Кислых Александр Владимирович

аспирант кафедры Конституционного права РФ УрГЮА

место работы - Некоммерческое партнерство "СПРАВЕДЛИВОСТЬ", юрист

электронный адрес: kislikh@pochta.ru

 

 

 

Дипломная работа

Студента 5-го курса

Кислых Александра Владимировича

 

Научный руководитель

Доктор юридических наук

Профессор Кокотов Александр Николаевич

 

Глава 1. МОДЕЛИ РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ,СВЯЗАННЫХ С ОРГАНИЗАЦИЕЙ СОБРАНИЙ (СХОДОВ) ГРАЖДАН В ФЕДЕРАЛЬНОМ И РЕГИОНАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ.

 

Глава 2. СОБРАНИЯ (СХОДЫ) ГРАЖДАН В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК ФОРМА ПРЯМОГО ВОЛЕИЗЪЯВЛЕНИЯ ГРАЖДАН.

 

Глава 3. СОБРАНИЯ (СХОДЫ) ГРАЖДАН И ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ.

 

ВВЕДЕНИЕ.

    Конституция Российской Федерации, закрепив право граждан на осуществление местного самоуправления в двух формах: непосредственно и через органы местного самоуправления, заложила основы для развития большого количества демократических механизмов реализации указанного права. Бесспорно, что местное самоуправление является наиболее приближенным к населению уровнем публичной власти. Эту особенность отмечали многие исследователи: «К особенностям муниципальной политики, ее отличиям от федеральной и региональной относятся: учет интересов местного сообщества, личная включенность власти в местные проблемы и отношения, повышенная ответственность за принятие решений, короткий период от принятия решений до проявления последствий их реализации»⁰⁰¹ .

    Одной из форм непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления являются собрания (сходы) граждан. Практика нормативного регулирования отношений, связанных с реализацией права граждан на местное самоуправление именно в этой форме далеко не однозначна. Федеральный законодатель весьма скупо осветил это явление, региональное же законодательство представляет собой достаточно широкий спектр моделей регулирования, который еще более увеличивается на местном уровне. Подобный разброс зачастую является причиной принятия незаконных решений органами местного самоуправления. К примеру, в одном из субъектов федерации только за 2003 год прокуратурой были опротестованы более 20 уставов муниципальных образований по причине незаконности содержащихся в них положений, связанных с порядком организации и проведения собраний (сходов)⁰⁰² .

    Кроме того, велика и практическая актуальность данной проблематики. Нельзя не согласиться с мнением И.А. Светловой о том, что «одновременно с развитием избирательной активности населения, которая подогревается в период избирательных кампаний, собрания (сходы) граждан и народная правотворческая инициатива остаются не реализованными»⁰⁰³ . Хотя, в небольших самоуправляющихся местных сообществах осуществление местного самоуправления посредством собраний (сходов) является наиболее эффективным.

    Собрания (сходы) граждан – один из самых массовых и древних институтов непосредственной демократии. Их существенное отличие по сравнению с референдумом и выборами состоит в том, что здесь объединены в одно целое совместное обсуждение, поиск решения и его принятие.

    В то же время, при признании необходимости повышения роли сходов в процессе осуществления местного самоуправления, в теории этот институт остается практически не разработанным. В сравнительно небольшом числе работ на эту тему отсутствуют сколько-нибудь широкие обобщения, позволяющие достаточно четко определить место и полномочия собраний (сходов) граждан в системе местного самоуправления, в том числе среди форм прямого волеизъявления граждан.

    Основной целью настоящей работы является определение на основании действующего федерального и регионального законодательства места собраний (сходов) граждан в системе институтов непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления.

    Для достижения указанной цели я попытался решить следующие задачи:

- проанализировать существующие на настоящий момент в региональном законодательстве модели регулирования отношений, связанных с организацией деятельности собраний (сходов) граждан в сфере местного самоуправления;

- выделить разновидности собраний (сходов0 граждан в сфере местного самоуправления и создать их примерную классификацию;

- отграничить собрания (сходы) граждан, выступающие в качестве формы прямого волеизъявления граждан по вопросам местного самоуправления от собраний (сходов) как одной из форм территориального общественного самоуправления населения.

