Игорь ШЕВЫРЕВ
частнопрактикующий юрист, Киев, Украина
igor_jurist@rambler.ru

   

На Украине закончился большой избирательный цикл, включавший в себя президентскую избирательную кампанию-2004, а также выборы в Верховную Раду и местные советы 2006 года. Как правило, любые выборы сопровождаются всегда политической нестабильностью.

Однако, на Украине и после выборов ожидаемая стабильность не наступит. Более того, сейчас довольно сложно сказать, когда эта стабильность наступит вообще. И дело не только в том, чтобы дождаться формирования парламентской коалиции, а затем – коалиционного правительства и всей вертикали исполнительной власти.

Даже после того, как государственная власть будет снова в «сборе», период политической нестабильности на Украине не закончится.

Во многом такой «консервации» политической нестабильности способствуют принятые 8 декабря 2004 года изменения в Конституцию Украины, которые в украинском политикуме почему-то называют «конституционной реформой» или же «политреформой».

«Политическая реформа, вступившая в действие с января 2006 года, разбалансировала власть, не добавила эффективности и гармонии в вопросе взаимодействия между Президентом, парламентом, правительством, центром и регионами», - даже признал в одном из своих регулярных радиообращений к народу Президент Украины Виктор Ющенко.

Безусловно, можно скептически относиться как к Президенту Ющенко, так и ко многим шагам нынешней «оранжевой» власти, но объективный анализ реалий «конституционной реформы» только подтвердит указанную оценку, данную ей Президентом.

В принципе, первый «звоночек» тревожных перспектив украинской «конституционной реформы» прозвучал еще 10 января этого года, когда в политикуме остро возник спор об отставке (или не отставке) правительства. Однако, тогда тот «звоночек» никто в обществе в серьез не воспринял: возникшая коллизия была «списана» на предвыборный переходный период, когда конституционные «новации» вступали в силу по частям. Но это не значит, что проблем, вызванных изменениями Основного Закона, не существует.

Хотя с другой стороны, ведь как все «хорошо» начиналось... Особенно, последние 3 года после того, как бывший украинский президент Кучма в 2003 году в День независимости Украины начал конституционный «марафон» на тот момент не до конца понимая всю глубину своего политического «замысла» и, тем более, к чему этот «замысел» может реально привести. Но зато какие перспективы Украины связывались с «конституционной реформой»!

А ведь с того времени о «реформе» говорили как о некоей «мантре», сокрывшей в себе образ «светлого будущего» Украины. «Конституционная реформа» в какой-то момент даже превратилась в «рог изобилия», из которого вдруг посыплется все: «европейское будущее», «цивилизованные отношения в украинской власти», что неизбежно должно вывести Украину из череды изрядно затянувшихся различных кризисов….

…В конце мая (как минимум) новоизбранные народные депутаты Украины присягнут на верность Украине – с этого момента «конституционная реформа» вступит в силу в полном объеме. И может хоть тогда, наконец, все общество обнаружится, что никакого «рога изобилия» на Украине не существует. Более того, со вступлением в силу политическая борьба еще более накалится – страна, уже достаточно измученная непрерывными политическими баталиями, может не выдержать.

Однако, если со вступлением «конституционной реформы» в силу ситуация, вопреки прогнозам и обещаниям большинства украинских «аналитиков» и «экспертов» не улучшится, то что же тогда произошло 8 декабря 2004 года в сессионном зале Верховной Рады?

Блеф реформы

По сути, никакой «конституционной реформы» на Украине не было. Называть реформой внесение изменений в Основной Закон было бы не соразмерной подменой понятий.

Конституционная реформа – это комплексное понятие, охватывающее ряд конституционно-правовых институтов. Например, конституционная реформа подразумевает принятие многих конституционных законов, без которых невозможна реализация отдельных положений Основного Закона. Например, принятие законопроекта «О нормативно-правовых актах Украины», а также законопроекта «О законах и законотворческой деятельности». В противном случае, без указанных законов непонятен статус имеют тонн различного рода документов, принятых органами власти за время независимости Украины. В частности, не понятно на каком основании эти документы называются «президентскими указами», «правительственным постановлениями», «министерскими приказами» или же «украинскими законами»?

Кроме того, конституционная реформа также включает в себя принятие нового закона «О языках», который бы соответствовал не только Конституции Украины и Европейской Хартии языков региональных меньшинств, но и препятствовал бы «языковому расколу» Украины.

Не менее важны изменения, связанные с усовершенствованием административно-территориального устройства Украины, системы организации публичной власти на местах, в том числе, местного самоуправления.

