Как и предполагалось ранее (см. статью «Конституционный блеф Украины: от троецарствия к хаосу»), конституционная реформа, начатая Законом № 2222 от 8 декабря 2004 года, не стала панацеей от перманентного политического кризиса, длящегося практически все 15 лет независимости Украины и не прекратившегося, вопреки ожиданиям, и поныне.

         Более того, незавершенность реформы породила новые коллизии. И тут как нельзя уместно вспомнить мудрость о пользе доведения любого начатого дела до его финального конца.  

         Безусловно, нынешняя конституционная незавершенность дает некоторые «козыри» противникам реформы формальный повод настаивать на отмене «конституционных изменений» и возвращение правового поля страны в дореформенный период.

         К счастью, политиков, радикально настроенных на отмену конституционных изменений, на Украине уже практически не осталось. Хотя, к сожалению, они еще пусть и в единичном «количестве», но все же есть. При чем не только в украинском политикуме, но и в законодательном органе страны – Верховной Раде. Один из таких «радикалов», - лидер депутатского объединения Народного Руха Михаил Поживанов, - например, в начале сентября 2006 года зарегистрировал в парламенте свой законопроект, предусматривающий отмену закона № 2222 по неким «процедурным мотивам».    

         Правда, следует отметить, позицию господина (пана) Поживанова не разделяет даже относительное большинство из всех противников реформы, прагматично настроившееся на попытку обойти новую конституционную реальность, в том числе, «сыграв» на незавершенности конституционной реформы.   

         В любом случае, ярыми апологетами возврата к временам бесконтрольной президентской власти являются именно «оранжевые» политики, собравшиеся вокруг двух осколков некогда «монолитного» «оранжевого» блока: «полупровластного» блока Президента Ющенко «Наша Украина» и «радикально оппозиционного» Блока Юлии Тимошенко. Несмотря на то, что названные «силы» с 16 сентября  2002 года, - за 2 года до того, как им удалось «революционным» путем «отвоевать» президентскую власть, - ратовали за то, чтобы как можно сильнее ослабить Президента, преобразовав Украину в республику с парламентской формой правления.     

         Впрочем, как бы не пытались противники «конституционной реформы» повернуть по сути необратимые реформаторские процессы вспять, отменить начатую реформу уже невозможно: сразу же после парламентских выборов, состоявшихся в марте 2006 года, конституционные изменения стали частью Основного Закона, а значит их «отмена» возможна только путем внесения изменений и дополнений в Основной Закон в установленном порядке. К тому же, согласно официальному толкованию Конституционного Суда, отныне для любого изменения Конституции на Украине необходимо обязательно спросить мнение народа.  

         В настоящее время Президент и его Секретариат отчаянно пытается мобилизовать все свои внутренние резервы и возможности для сохранения своего прежнего влияния.

         Другое дело, что в условиях новой конституционной реальности Президенту уже, по большому счету, нечего мобилизовать: практически все полномочия главы Украинского государства перераспределены между Верховной Радой (парламентом) и Кабинетом Министров (правительством). В результате, президентская мобилизация может привести к тому, что глава государства станет «ступором» в развитии государства в угоду конъюнктурных узко политических («одноцветных») интересов. Например, путем повсеместного (когда надо и когда нецелесообразно) использования своего права вето, а также за счет сохраняющегося контроля за местными (районными и областными) государственными администрациями.

         Новая конституционная реальность актуализировала вопрос: «Кто правит Украиной?».

         В принципе, с формально-юридической точки зрения ответ на данный вопрос очевиден: согласно ст. 5 Конституции, единственным источником власти на Украине является народ. Свою власть Народ Украины осуществляет непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления.

         Однако, для того, чтобы данная конституционная норма успешно заработала на практике, необходимо сделать немало соответствующей законотворческой работы. Как в деле совершенствования институтов непосредственной демократии, так и в вопросах повышения эффективности в работе системы власти.  