    Решению указанных задач и подчинена структура настоящей работы.

    Настоящая работа не претендует на очень глубокий анализ существа рассматриваемых отношений. Проблемы затронутые в ней требуют еще достаточно глубокого изучения в теории. Что особенно актуально в свете проходящей в настоящее время реформы местного самоуправления в Российской Федерации.

 

 

ГЛАВА 1. МОДЕЛИ РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ,СВЯЗАННЫХ С ОРГАНИЗАЦИЕЙ СОБРАНИЙ (СХОДОВ) ГРАЖДАН В ФЕДЕРАЛЬНОМ И РЕГИОНАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ.

1. Собрания (сходы) граждан в федеральном законодательстве.

    В действующем региональном законодательстве нет единого подхода к регулированию отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления при осуществлении его в такой форме как собрания (сходы) граждан. Указанное разнообразие порождает неопределенность в этом вопросе, устранять которую приходится на практике. Решение этой проблемы является достаточно важным, поскольку собрания (сходы) являются той формой народовластия, которая позволяет наиболее оперативно решать значимые для жителей какой-либо территории вопросы при наличии гарантий решения этого вопроса в их интересах. Собрания граждан в сфере местного самоуправления являются наиболее приближенной к населению формой проявления демократии. Ниже я попытаюсь описать некоторые из существующих моделей регулирования места собраний (сходов) граждан в сфере местного самоуправления. Выделение названных моделей я построил на основании следующих критериев: проводятся ли собрания на территории всего муниципального образования либо в его части, являются ли они формой территориального общественного самоуправления, могут ли осуществлять полномочия представительного органа местного самоуправления, какова юридическая сила их решений, какие вопросы входят в компетенцию.

    Собрания (сходы) граждан как форма участия населения в деятельности местных советов были предусмотрены еще в законодательстве РСФСР. Закон РСФСР «О поселковых и сельских советах» 1968 года в редакции 1979 года (статья 82) устанавливал общие правила, регулирующие деятельность сходов. «Для обсуждения наиболее важных вопросов, касающихся жизни граждан, и разъяснения им законодательства и важнейших решений Совета и вышестоящих государственных органов исполнительным комитетом поселкового, сельского Совета народных депутатов созываются собрания, сходы граждан, проживающих на территории поселкового, сельского Совета в целом или отдельных населенных пунктов, улиц и кварталов, а также собрания представителей жителей поселка, села.

    Собрание, сход граждан поселка, села обсуждает вопросы благоустройства, коммунально-бытового и культурного обслуживания населения, охраны общественного порядка, заслушивает доклады о работе исполнительного комитета поселкового, сельского Совета народных депутатов и другие вопросы в соответствии с законодательством РСФСР. Сельские сходы обсуждают и решают вопросы самообложения населения.»

    Общие собрания, сходы являлись одной из форм непосредственного, наиболее массового и активного участия населения в решении вопросов местной жизни. Порядок созыва и организация их работы определялись в «Положении о собраниях, сходах граждан по месту их жительства в РСФСР»⁰⁰⁴ . Общие собрания, сходы могли созываться соответственно исполнительным комитетом поселкового, сельского совета. Примечательно, что в данном случае разделяются собрания и сходы в зависимости от статуса местного совета. В селах могли собираться сходы, а в поселках – собрания граждан. Хотя различий в полномочиях не указывалось, за исключением того, что сельские сходы могли решать вопросы самообложения населения. О наличии такого полномочия у собраний граждан в поселках закон не говорил. Когда созыв собрания, схода трудно было обеспечить в силу каких-либо обстоятельств, то могли проводиться собрания, сходы представителей жителей населенного пункта. При чем их компетенция совпадала с компетенцией сходов.

В соответствии со статьей 83 Закона, на общих собраниях, сходах граждан населенного пункта могли избираться общественные сельские комитеты, уличные и квартальные комитеты, соответственно по отдельным населенным пунктам, расположенным на территории поселкового, сельского Совета народных депутатов, по улицам и кварталам в поселках и селах. Эта функция аналогична существующему ныне положению о том, что собрания, сходы – одна из форм участия граждан в осуществлении территориального общественного самоуправления. Только ранее действующий закон не разграничивал сходы в сфере деятельности органов общественной самодеятельности населения и в сфере деятельности местных советов. Это объясняется тем, что согласно части 4 статьи 83 Закона, общественные сельские комитеты, уличные и квартальные комитеты в своей деятельности подотчетны избравшим их собраниям граждан, поселковому, сельскому Совету и его исполнительному комитету.

