Александр Кирей, E-mail: akir50@mail.ru

 

Развитие рыночных отношений тесно связано с интенсификацией информационных процессов в экономике. Все субъекты хозяйственной деятельности — персонал предприятий, клиенты (заказчики), поставщики, торговые и финансовые посредники, реальные и потенциальные инвесторы, кредиторы, правительственные организации представляют собой активных пользователей экономической информации и, в первую очередь, такой важнейшей ее составляющей как учетная информация.

    Право на информацию закреплено Законом «Об информации». В соответствии со ст. 9 «все граждане Украины, юридические лица и государственные органы имеют право на информацию, которое предусматривает возможность свободного получения, использования, распространения и хранения сведений, необходимых им для реализации своих прав, свобод и законных интересов, осуществления задач и функций».

    Общая законодательная база — совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере информационной деятельности — до сих пор находится в стадии первоначального формирования. По ряду объективных и субъективных причин этот процесс идет стихийно и бессистемно.

    Согласно общим канонам юриспруденции законодательная база обширных (универсальных) сфер деятельности, к которым, в частности, относится информационная деятельность, должна иметь следующую структуру:

• базовый закон, регулирующий наиболее общие общественные отношения в рамках определенной сферы деятельности и в ее пределах имеющий высшую юридическую силу;
• специальные законы, регулирующие отношения, касающиеся отдельных специфических сторон (выделяемых по объекту, способам действий и т. п.) той сферы деятельности, которая охватывается рамками базового закона;
• подзаконные нормативные акты — документы компетентных органов (положения, инструкции, стандарты и т. д.), в которых формулируются, устанавливаются или отменяются правовые нормы в пределах правомочия этих органов.

    К сожалению, необходимость соблюдения общей схемы не является общепризнанной. Так, в части ведения учета хозяйственной деятельности формирование законодательной, базы пошло «своим» путем.

    После принятия Декларации о государственном суверенитете Украины и Акта провозглашения независимости Минфин и Минстат в срочном порядке вместо документов, регламентировавших учет в СССР, выпустили серию новых нормативных документов, устанавливающих определенные правила ведения учета в Украине. При этом в тех областях, которые не охватываются этими документами (например, бухгалтерский учет на малых предприятиях и в акционерных обществах), до настоящего времени действуют нормативные акты, введенные еще в рамках союзного законодательства.

    Параллельно и в значительной степени независимо от этой деятельности ведомств был принят Указ Президента Украины от 23 мая 1992 г No 98/348 «О переходе Украины к общепринятой в международной практике системе учета и статистики». В соответствии с приказом на Минстат, Минфин, Минэкономики и Госкомитет по стандартизации, метрологии и сертификации возложено общее руководство разработкой и осуществлением мер по внедрению в Украине единой системы учета и статистики.

    Далее, также параллельно и независимо, принимаются Законы «Об информации», «О государственной статистике», «Об аудиторской деятельности», разрабатывается и обсуждается проект Закона «О бухгалтерском учете и отчетности».

    Первые три закона прошли через Верховный Совет без особых проблем, и только тяжелая судьба проекта Закона «О бухгалтерском учете и отчетности» стала сигналом, свидетельствующим о наличии существенных изъянов в построении всей законодательной базы информационной деятельности.

    Хронологически эволюция проекта Закона «О бухгалтерском учете и отчетности» происходила в следующей последовательности. Первая редакция закона была опубликована в журнале «Бухгалтерский учет и аудит» в No 1 1994 г., в No 8 за этот же год публикуется вторая редакция, затем, была новая редакция (22 февраля 1995 г.), которая рассматривалась ВС в мае-июне сего года, и, наконец, в газете «Баланс» (No 29 от 17.07.96 г.) напечатана очередная редакция закона, которая будет рассматриваться на сессии Верховного Совета.

