будет наиболее оптимальным шагом в направлении децентрализации государственной власти Украины.

         4. Необходимо коренным образом изменить налоговую политику Украины, существенно расширив налоговую базу местных бюджетов, в частности, переведя в категорию местных налогов и сборов налог на недвижимое имущество,  плату за специальное использование природных ресурсов, плату за специальное использование природных ресурсов, плату за загрязнение окружающей природной среды, плату за землю, отчисления и сборы на строительство, ремонт и содержание автомобильных дорог; ввести профналог по примеру Франции, а также учредить налог на собственность. Основу местного налогообложения должны составлять имущественные налоги. Кроме того, надо разработать систему льготного налогообложения для привлечения инвестиционного капитала на места. Подобная налоговая политика является одной из гарантий финансовой автономии местного самоуправления.

         5. Следует упразднить в действующем законодательстве Украины институт делегированных полномочий в целях обеспечения реализации принципа правовой автономии местного самоуправления.

         6. Органы местного самоуправления в процессе своей деятельности в процессе своей деятельности должны постоянно использовать различные механизмы взаимодействия с гражданами громады, всячески привлекать их к участию в местном самоуправлении: устанавливать обратную связь с населением громады, различные «горячие» линии, интерактивные опросы, информировать население обо всех принимаемых решениях и давать полный квалифицированный комментарий этих решений, организовывать обсуждение проектов решений, использовать другие механизмы взаимодействия с громадой.

         7. Необходимо создать единую авторитетную организацию, объединяющую всех региональных и местных лидеров Украины. Основная цель такой организации отстаивание интересов местного самоуправления на всех уровнях государственной власти, активное участие в проведении муниципальных реформ, направленных на повышение эффективности местного самоуправления Украины. Необходимо принятие отдельного закона, который бы чётко определил правовой статус такой организации в государстве.

         8. Установление государственного надзора органами прокуратуры за деятельностью органов местного самоуправления Украины, вместо существующего административного контроля.

         9. Приняв Закон Украины «О муниципальной службе», определить правовой статус служащих органов местного самоуправления, гарантировать их независимость в финансировании от государственного бюджета.

         10. Стимулировать, активизировать органами местного самоуправления осуществление межрегионального и международного сотрудничества с  органами местного самоуправления, а также с субъектами предпринимательской деятельности зарубежных государств.

         11. Необходимо государству осуществлять целенаправленную методическую работу по повышению правовой культуры населения территориальных громад, депутатов местных советов, муниципальных служащих. Цель этой работы способствование развитию местного самоуправления снизу вверх, а не наоборот;

         12. Необходимо разработать эффективный механизм досрочного прекращения полномочий сельского, поселкового и городского головы.

         И, в заключении, отвечая на вопрос, поставленный в самом начале данной дипломной работы, следует резюмировать: местное самоуправление это важнейший фактор могущества Украины. 

 

1. Составляющие демократии / за ред. Дорис Геттинг, Вольфа Дитера  Михаели. К.: Лебедь, 1993 -160 с.

2. Кравчук Л.М. Есть такое государсво Украина. К.: Глобус, 1992.-226 с.

3. Конституция Украины. К.: " ИВА ", 1996. -115 с.

4. Андресюк Б. Самоуправление: чего мы от него ожидаем? // Вече.  2000. N 1. с. 40-47.

5. Куйбида В., Чушенко В. Понятие местного самоуправления в Украине // Право Украины. 1998. N 5. с. 17-21.

6. Европейская хартия о местном самоуправлении. // Вече. 1997. -N 3. с. 50-60.

7. Закон Украины " О местном самоуправлении ". К.: Парламентское издательство, 1997 -100 с.

8. Борденюк В. Муниципальная реформа: что, как и для чего // Вече.1998. N 7. с. 63-79

9. Биленчук П.Д., Кравченко В.В., Пидмогильный М.В. Местное самоуправление в Украине (муниципальное право). Учебное пособие. -К.: Атика, 2000. 304 с.

10. Волянская Г.М., Кампо В.М. Правовые гарантии реализации полномочий местных советов Украины. в книжке:" Правовое государство"; вып.2-3. К. Высшая школа, 1992 -126 с.

11. Законы Украины " О выборах депутатов местных советов и сельских, поселковых, городской голов " // Голос Украины. 1998. N 14.30 января.

12. Мельниченко В. Когда местные власти не побираются  // Вече. -1997.N 11. с. 66-81

13. Европейская хартия городов. в кн. " Местное самоуправление в Украины. " К.: Атика, 2000. с. 68-113

14. Карлов О.О. Формирование института местного самоуправления. К.: Высшая школа, 1993. -114 с.

15. Пилипчук М. Роль мэров в создании системы демократического местного самоуправления // Экономический часопис. -1999. N 11-12.с.3-6

16. Батанов А. Концептуальные основы соотношения функций территориальных громад с функциями местных органов государственной исполнительной власти // Право Украины. 1999. N 5. -с. 25-29

17. Гнилорыбов В. Некоторые проблемы местного самоуправления в Украине // в кн.: " Материалы международной научно-практической конференции " Университет и регион ". Луганск: изд-во ВУГУ, 1997. -195 с.

18. Закон Украины " О местных государственных администрациях " // Голос Украины. 1999. N 95. 20 мая.

19. Руснак Б. Местное самоуправление : пора снимать декорации. // Вече. 2000. N 2. с. 18-28.

20. Делия Ю. Делегированные полномочия: нет подконтрольности без ответственности. // Право Украины. 1999. N 4. с. 45-46.

21. Лаврик В. Местное самоуправление в Украине: больше вопросов, чем  ответов. // Право Украины. 1999. N 7. с.42-43.