    Поскольку в компетенцию собраний, сходов входило лишь обсуждение вопросов местного значения, то и решения, принимаемые на, них носили соответственно рекомендательный характер. Однако органы местной власти обязаны были отчитываться об исполнении решений принятых с учетом мнения населения соответствующей территории, выраженного на собраниях, сходах.

    В дальнейшем регулирование вопросов, связанных с организацией деятельности собраний граждан по месту жительства изменилось в связи с реформой местного самоуправления.

Первая из рассмотренных моделей, успевшая достаточно прочно укорениться в теории и на практике была установлена Законом Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации», глава 10 названного закона называется «Территориальное общественное самоуправление населения». В статье 80 этого закона установлено: система территориального общественного самоуправления населения включает в себя общие собрания (сходы), конференции граждан, местные референдумы, иные формы непосредственной демократии; органы территориального общественного самоуправления населения (советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов), а также иные органы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов и тому подобное). Таким образом собрания (сходы) граждан были включены только в систему территориального общественного самоуправления, а следовательно могли функционировать только на части территории муниципального образования и не могли осуществлять функций представительного органа местного самоуправления. Кроме того собрания в этом законе приравниваются по своему статусу к конференциям, что в настоящее время тоже может восприниматься не совсем однозначно. Часть вторая статьи 81 закрепляла компетенцию сходов, в нее входили следующие вопросы:

избрание органов территориального общественного самоуправления населения и принятие положений (уставов) о них;

утверждение программ деятельности органов территориального общественного самоуправления населения по социально-экономическому развитию соответствующей территории и отчетов об их выполнении;

решение других вопросов, относящихся к компетенции органов территориального общественного самоуправления населения, затрагивающих интересы населения соответствующей территории.

    Как видно, это все вопросы, относящиеся к сфере территориального общественного самоуправления. В то же время закон 1991 года не давал определения термину «территориальное общественное самоуправление», не раскрывая, таким образом сущности регулируемого явления.

На практике однако установка, заданная этими нормами существует и по сей день, хотя Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁰⁰⁵ установлен несколько другой подход к регулированию данного вопроса. Отчасти это связано со сложившейся практикой восприятия собраний граждан исключительно как формы территориального общественного самоуправления, с другой стороны видимо с тем, что в соответствии со статьей 56 ФЗ «Об общих принципах» установлено правило, в соответствии с которым статьи 80-86 Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации" применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации и указанному Федеральному закону, до принятия субъектами Российской Федерации законов о регулировании осуществления местного самоуправления в формах, предусмотренных статьями 24, 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

    О характере решений, принимаемых на собраниях (сходах), конференциях граждан закон прямо не говорит ничего, но как мы видим исходя из того круга вопросов, регулирование, которых отнесено к компетенции собраний и конференций решения эти носили скорее организационный характер в области территориального общественного самоуправления, а соответственно полностью зависели от решения местных советов, которые в соответствии со статьей 83 принимали решение о передаче им каких-либо из своих полномочий. Только в этом случае решения сходов могли иметь свойство общеобязательности. Во всех иных случаях, поскольку органы территориального общественного самоуправления никогда не признавались органами власти, то и собрания (сходы), конференции граждан, являясь по отношению к ним высшим органом, также не могли принимать общеобязательных решений. Абсолютно новую роль собраний (сходов) граждан в системе местного самоуправления закрепил Указ Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 года, этим указом было утверждено Положение «Об основах организации местного самоуправления в РФ на период поэтапной конституционной реформы»⁰⁰⁶ . Пунктом 2 указанного Положения устанавливалось, что в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек местное самоуправление может осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборным главой местного самоуправления, который периодически отчитывается перед собранием, сходом. Сходы выводились исключительно из сферы территориального общественного самоуправления и приобретали новый статус – статус представительных органов местного самоуправления. Они приобрели более широкие полномочия, по сути, осуществляя функции ранее существовавших поселковых, сельских советов. Таким образом, сходы граждан стали играть двоякую роль в сфере осуществления местного самоуправления: с одной стороны, они оставались формой территориального общественного самоуправления, с другой – приобрели статус представительных органов. Разграничение же функций этих двух разновидностей сходов должно было проводиться, во-первых, по территории, если сход проводился в целом в поселении, то он мог осуществлять функции представительного органа местного самоуправления, но при условии, что представительный орган в этом поселении не был сформирован, во-вторых, по составу участников, поскольку в сходах, решающих вопросы территориального общественного самоуправления имели право принимать участие жители, достигшие 16 лет.