         Например, о какой власти Народа можно говорить, если на Украине де-факто до сих пор нет законов, регулирующих проведение всеукраинских и местных референдумов? По той причине, что действующее референдное законодательство не может быть на практике применено из-за множества его нестыковок с конституционными нормами. 

         Нуждается в существенном совершенствовании другой институт непосредственного народного волеизъявления – институт выборов, который ныне позволяет Власти в ходе каждой электоральной кампании использовать различные манипуляции общественным сознанием, что неизбежно влечет за собой искажение воли избирателей.

         Отдельный проблемный вопрос – законодательство об общественных организациях, которое также  нуждается в серьезном «капремонте». Т.н. «третий сектор» Украины уже давно зависит от вливаний иностранных доноров, превратившись в инструмент их влияния.

         Нуждается в реформе также местное самоуправление, которое за все свое время своего становления на Украине так и не получило ни организационно-правовую, ни, тем более, материально-финансовую автономию.

         Таким образом, мы снова возвращаемся к исконному вопросу: кто правит Украиной? Если Народ Украины не может осуществить свою власть, то кто же в таком случае использует его власть в стране?

         В дореформенный период ответить на данный вопрос было значительно проще: вся реальная полнота власти была у Президента. Однако, в существенно измененных конституционных условиях глава государства превратился исключительно в «визитную карточку» Украины.

         В таком случае, по логике, если в стране нет эффективной власти, то должны быть реальные предпосылки к хаосу.

         На Украине, действительно, имеются предпосылки к хаосу. Однако, они обусловлены не столько «обрезанием» полномочий Президента, а, прежде всего, незавершенностью конституционных преобразований Украины в парламентско-президентскую республику.

         В теории конституционализма существует несколько моделей парламентско-президентских республик существует несколько. Правда, нет «универсальной» модели: каждая страна эту модель ищет сама, руководствуясь исключительно своими национальными интересами.

         Возможно, отчасти именно в этом состоит проблема проведения дальнейших конституционных преобразований: мы постоянно стремимся найти идеальную европейскую конституционно-правовую модель государственного правления, основанную на неких «европейских стандартах». В то время, как в каждом государстве Евросоюза не ищут идеалов, прагматично отстаивая собственные национальные интересы.   

         Следует отметить, что то, каким будет, в конечном итоге, украинский национальный вариант парламентско-президентской республики, во многом зависит от дальнейших «шагов» конституционной реформы. В частности, от того, какими в конечном виде будут законы «О Президенте Украины», «О Кабинете Министров Украины», а также законодательство об административно-территориальном устройстве, местном самоуправлении и судебно-правовой реформе Украины.

        

         В постреформенной системе государственной власти Украины безусловное главенство имеет парламент. Во многом, это объясняется законодательной «монополией» Верховной Рады. Согласно ст. 75 Конституции Украины, Верховная Рада является единственным законодательным органом на Украине.

         Правда, в «деле» издания законов Верховной Раде «помогает» Президент, скрепляя принятый парламентом законом собственной подписью.

         Однако, даже если глава государства без какой-либо аргументации просто не захочет подписывать тот или иной закон (как это неоднократно происходило с бывшим президентом Леонидом Кучмой), согласно ст. 94 Конституции, такой закон вступает в силу за подписью председателя Верховной Рады.   

         Если же Президент свой отказ подписать какой-либо закон аргументирует, применив процедуру вето, Верховной Раде и этот шаг «гаранта» не страшен, но только если парламентарии смогут собрать 300 голосов для преодоления вето (как свидетельствует украинский политический опыт, на практике это довольно проблематичное условие).

         В ст. 92 Конституции установлены сферы отношений, которые подлежат исключительно законодательному урегулированию, а, значит, являются прерогативой парламента. Следует отметить, это довольно широкая компетенция, включающая, в том числе, все стратегически важные вопросы жизни страны.  

         Во-первых, только Верховная Рада уполномочена устанавливать законом основы внутренней политики Украины. В том числе, решить перспективу т.н. «необратимых» демократических реформ, рыночного развития или же, наоборот, перспективу возврата к социализму – на эти и другие стратегические вопросы Конституцией уполномочена ответить только Верховная Рада.