Отдельным блоком в конституционной реформе идет комплекс мер по судебно-правовой организации государства. В частности, приведение в соответствие с Конституцией статуса прокуратуры, адвокатуры, а законодательное урегулирование предоставления населению правовой помощи, в том числе, бесплатной, а также становление реального независимого правосудия на Украине.

Что касается конституционных изменений, вступающих в силу на основании закона No 2222, то они затрагивают лишь одну грань конституционно-правового механизма: систему организации высших органов государственной власти. Правда, затрагивают частично: для того, чтобы конституционные изменения достигли поставленной цели, необходимо еще принять ряд важных законов. Например, законы «О Президенте Украины», «О Кабинете Министров Украины», «О статусе парламентской коалиции» и «О статусе оппозиции».

Таким образом, конституционные изменения могут стать началом конституционной реформы на Украине. Если, конечно, будет политическая воля, а также четкий план дальнейшего проведения реформы.

Но могут и не стать: если закон No 2222 будет отменен. При чем для этого отнюдь не надо принимать новый конституционный закон. Достаточно только уходящему в политическое небытие составу Верховной Рады доделать то, что не «успела»: принять присягу у новых судей Конституционного Суда.

Не удивительно будет, если затем официальные толкователи Основного Закона в один прекрасный день получат «забавное» конституционное представление, поддержанное для соблюдения процедуры некоторыми народными депутатами, и пока на улице будут кипеть политические страсти, Конституционный Суд в своем тихом и уютном здании отменит закон, ставший «последним делом» президента Кучмы.

Правда, образовавшийся конституционный «вакуум» после отмены закона No 2222 продолжаться будет не долго. Если учесть уже подготовленный в «недрах» Секретариата Президента новый конституционный законопроект, конституционная реформа на Украине снова может начаться.

Смеш(ан)ная республика

Украинцам во время конституционного процесса постоянно внушали: Украина становится парламентской республикой. Каково же будет «удивление» тех немногих из них, кто заглянув в Конституцию, обнаружит, что никакой смены формы правления не произошло.

Напомним теорию государства и права. В государственной практике существует 2 формы правления – республиканская и монархическая.

В свою очередь, республики отличаются по нескольким видам: парламентская, президентская и смешанная.

В свою очередь, смешанная республика бывает двух видов: президентско-парламентской или парламентско-президентской. Различие между этими подвидами довольно условное. На практике основной критерий в разграничении парламентско-президентской и президентско-парламентской республик состоит в том, кому из двух основных субъектов системы (парламенту или президенту) принадлежит определяющая роль в формировании правительства.

Следуя этому критерию, суть изменений, к которым Украина начала переходить с 1 января этого года, состоит в преобразовании государства из президентско-парламентской в парламентско-президентскую республику.

Если же проанализировать каждый из изменившихся статусов Президента, Верховной Рады и Кабинета Министров, то мы увидим, что, в конечном итоге, ни один из этих высоких властных субъектов в результате реформы так и не усилился.

Например, согласно конституционным изменениям, с одной стороны, усиливается кадровые функции Верховной Рады.

Однако, с другой стороны, и Президент также получает некоторые не менее существенные полномочия. В частности, дополнительные основания для роспуска парламента.

«Троецарствие»

Нельзя однозначно говорить, что Президент Украины в следствие конституционных изменений будет существенно ограничен в правах. В частности, глава Украинского государства по своему статусу не станет ниже начальника ГлавКиевАрхитектуры, как об этом пророчили в ходе предвыборной кампании отдельные политики.

Точно так же как нельзя утверждать о росте влиятельности премьер-министра (об этом немного позднее).

В действительности же, Президент Украины просто больше не будет играть определяющей роли в назначении или увольнении ряда высокопоставленных должностных лиц Украины.

Однако, во-первых, это отнюдь не означает, что Президент будет полностью устранен из этого процесса – полномочия главы государства всего лишь ограничиваются.

Во-вторых, нельзя однозначно говорить, что указанная прерогатива Президента целиком перейдет в какой-то один центр принятия государственных решений. Например, в парламент.

В нашем случае, скорее, уместнее говорить о некоем рассредоточении полномочий в формирования системы власти между разными «центрами» принятия решений. Например, если в «дореформенный» период «царем» был только Президент, то теперь на Украине начнется период «троецарствия» во главе с Президентом, премьером и председателем Верховной Рады.

Однако, не стоит в новой системе украинской власти искать аналогии с одним из периодов истории Древнего Китая.