22. Проект Концепции государственной региональной политики Украины (утверждён вторым Всеукраинским съездом Союза лидеров местных  и региональных властей Украины 9 сентября 2000 года ) // Голос Украины. 2000. N 203. 4 ноября

23. Конституционное ( государственное ) право зарубежных стран / Уч. в 4-х тт.  Т. 2. / отв. ред. Б.А. Страшун. М.:  БЕК,  1995.  - 448 с.

24. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юристъ,-1997. 568 с.

Закон Украины " О собственности " // Ведомости Верховного Совета Украины. 1991. N 7. ст. 332

25. Закон Украины " О передаче объектов права государственной и коммунальной собственности " // Ведомости Верховной Рады  Украины.  -1998. N 14. ст. 402

26. Закон Украины " О внесении изменений в Закон Украины " О системе налогообложения " // Закон и бизнес. 1997. N 14. 2 апреля.

27. Ляшенко Ю. Местное налогообложение в системе финансовой деятельности государства. // Финансы Украины. 1998. N 6. с. 104-107

28. Постановление Кабинета Министров Украины от 13.12. 00 г. " Об утверждении Порядка расчётов объёмов межбюджетных трансфертов ( дотаций выравнивания, субвенций и средств, которые передаются бюджету высшего уровня ) и нормативов отчислений общегосударственных налогов и сборов на 2001 год " // Урядовий курьер. 2000. N 1225. 20 декабря.

29. Следзь С. Ваш порядок нам не указ. // Жизнь Луганска. 2001. -№ 2. 11 января.

30. Серебрянников В.П. Местное самоуправление и управление во Франции. Мн.: Высш. шк., 1981. 120 с.

31. Всемирная декларация о местном самоуправлении // Местное самоуправление Украины. 1997. N 1-2. с. 95-97

32. Деттон Э. Местные администрации Франции. М.: Знание, 1966. -125 с.

33. Ачкасов В. Опыт местного самоуправления на Западе // Правоведение. 1998.N 4. с. 43-48.

34. Люшер И. Децентрализация во Франции. // Советское государство и  право. 1988. N 10 с. 110-117.

35. Ткачук А., Агранофф Р., Браун Т. Местное самоуправление: мировой и украинский опыт. К.: Просвита, 1997. 126 с.

36. Кравченко В. Власть, которая ближе к людям (размышления о шведской системе местного самоуправления и формировании " обновлённого " народовластия в Украине). // Местное самоуправление Украины. 1998. N 1-2. с. 101-112.

37. Ауеркерк Х. Местные органы власти в Нидерландах: прошлое и современность. // Экономический часопис. 1999. N 11-12. с. 6-8.

38. Кнемайер Ф. Организация местного самоуправления в Баварии. // Государство и право. 1995. N 4. с. 107-121.

39. Шаповал В.М. Конституционные системы зарубежных  стран.   К.: Высш.шк., 1992. 135 с.

40. Хельдт Х. Финансовая автономия местного самоуправления в ФРГ. // Государство и право. 1991. N 14. с. 98-105.

41. Конституционное право / отв. ред. А.В. Козлов. М.: БЕК, 1996. 464 с.

42. Гашко А. Кардинальный путь настоящей демократизации самоуправления в Украине. // Вестник Украинской академии государственного управления при Президенте Украины. 1998. N 2. с. 124-136

 

Принципы местного самоуправления Украины

 

 

   финансовая автономия

                                                                                        соединение местных и

   организационная                      законность                 государственных Инте

    автономия                                                                      ресов

                                                     народовластие

   правовая автономия                                                  подотчётность и подот-

                                                     гласность                    ветственность террито

                                                                                          риальным громадам их

                                                      выборность                органам и должностных

                                                                                          лиц

 

                                                                                         государственная поддер-

                                                                                         жка и гарантии местного

                                                                                         самоуправления

 

                                                                                          судебная защита прав ме-

                                                                                         стного самоуправления

 

 

 

 

 

                                       областной совет

 

                                       районный совет

 

                                       сельский,                                    исполком

Территориальная         поселковый,                               сельского, поселкового,

громада                          городской совет                          городского совета

                                                                                                 

                                      сельский,                                   исполнительные

                                      поселковый,                              органы сельского, поселкового,

                                      городской голова                      городского совета

                                                                                            

                                           органы самоорганизации

                                           населения (уличные, подъездные, домовые комитеты)

 

                                                                                               Правительство Франции

 

       Департамент        совет департамента                          Префект департамента

                                                                                                 

       Регион                    регионсовет                                    Префект региона

                                                                                                                                                                                                   

 

       Субрегион                                                                     Супрефект

                                                                                                  

       Коммуна               муниципальный                мэр                                 

                                      совет                                 

 

 

 

                                                                       Кабинет Министров Швеции

                                                                       

 

       Лен                      Регионсовет                Губернатор

 

 

      Ландстиг          Административный

                               совет

 

 

     Коммуна          Муниципальный совет      местные органы

                                                                       государственной

                                                                       исполнительной власти

                                                                       (министерств и ведомств)

 

 

                                                                         Королева Нидерландов

 

       Провинция                                               префект

 

 

 

       Коммуна         Муниципальный                  Мэр

                               совет                                   (срок полномочий 6 лет)

                              (срок полномочий 6 лет)      

 

                                                                            Исполнительный орган

                                                                             муниципального совета

 

 

 

 

 

 

 

 

           Совет коммуны                                                  бургомистр

                                                                                  (управляет общиной)

           Исполнительные органы коммуны:

           - кассир

           - контрольно-финансовое ведомство

           - комитет по промыслам

           - промысловое управление

           - другие исполнительные органы коммуны