    По иному подошел законодатель к регулированию этого вопроса в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В нем нет отдельной главы о территориальном общественном самоуправлении, а статья 24, в которой говорится о собраниях, сходах граждан помещена в главу IV Формы прямого волеизъявления граждан и иные формы осуществления местного самоуправления. В статье 24 установлено, что в муниципальном образовании для решения вопросов местного значения могут созываться собрания (сходы) граждан; порядок созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятия и изменения его решений, пределы его компетенции устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. В данном случае говорится о собраниях (сходах) в муниципальных образованиях, что можно понимать как собрания всех жителей муниципального образования и как собрание жителей какой-либо его части. Из этого можно сделать вывод о том, что деятельность собраний граждан не полностью входит в территориальное общественное самоуправление. Достаточно четко прописана в законе новая роль собраний (сходов), закрепленная ранее лишь упомянутым Указом Президента. В соответствии счастью 6 статьи 15, в отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. Как правило эта норма распространяется на муниципальные образования с небольшим количеством жителей, в которых удобнее проводить сходы чем избирать представительный орган местного самоуправления. В этом случае собрания (сходы) приобретают статус указанного представительного органа, а, следовательно, приобретают властные полномочия по решению вопросов местного значения. Федеральный законодатель разделяет собрания (сходы) по территории, на которой они проводятся, хотя прямого указания в законе на это не содержится. Как уже упоминалось выше, термин «собрания (сходы) в муниципальном образовании» может означать как собрания жителей всего муниципального образования, так и собрание жителей отдельного его территориального подразделения. Но кроме этого статья 27 ФЗ «Об общих принципах» устанавливает, что территориальное общественное самоуправление населения может осуществляться жителями как непосредственно, так и через создаваемые ими органы территориального общественного самоуправления. Как свидетельствует практика, одной из самых распространенных форм осуществления территориального общественного самоуправления являются собрания (сходы).

Действующий закон ничего не говорит о характере и юридической силе решений, принимаемых на собраниях (сходах) не имеющих прав представительного органа местного самоуправления. В то же время, статья 24 находится в разделе IV ФЗ «Об общих принципах», который называется «Формы прямого волеизъявления граждан и иные формы осуществления местного самоуправления». Представляется вполне логичным, что сходы относятся именно к формам прямого волеизъявления граждан. Поскольку статья 24 допускает возможность осуществления сходами полномочий представительного органа местного самоуправления в качестве специальной нормы по отношению к общему правилу о возможности проведения собраний (сходов) в муниципальных образованиях, то представляется очевидным, что все разновидности сходов относятся к формам прямого волеизъявления граждан. Статья 44 этого же закона устанавливает, что, решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно - правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Отсюда можно сделать вывод о том, что решения принимаемые гражданами на собраниях (сходах) являются общеобязательными. Однако, указанная позиция не всегда находит свое применение на практике и роль собраний граждан по разному регулируется в региональном законодательстве.

 

2. Модель муниципального образования.