Украинское «троецарствие» - это, скорее, крыловские «Лебедь, Рак и Щука». Для тех же, кому не нравятся басни, есть другая аналогия - «бермудский треугольник».

Кроме того, над всем этим «зверинцем» будет возвышаться новый субъект – некая коалиция. Правда, до сих пор не ясно: что из себя представляет эта коалиция и какой у нее объем прав и полномочий. В измененной Конституции на этот счет есть только указание о «парламентском большинстве» и «постоянно действующем большинстве».

Путь к хаосу

Отметим еще один важный момент, который может привести к установлению хаоса на Украине.

Согласно прежней редакции Конституции, на Украине существовало только 2 способа формирования органов власти, теперь же таких способов 6. Перечислим их.

Первый способ – назначение премьера. Здесь существует сложный механизм: Президент предлагает кандидатуру на должность главы Кабмина парламентской коалиции, которая рассматривает ее в ходе консультаций с главой государства. Утверждает премьера Верховная Рада.

Второй способ – назначение министров иностранных дел и обороны. Окончательное слово в этом процессе также принадлежит Верховной Раде. Однако, соответствующее представление в парламент напрямую вносит Президент. При этом, никаких предварительных консультаций с коалицией для этого Основной Законе не предусматривает.

Остальные министры на свои должности назначаются третьим способом: Верховная Рада утверждает, но представление вносит премьер-министр, а не Президент.

Отдельный (четвертый) порядок предусмотрен для назначения председателя Фонда госимущества, Антимонопольного комитета, Национального совета по телевидению и радиовещанию, Госкомитета по информатизации и связи. Все это входит в прерогативу Верховной Рады, Президент только вправе внести соответствующие представления.

Пятый способ – назначение и увольнение Генпрокурора, председателя СБУ, а также главы Нацбанка. На паритетной основе парламент и глава государства формируют также состав Совета НБУ и Конституционный Суд.

Шестой способ – назначение глав районных, городских и областных администраций.

Отметим, в мировой практике государственного строительства чаще всего распространен 2-ступенчатый, реже 3-ступенчатый способы формирования системы власти. Как правило, премьер всегда назначается по одной схеме, а остальные центральные органы власти – другими способом. Так, например, в Германии или Италии. Но не на Украине.

Многоступенчатость в формировании системы власти на практике может привести к ее разбалансированию. В результате, станут частыми ситуации, когда в силу острых политических конфликтов в обществе некоторые органы не будут сформированы. Как мы это сейчас наблюдаем, например, в случае с формированием Конституционного Суда.

Что может премьер

Единственное отличие, в сравнении с «дореформенным» периодом, которое вводится изменениями в Конституцию, – это порядок назначения и увольнения премьера. В частности, глава правительства получает определенный иммунитет от его необоснованного увольнения Президентом.

В то же время, пока не ясен объем прав и свобод, которыми будет обладать новый премьер.

Конституция Украины на этот счет не дает четкого ответа. В Основном Законе только определяются общие пределы компетенции Кабинета Министров.

Детальный статус правительства и его руководства должен быть установлен в отдельном конституционном законе – законе «О Кабинете Министров Украины».

Однако, за годы независимости Украины в силу разных причин этот закон так и не был принят.

Кроме того, нельзя также однозначно говорить, что правительство, действительно, станет «высшим органом в системе исполнительной власти», как об этом написано в ст 113 Конституции.

Отметим, что эта норма декларативна. Например, если правительство является высшим органом исполнительной власти, то какую роль в государстве в таком случае играет Президент, который также обладает существенными рычагами влияния на политическую и экономическую жизнь страны?

Более того, со вступлением в силу конституционной изменений на Украине произойдет разрыв исполнительной вертикали. Например, премьер лишается «рычагов» воздействия на местные государственные администрации.

В то время, как Президент утратит ряд «рычагов» воздействия на премьера.

Президент

Во-первых, Президент остается по-прежнему главой Украинского государства, Верховным арбитром нации и гарантом Украинской Конституции. И, кстати, прошедшие парламентские выборы только подтвердили это.

Иначе тогда как объяснить тот энтузиазм, с которым едва ли не ежедневно лидеры от партий, прошедших в парламент, официально (и не официально) бегали на улицу Банковую консультироваться с Президентом? И этот энтузиазм еще более странен, если учесть, что формально Президент никакого отношения к парламентским выборам не имеет. Его главная задача ограничивается созданием условий, чтобы эти выборы были проведены «честно, прозрачно и демократично».