         Следует отметить, что за годы независимости закон, регулирующий основы внутренней политики Украины так и не был принят. Следовательно, вопрос курса внутриполитического развития Украины все еще остается открытым.

         Точно также как по-прежнему открытым является вопрос внешнего курса развития Украины. В частности, до сих пор в правовом поле Украины нет закона, легитимирующего курс Украины на вступление в Евросоюз и НАТО. Равно как нет закона, устанавливающего курс Украины в ЕЭП, ЕврАзЭС и ОДКБ.

         Определение основ внешней политики Украины также возложено на Верховную Раду.

         Помимо закладывания стратегических основ развития Украины, Верховная Рада также определяет стратегию развития государства в ближнесрочной перспективе. Например, путем ежегодного утверждения «сметы» государственных доходов и расходов, т.е. госбюджета (ст. 92 Конституции).

         Понятно, эффективность законов зависит не только от законодателей, но и от исполнителей, а также от существующей системы парламентского контроля.  

         В этой связи следует заметить, что все кадровые назначения в стране прямо или косвенно «проходят» через парламент.

         Во-первых, Верховная Рада утверждает весь персональный состав Кабинета Министров, а также руководителей органов исполнительной власти со специальным статусом: глав Антимонопольного комитета, Фонда госимущества, Службы безопасности Украины.

         Во-вторых, исключительно Верховная Рада утверждает и увольняет с должности  Генпрокурора, а также председателя Нацбанка.

         Исключительной прерогативой парламента является пожизненное назначение судей. Кроме того, парламент избирает 9 из 18-ти судей Конституционного Суда, а также (что немаловажно, как показало недавнее политическое «прошлое» страны) принимает присягу у всех конституционных судей.     

         Говоря о системе парламентского контроля, следует, прежде всего, отметить Счетную палату Украины, осуществляющую контроль за исполнением госбюджета. При этом, согласно новой редакции ст. 98 Конституции, в компетенцию парламентских «счетчиков» входит не только контроль за расходной частью бюджета, как это было в «дореформенный» период, но и контроль за доходами госбюджета.

         Парламентский контроль за соблюдением законодательства в сфере  обеспечения прав и свобод человека осуществляет Уполномоченный Верховной Рады по правам человека.

         Парламентский контроль в каждом секторе общественных отношений осуществляют профильные комитеты Верховной Рады.  

         Таким образом, в условиях парламентско-президентской республики Верховная Рада является на Украине исключительным законодательным органом, имеющим разветвленную систему контроля, а также сохраняющим огромное влияние на кадровую политику страны.     

 

         Согласно ст. 113 Конституции, Кабмин является высшим органом в системе органов исполнительной власти.

         Главной функцией правительства по определению является исполнение законов, принимаемых Верховной Радой.

         Правовые рамки компетенции Кабинета Министров установлены в ст. 116 Конституции. Так, например, Кабмин обеспечивает проведение финансовой, ценовой, инвестиционной и налоговой политики, а также политики в сферах труда и занятости, социальной защиты, образования, науки и культуры, охраны природы, экологической безопасности и природопользования.

         Кроме того, Кабмин разрабатывает и осуществляет общегосударственные программы экономического, научно-технического, социального и культурного развития Украины. Разумеется, эти правительственные программы и стратегии должны соответствовать законодательным основам, сформулированным Верховной Радой.

         Для осуществления возложенных задач Кабмин использует свой центральный аппарат, а также всю систему органов исполнительной власти.

         Конституция также наделяет правительство издавать собственные акты – распоряжения и постановления. Главное условие – акты Кабмина не должны противоречить Конституции и законам Украины.  

         Однако, полномочий, прямо предусмотренных Конституцией, явно недостаточно: необходима детализация конституционных норм в отдельном законе «О Кабинете Министров Украины».

         Согласно ст. 102 Конституции, Президент является главой государства и выступает от его имени. Еще «глава государства» является гарантом государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, соблюдения Конституции Украины, а также прав и свобод человека.