    Ознакомление с последней редакцией многострадального закона подтверждает сохранение курса «своего» пути, несмотря на неоднократно высказываемые в печати замечания («Бизнес» No 21 от 31.05.94 г., стр. 45; No 43 от 01.11.94 г., стр. 50; «Полемика» No 23, 1996 г., стр. 8) о том, что его разработчики никак не ориентированы на выполнение указа президента в части создания единой системы учета и статистики.

    Особенно это становится очевидным при сопоставлении законов «Об информации», «О государственной статистике» и проекта закона «О бухгалтерском учете и отчетности».    Не вызывает сомнения, что из данного перечня Закон «Об информации» является базовым, а остальные законы должны рассматриваться как специальные. Форма взаимосвязи, которая должна быть между этими законами, представляется предельно простой и понятной. В базовом законе содержатся нормы, регулирующие наиболее общие отношения, а в специальных законах — нормы, более детально раскрывающие содержание общих норм.

    Попытаемся проследить эту связь. При внимательном изучении базового Закона «Об информации» наталкиваемся на то, что уже было отмечено отцом Брауном, героем произведений Честертона, применительно к науке, и что, по его мнению, подрывает доверие к ее результатам, — на неясности в определениях и неточности в словаре. В полной мере это может быть отнесено и к нашему законодательству.

    В ст. 17 Закона «Об информации» дано определение области информации как «совокупности документированных и публично оглашенных сведений об относительно самостоятельных сферах жизни и деятельности общества и государства». Здесь же отмечается, что экономическая информация представляет собой одну из основных областей информации. Далее в ст. 18 Закона перечисляются виды информации, среди которых к экономической и, в частности, к учетной информации непосредственно можно отнести лишь статистическую информацию. Ниже, в ст. 19 Закона дано ее определение: «Статистическая информация — это официальная документированная государственная информация, дающая количественную характеристику событий и явлений, происходящих в экономической, социальной, культурной и иных сферах жизни Украины». Желающих глубже осмыслить понятие статистической информации в этой же статье отсылают к Закону «О государственной статистике», где из ст. 8 следует, что статистическая информация — это данные из форм государственной отчетности, утвержденных органами статистики.

    Таким образом, с одной стороны, согласно преамбуле и ст. 9 Закона «Об информации», им должны закладываться правовые основы всей информационной деятельности в государстве. С другой стороны, ст. 17—19 не охватывают в полном объеме перечня той информации, которой реально оперируют субъекты экономической деятельности, так как значительная ее часть не берется из форм, утвержденных органами статистики.    Государство, например, осуществляя фискальную функцию, работает с информацией из деклараций о доходах, не имеющих статус форм статистической отчетности. Аналогично, «вне закона» (базового) находится значительная часть информации, с которой работают Антимонопольный комитет, Минфин, органы приватизации, фондовые биржи, банки и другие субъекты экономической деятельности.

    Появление на законодательной арене проекта Закона «О бухгалтерском учете и отчетности» вроде бы частично восполняет указанный пробел, но не придает стройности законодательству. Это обусловлено, во-первых, тем, что не должно допускаться существование специального закона, нормы которого не корреспондируют с нормами базового закона. Во-вторых, выглядит довольно странным перехлест (накладка) норм специальных законов.

    Для понимания последнего обстоятельства обратимся к самим законам.

    Закон «О государственной статистике» в соответствии с декларацией, провозглашенной в преамбуле, регулирует правовые отношения в области статистики и ведения первичного учета, а также ориентирует органы статистики на создание «единой системы первичного учета и статистики». В ст. 3 определен перечень главных задач и среди них в рамках обозначенной системы предполагается обеспечить «достоверность, объективность, оперативность, стабильность и целостность статистической информации».

    Разработчики проекта Закона «О бухгалтерском учете и отчетности» подошли к делу тоньше. Они не стали «в лоб» декларировать свои посягательства на регулирование первичного учета и создание единой системы первичного и бухгалтерского учета. Однако, по сути, именно в этом и состоит основное назначение данного закона.