Тем более, не понятно: если Украина стала парламентской республикой, а роль Президента сведена к символическим функциям, то что мешало номинальным «победителям» выборов (Партии регионов и БЮТ) объединиться и диктовать свои условия якобы «слабому» Президенту?

Если же отойти от риторики об «усилении» парламентаризма и объективно проанализировать суть конституционных изменений, то обнаружится, что едва ли не единственным рычагом влияния, которого лишился Президент, как уже отмечалось, является прерогатива в формировании правительства и других центральных органов власти.

Нельзя в этой «утрате» видеть один проигрыш. Потеря каких-либо прав по природе своей всегда имеет обратную сторону медали – адекватную потерю части ответственности за проводимую государственную политику.

К тому же, указанная «утрата» Президенту компенсируется, например, за счет расширения перечня оснований роспуска парламента. В частности, новыми такими основаниями станут ситуации:

1. если Верховная Рада в течении месяца не сформирует коалицию;
2. если в течении 60 дней после отставки Кабмина коалиция не сформирует персональный состав правительства. (т.е. если какое-либо место министра по каким-либо причинам будет вакантно – налицо основание для роспуска законодательного органа страны).

Кроме того, не следует забывать, что у главы государства остается то основание для роспуска парламента, которое у него было – в случае, если пленарные заседания Верховной Рады не могут начаться в течении 30-ти дней.

Из других «рычагов» за главой государства сохраняется право вето – «вечное» право, имеющееся у любого главы государства в мире.

Правда, «скрытого вето» конституционные изменения главу государства лишили. Согласно новой редакции ст 94 Конституции, «если во время повторного рассмотрения закон будет снова принят Верховной Радой Украины не менее как 300 мандатов, Президент Украины обязан его подписать и официально обнародовать в течении 10-ти дней». Но в таком случае под законом будет стоять подпись председателя Верховной Рады.

Впрочем, в арсенале президентских «рычагов» есть еще Совет по обеспечению национальной безопасности и обороны Украины, который возглавляет Президент. Следует отметить, что ценность СНБОУ в условиях размытости в украинском законодательстве понятия «национальной безопасности» достаточно высока.

К тому же, Совбез является координатором всех правоохранительных органов Украины (Генпрокуратуры, милиции, Службы безопасности, «налоговиков», «таможенников» и «пограничников»).

Не следует также сбрасывать «со счетов» потенциал переименованной Администрации Президента Украины, который так и не «узаконен» даже при «новой» власти. Напомним, за последние 10 месяцев Президент дважды утвердил новые редакции положений о своей канцелярии.

Кроме того, нельзя не отрицать, что к уже имеющимся «рычагам» Президент на законном основании может создать новые структуры. Например, как об этом уже анонсировал в своем радиообращении народу Президент Ющенко – Политсовет при Президенте Украины и Совет регионов при Президенте Украины.

Вдобавок, глава государства также выразил намерение контролировать работу коалиции и правительства посредством разветвленной сети организации т н «третьего сектора».

Есть еще одна не использованная возможность главы государства повысить собственную значимость: на Украине до сих пор не принят Закон «О Президенте Украины».

Коалиция: что это?

Определение новому «политическому субъекту» Украины дано в измененной ст 83 Конституции. Так, в состав парламентской коалиции должно войти абсолютное большинство народных депутатов Украины, т.е. 226 избранников.

Правда, от такого определения коалиции возникает пока больше вопросов, чем ответов. Например, не ясно, какова будет процедура формирования парламентской коалиции?

Или же какими грозятся быть последствия на случай распада коалиции, когда она, например, сплотится вокруг премьера, а потом спустя несколько месяцев расколется во время бюджетного процесса либо же при рассмотрении какого-либо другого значимого для страны вопроса?

Конституция в определении коалиции содержит только отсылочную норму к Регламенту Верховной Рады. В Регламенте также должен быть определен статус парламентского меньшинства (оппозиции).

Другое дело, что в соответствии с конституционными изменениями, необходимо принять новый Регламент. Получается замкнутый круг.

Статус парламента

Усиление статуса Верховной Рады произойдет, прежде всего, в сфере кадровой политики.

Кроме того, предусматривается существенное расширение компетенции Счетной палаты Украины: парламентским «счетчикам» разрешено контролировать не только бюджетные расходы, но и выполнение доходной части госбюджета.

Нельзя также не отметить повышение значимости кресла председателя Верховной Рады, который становится вторым по влиятельности человеком в государстве. Например, если на Украине по каким-то причинам должность Президента окажется вакантной, роль т.н. «престолонаследника» займет именно спикер. При этом, отметим, что председателя ВР будет на практике сложнее уволить, чем премьера.