         В ст. 106 Основного Закона среди полномочий главы государства значится его представительская функция: «представляет государство в международных отношениях, осуществляет руководство внешнеполитической деятельностью государства, проводит переговоры и заключает международные договоры Украины».

         Однако, что на практике означают указанные нормы? И это принципиальный вопрос, поскольку, кроме функции представительства государства, других эксклюзивных полномочий у Президента нет. Ведь, все нити государственной политики сосредоточены у Верховной Рады и Кабинета Министров. 

         Более того, с того момента, как вступили в силу «конституционные изменения» Президент даже не может выступить в роли «спасителя нации», например, при возникновении угрозы национальной безопасности. Согласно ч. 4 ст. 106 президентский указ о введении на Украине ЧП подлежит обязательной контрассигнации премьером и министром по делам чрезвычайных ситуаций.

         Кроме того, Президент также не может распределить своих «любимых друзей» в благодарность за «верность» по заграничным дипломатическим миссиям Украины. Соответствующий указ главы государства также подлежит контрассигнации премьером и министром иностранных дел. 

         В стремлении вернуть былую власть «президентская гвардия» пытается раскручивать несколько направлений.

         Во-первых, Секретариат Президента еще в июне нынешнего года разработал собственный вариант законопроекта о Кабмине. Правда, с разработкой законопроекта «О Президенте Украины» «законотворцы» из СПУ не спешат. Зато, следуя старому римскому правилу «Разделяй и властвуй!», президентские «стратеги» предлагают раздвоить исполнительную власть на политиков (министров) и чиновников-администраторов (госсекретарей). В этом состоит главная суть президентских предложений, воплощение которых в действительности приведет к тому, что политические страсти будут не только вокруг правительства, но и внутри него.     

         Второе направление «обхода» конституционной реальности – попытка поставить над всей системой госвласти страны Совет нацбезопаности и обороны Украины, являющийся по ст. 107 Конституции не более, чем координационным органом при Президенте. Во многом такой попытке способствует довольно размытое понятие «нацбезопасности» и «национальных интересов», установленные действующим законодательством Украины.  

         Третье направление «обхода» – укрепление статуса Секретариата Президента. Безусловно, сейчас, когда статус секретариата все еще не законодательно не урегулирован, можно попытаться, создать из СекПУ некоторый «центр влияния». Другое дело, президентских полномочий едва хватает на самого главу государства, не говоря о его Секретариате или же Совбезе.

         Кстати, в этой связи не понятен смысл создания региональных приемных СПУ. При том, что на местах функционируют местные госадминистрации, подответственные Президенту.

         В чем состоит смысл и практическая польза от этих региональных приемных Президента? Только ли в том, что Президент Ющенко формально стал ближе к народу, сделав обещанные «шаги навстречу к людям»?

         Однако, какой прок от такой близости гаранта прав и свобод человека, если по нынешней измененной Конституции Президент никак не сможет отреагировать на те «боль и отчаяние», с которыми к нему будут обращаться люди как к «последней инстанции» в поисках справедливости?

         Конечно, в новых конституционных условиях из Президента можно сделать «собирателя народных жалоб» для их последующей передачи компетентным органам.

         Однако, по сути не в этом ли состоит функция Уполномоченного Верховной Рады по правам человека? В этой связи гораздо логичнее было бы создание региональных приемных именно омбудсмена, но не Президента. Тем более, что в силу Конституции, украинский омбудсмен может не только собирать народные жалобы, но и эффективно на них реагировать, реально помогая нуждающимся людям.  

         Закон № 2222 от 08.12.2004 года коснулся перераспределения полномочий на высшем, центральном уровне системы государственной власти. В то же время, на местах система исполнительной власти осталась неизменной.

         Согласно ст. 139 Конституции, вопросы местного значения на Украине уполномочены разрешать органы местного самоуправления: сельские, городские, районные, областные советы.

         Проблема в том, что какое бы решение не принял местный совет, исполнять его будут местные госадминистрации, являющиеся по своему статусу местными органами исполнительной власти.