    Все сделано предельно просто, но со вкусом. Согласно ст. 2 бухгалтерский учет рассматривается как «система сбора, измерения, обработки, интерпретации и передачи информации о хозяйственной деятельности предприятия, учреждения, организации внутренним и внешним пользователям для принятия оптимальных решений». Здесь же хозяйственная деятельность определена как «какая-либо деятельность, связанная с производством, обменом и потреблением материальных и нематериальных ценностей, представлением и использованием услуг», проявляющаяся в череде хозяйственных операций.    Чтобы первичный учет не отбился от рук, в ст. 10 «Бухгалтерские документы» на первичные документы возлагается обязанность быть «основанием для бухгалтерского учета хозяйственных операций». При этой определенная часть норм данного закона регламентирует содержание показателей первичных документов, еще кое-что в этом плане обещано отразить в стандартах бухгалтерского учета, и все это ориентировано (ст. 28) на создание «единой гармоничной системы ведения бухгалтерского учета и отчетности». Чтобы придать данной системе законченный вид и солидность в ст. 25 приводится перечень пользователей финансовой (бухгалтерской) отчетности, среди которых великодушно упоминается и орган статистики.

    В тонкостях казусных законодательных формулировок можно разбираться бесконечно долго. При этом шансы на успех в попытке определиться в том, что же полезней для державы — «единая система учета и статистики», «единая система первичного учета и статистики» или «единая гармоничная система ведения бухгалтерского учета и отчетности», — выглядят довольно призрачными.

    В связи с этим нельзя не выразить сочувствия депутатам Верховной Рады, которые будут погружаться в данную проблему. Перед ними встанет довольно неприятная дилемма: либо махнуть на все рукой и принять Закон «О бухгалтерском учете и отчетности», предоставив тем самым каждому ведомству возможность «по изгаляться» в созидании своей «единой системы», либо наступить на горло собственной песне и попытаться навести порядок в законодательных завалах.

    Если выбрать последнее, то предстоит немалая работа. Начинать необходимо с упорядочения самого процесса нормотворчества. Ввиду того, что нормативные акты, составляющие в общей своей совокупности законодательство, принимаются в пределах компетенции государственных органов, то в первую очередь необходимо обратить внимание на то, как она устанавливается. Особенно это касается органов исполнительной власти.

    В теоретическом плане здесь нет ничего неясного. В системе органов исполнительной власти имеется высший орган — Кабинет министров Украины. Его компетенция — совокупность полномочий (прав и обязанностей) — отражена в Конституции. Далее, по логике, полномочия каждого нижестоящего органа определяются

вышестоящим, что закрепляется соответствующим нормативным актом последнего. В нем обязательно должно быть четко обозначено, в каких рамках этот государственный орган принимает решения самостоятельно, а в каких — он является только представителем интересов государства (т. е. лишь одной из ряда заинтересованных сторон) и обязан участвовать в подготовке нормативных документов, согласованных на равноправной основе с другими сторонами.

    Указанный подход на практике не соблюдается уже потому, что высший законодательный орган без каких-либо ясно выраженных мотивов может запросто «пастись в огороде» высшего исполнительного органа. Так, например, права и обязанности органов государственной статистики и других органов, занимающихся государственной статистикой, устанавливаются в одноименном разделе Закона «О государственной статистике». В проекте закона «О бухгалтерском учете и отчетности» подобного раздела нет, а в ст. 28 упоминается Положение о Госкомитете по бухгалтерскому учету, но иллюзий по этому поводу быть не должно, ибо все основные права и обязанности Госкомитета достаточно явно прописаны в самом Законе.

    На эти «шалости» можно было бы не обращать внимания, если бы не одно обстоятельство. Согласно п. 5 статьи 116 Конституции Украины Кабинет министров «обеспечивает равные условия развития всех форм собственности». Соответственно, данная норма должна быть более детально раскрыта в положениях, регламентирующих деятельность ведомств, самим Кабмином, а не через его голову — Верховной Радой. Однако, даже не это является существенным. Более важно добиться понимания, что «равные условия развития» реально можно обеспечить лишь одним путем — путем совместного и равноправного участия всех сторон в подготовке и принятии нормативных документов.