Говоря о составе президиума ВР, нельзя не отметить об уникальности измененного Основного Закона Украины, который, в отличие, от своих зарубежных аналогов, возводит в конституционный статус сугубо технические должности 1-го вице-спикера и вице-спикера.

Однако, и на этом уникальность украинского Основного Закона не заканчивается. В измененной Конституции вводится практика, когда депутатский корпус законодательного органа страны будет формироваться на основании политических решений высших органов партий. Сначала партии в ходе предвыборной кампании формируют свой избирательный список, а после выборов, когда самые удачливые члены списка получат заветные мандаты, правление партии может отозвать любого такого «счастливчика». Основание – нарушение внутрипартийной дисциплины, проявленное в виде выхода из своей первой фракции.

    Правда, эта норма неизбежно вступает в коллизию с положением ст 84 о том, что голосование на заседаниях Верховной Рады осуществляется народными депутатами лично.

Реформа нужна

Конечно, можно критиковать или расхваливать «конституционную реформу», но очевиден тот факт, что дальнейшие изменения Конституции Украины, а также принятие ряда сопутствующих конституционных законов необходимы. Особенно, если учесть не угрозы, которые влекут окончательно вступающие в силу конституционные изменения.

Украина должна, наконец, определиться, каким путем будет она развиваться.

С одной стороны, можно выбрать модель президентской республики.

С другой стороны, можно пойти путем строительства парламентской республики.

В то же время, можно продолжать искать некий «третий путь» и остановиться на смешанной (парламентско-президентской) форме правления.

Другое дело, что в конституционной практике смешанные модели не долговечны. На определенном этапе своего развития вынуждены выбрать по какой развилке они будут дальше развиваться. Например, США с 18-го века решили развиваться по пути укрепления президентства, а практически все развитые европейские демократии сделали «ставку» на парламентаризм.

Следует также отметить, ввиду того, что универсальной парламентской и президентской модели ни в теории, ни на практике конституционализма не существует, каждое государство осуществляет свое конституционно-правовое строительство не только с учетом зарубежного опыта, но и, прежде всего, на основе собственных национальных интересов.

Тем более, надо понимать, что идеальных конституционно-правовых форм не существует.

Несмотря на «обилие» полномочий, которые свалятся на Верховную Раду с 1 января следующего года, у парламента есть и существенные потери. Законодательный орган страны, уполномоченный Конституцией принимать законы практически по любому значимому для общества вопросу, Основной Закон принять не сможет.

При чем, невозможными являются любые варианты ревизии Конституции: как путем принятия ее новой редакции, так и принятия «по частям».

Впрочем, в таком ограничении полномочия парламента в большей мере приложил «руку» Конституционный Суд. Согласно его решению, Конституция может быть принята (именно принята – не утверждена) только на всеукраинском референдуме, инициатором которого по действующему законодательству является только Президент Украины. Хотя нынешний Закон «О всеукраинском референдуме», по мнению многих конституционных судей, в значительной степени не соответствует Основному Закону.

*****

…А вообще печально, что даже спустя почти 15 лет со времени провозглашения независимости, на Украине все еще продолжаются дискуссии о базовых принципах конституционного правления. В частности, какую форму правления и государственного устройства выбрать Украине.

Украина последней приняла Конституцию на постсоветском пространстве. Дело в том, что украинцы стремились принять нечто «уникальное», «идеальное», предусматривающее одновременно лучшие положения всех конституций мира и, в то же время, учитывающие ошибки всех конституций. Чтобы даже мир удивился и брал с Украины пример.

Правда, когда Конституция была принята, мир не удивился. В результате, едва ли не с первых дней после принятия Основного Закона вместо того, чтобы учиться жить по новой Конституции и принимать в развитие ее положений важные законы, в обществе появились первые разговоры о необходимости конституционной реформы.

Сначала эти разговоры вела Оппозиция, потом идею перехватила Власть.

После изнурительных и продолжительных баталий изменения в Основной Закон были приняты. И тут вновь начались разговоры о новой конституционной реформе…

…Строители знают: чем может закончиться постройка здания, если в течении многих лет заниматься только фундаментом.

Вступающими в силу конституционными изменениями Украина де-факто скатывается к системе власти, существовавшей в стране в 1994 – 1996 годах.

    Однако, все-таки будем оптимистами. Как говорили древние римляне, Non si male nunc, et olim sic erit (Если ныне нам плохо, то не всегда так будет и впредь).