         Согласно ст. 106 Конституции, назначение глав местных госадминистраций осуществляется Президентом. Правда, для этого необходимо представление премьер-министра. В то же время, Конституция не обязывает главу государства утверждать представленную ему кандидатуру. Хотя согласно законодательству, глава местной госадминистрации вступает в должность с момента издания соответствующего Указа главы государства.

         Аналогичным образом обстоит порядок увольнения глав местных органов власти.

         Во-первых, увольнение может состояться по инициативе Президента.

         Во-вторых, премьер может инициировать увольнение губернаторов, не справляющихся с решением проблем региона. И также, как и в случае с назначением, глава государства не обязан удовлетворять премьерское представление.

         Кстати, недавно на Украине на практике возникла соответствующая ситуация, когда Кабмин во главе с премьером Януковичем предложил Президенту Ющенко уволить 5-ти глав облгосадминистраций (Полтавской, Черниговской, Харьковской, Херсонской и Тернопольской областей). Однако, предложение правительства осталось без удовлетворения.   

         Согласно Закону «О местном самоуправлении», уволить «строптивого губернатора» можно путем вынесения вотума недоверия на заседании облсовета. Важное условие – вотум недоверия должен быть поддержан двумя третями депутатского корпуса облсовета.

         Другое дело, что ни Конституция, ни закон «О местном самоуправлении» или закон «О местных госадминистрациях» (тем более, совесть и правовая культура некоторых губернаторов) не обязывают губернатора уйти в отставку на основании решения органа регионального самоуправления. Формальным основанием для такого «шага» является только Указ Президента.

         Правда, следует отметить, что вряд ли глава государства сможет использовать «рычаг ОГА» для налаживания конструктивной политики. Согласно Конституции, облгосадмнистрации осуществляют свои полномочия на основе законов, которые принимает Верховная Рада, а также подзаконных актов, издаваемых Кабмином.

         Местные госадминистрации подответственны Президенту, но Кабмин, как высший орган исполнительной власти, осуществляет по отношению к ним функции координатора. 

         В этих условиях роль Президента ясна: используя рычаги влияния на ОГА, способствовать практическому воплощению политики парламентско-правительственной коалиции. В противном случае, любая «самодеятельность» главы государства, выражающаяся в отходе от политики, осуществляемой Верховной Радой и Кабмином, чревата местным саботажем.  

          

         1. Продолжение конституционной реформы необходимо, с точки зрения, обеспечения сбалансирования системы государственной власти Украины и повышения ее эффективности в решении общественных проблем.

         Кроме того, продолжение конституционной реформы необходимо для того, чтобы расставить все точки над «и» в становлении Украины как президентско-парламентской республики.

         2. На данном этапе в основном, продолжение реформы не требует внесения изменений в Конституцию. Тем более, такой факт должен быть поддержан всенародным волеизъявлением на референдуме, а значит к любому варианту изменения Основного Закона необходимо относиться крайне серьезно. Народ нельзя беспокоить «по мелочам». Но если уж референдум удалось провести, то его результаты необходимо немедленно имплементировать в правовое поле страны. А не так, как это произошло в 2000 году, когда результаты всеукраинского референдума до сих пор не нашли своего воплощения в законодательстве Украине, в результате чего воля народа оказалась проигнорирована.   

         3. В настоящее время крайне важно разграничить конституционно-правовой статус Кабинета Министров и Президента путем принятия соответствующих конституционных законов.

         Кроме того, необходимо также законодательно конкретизировать статусы парламентской коалиции и оппозиции как ключевых связующих субъектов государственной власти Украины.  

         4. Говоря о конечной перспективе конституционной реформы на Украине, следует отметить, что это не будет образование нового центра власти. В частности, ни парламент, ни правительство не займут в системе власти то место, которое занимал Президент Кучма и его администрация в 1994 – 2004 годах.  

         В результате конституционной реформы Украина перейдет к системе, когда страной правят не отдельные личности, занимающие высокие государственные должности, а, прежде всего, законы. В этом отношении это будет серьезный прорыв в становлении Украины как правового демократического государства.