    Для реализации такого рода требований из всего перечня нормативных документов по форме и технологии создания наиболее подходят стандарты. В данном случае стандартизация, согласно рекомендациям Совета Международной Организации по Стандартизации (ISO), рассматривается как установление и применение правил с целью упорядочения деятельности в определенной области на пользу и при участии заинтересованных сторон.

    Применительно к информационной деятельности процесс стандартизации может быть представлен тремя основными направлениями:

• стандартизацией терминологии;
• стандартизацией средств и условий «производства» информации;
• стандартизацией самой информации.

    Процесс стандартизации представляет собой мощный системообразующий фактор, который пока не удается инициировать. Ее широта и сложность очевидны. В этой связи весьма показателен факт, что ведомства, перечисленные в Указе Президента Украины от 23 мая 1992 г. No 98/348, так и не смогли в течение четырех лет совместно подступиться к данной работе. Не вносят в нее никакого конструктивного и организующего начала и рассмотренные законы.

    Помимо отмеченных изъянов законодательства такое положение обусловлено еще и отсутствием какой-либо общепризнанной организационной структуры, ориентированной на такого рода деятельность. Для решения этой задачи представляется перспективной уже высказанная в печати идея о создании комитетов («Финансовая газета» No 14 1993 г., стр. 4), учредителями которых были бы соответствующие государственные органы и авторитетные общественные организации, выражающие интересы негосударственных пользователей информации.

    Масштабность и многогранность информационной деятельности предполагает, что такой комитет не может быть узко специализированным, т. е. ориентированным либо на бухгалтерский учет, либо — на статистику. Его целевой функцией должно быть упорядочение всей информационной среды экономики. В уставе комитета необходимо отразить состав его постоянных и временных рабочих органов, а также порядок финансирования его деятельности. Процедура установления правомочий комитета должна четко регламентироваться нормами соответствующего специального закона.

    В свете изложенного рациональные пути упорядочения законодательства в сфере информационной деятельности выглядят следующим образом.

    На уровне Верховного Совета принимаются (уточняются):

• базовый Закон «Об информации», в котором раскрывается содержание понятия экономической информации и ее основных составляющих, а также декларируется норма о правовом регулировании отношений в части той экономической информации, которая передается (представляется) и принимается субъектами хозяйственной деятельности в процессе осуществления ими своих задач и функций;
• специальные законы, в которых конкретизируются положения базового закона и, в частности, правовые рамки тех видов деятельности, которые направлены на обеспечение достижения высоких параметров качества информационной среды экономики (стандартизация, аудит, защита информации и т. д.), не касаясь при этом вопросов регламентации содержания информации.

    На уровне государственных исполнительных органов:

• принимаются (уточняются) положения, регламентирующие их правомочия в сфере информационной деятельности;
• согласовываются или утверждаются стандарты в рамках полномочий каждого органа.

    На уровне комитетов, учрежденных государственными исполнительными органами совместно с авторитетными общественными организациями, подготавливаются и согласовываются стандарты, конкретно регламентирующие методологические, методические и организационные аспекты различных сторон информационной деятельности.

    Сторонники поддержания статус-кво и принятия Закона «О бухгалтерском учете и отчетности» исходят из принципа лучше хоть какой-то закон, чем вообще никакого. Однако есть и другая точка зрения. Руководство Государственной службы Украины по вопросам защиты информации считает, что несовершенство правового регулирования многообразия информационных отношений тормозит развитие и совершенствование политических, экономических и других отношений в обществе.

    Если принять во внимание состояние экономики Украины и сложившуюся практику хозяйственной деятельности, то последняя точка зрения выглядит более аргументированной. В этой связи актуальной становится проблема не допустить дальнейших хаотических действий в законодательстве, регламентирующем информационную деятельность, и постараться разобрать те завалы, которые уже были сделаны.