В Пермской области указанные отношения регулируются законом «О местном самоуправлении в Пермской области»⁰⁰⁷ от 25 ноября 1995 года. В этом законе собраниям (сходам) посвящена статья 10, в которой установлено, что местное сообщество для решения вопросов местного значения вправе проводить собрание (сход) граждан. Уставом муниципального образования может быть предусмотрена возможность собранием (сходом) граждан полномочий представительного органа. Решения, принятые собранием (сходом) граждан в пределах его полномочий, подлежат обязательному опубликованию либо обнародованию, обязательны для исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, не зависимо от форм собственности, расположенных на данной территории и гражданами. Статья 1 же дает определение местного сообщества, это – население, проживающее на территории муниципального образования и объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения. Таким образом пермское законодательство выделяет только сходы, проводимые с участием всех жителей муниципального образования, но в то же время разделяет сходы с правами представительного органа и сходы, таких прав не имеющие. В любом случае решения собраний (сходов) признаются обязательными. Сходы же, проводимые на части территории муниципального образования, признаются формой территориального общественного самоуправления и их деятельность регулируется Законом Пермской области «О территориальном общественном самоуправлении в Пермской области»⁰⁰⁸ . Статья 5 названного закона устанавливает, что жители области осуществляют право на территориальное общественное самоуправление непосредственно участвуя в собраниях (сходах), конференциях граждан. Естественно, что решения, принимаемые на таких сходах могут быть обязательными лишь в сфере организации территориального общественного самоуправления. В связи с изложенным можно сделать вывод, что определяющим моментом в том, являются ли решения собраний (сходов) обязательными служит тот факт, проводятся ли собрание на всей территории муниципального образования или нет.

 

3. Модель представительного органа.

Данная модель является повторением модели, закрепленной законом 1991 года и Указом Президента РФ от 26.11.1993 года. В этом виде она применяется в Свердловской области. Областным законом «О местном самоуправлении в Свердловской области»⁰⁰⁹ . Статья 31 (пункт 4) которого устанавливает, что в отдельных сельских поселениях представительный орган местного самоуправления может не создаваться, а полномочия представительного органа осуществляются населением непосредственно на сходах, в иных формах прямой демократии, статья 41 закрепляет это же правило, более подробно регламентируя порядок деятельности и компетенцию сходов с правами представительного органа местного самоуправления. В то же время статья 53 этого закона говорит о том, что система территориального общественного самоуправления включает в себя собрания (сходы) граждан, иные формы непосредственной демократии. Таким образом сходы могут быть наделены либо правами представительного органа, либо быть формой территориального общественного самоуправления. Несколько иной подход к регулированию этого вопроса устанавливает Областной закон «О собраниях (сходах) конференциях граждан в муниципальных образованиях, расположенных на территории Свердловской области»⁰¹⁰ от 07 декабря 1999 года. Названный закон не оперирует терминами «территориальное общественное самоуправление» или «формы прямого волеизъявления граждан», в соответствии со статьей 1 он устанавливает полномочия собраний (сходов), конференций граждан, проживающих в городских, сельских поселениях, районах, районах в городах на территории одного или нескольких муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, порядок инициирования, созыва и проведения таких собраний (сходов), конференций, а также осуществления принимаемых на них решений. При этом он регулирует порядок деятельности сходов как с правами представительного органа так и без таковых. Кроме того, закон устанавливает единое регулирование для собраний (сходов) проводимых как на части территории муниципального образования так и в муниципальном образовании в целом не имеющих прав представительного органа. Это следует из того, что нормы, регулирующие названные отношения, помещены в главу 3 закона, которая называется «Собрания (сходы) граждан без прав представительного органа местного самоуправления, конференции граждан в рабочих поселках, сельсоветах, муниципальных образованиях». Эта глава не устанавливает каких-либо различий в регулировании деятельности сходов, проводимых как в муниципальном образовании в целом, так и в его территориальных подразделениях. Вышеизложенное позволило бы сделать выводы о том, что в Свердловской области признаются собрания (сходы) без прав представительного органа, не являющиеся формой территориального общественного самоуправления. Но Уставным судом Свердловской области в постановлении от 12 марта 2002 года⁰¹¹ было дано официальное разъяснение этих законоположений. Уставный суд указал, что согласно статье 15 (пункт 6) Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" собрания (сходы) граждан могут быть формой непосредственного участия граждан в местном самоуправлении, в частности, при выполнении функции представительного органа муниципального образования. В этом случае решение собрания (схода) муниципального образования в силу статьи 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и статьи 41 (пункт 5) Областного закона "О местном самоуправлении в Свердловской области" является обязательным для исполнения. В то же время, в соответствии со статьей 27 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и статьей 53 Областного закона "О местном самоуправлении в Свердловской области", собрания (сходы) граждан входят в систему территориального общественного самоуправления. Такой же (рекомендательный – А.К.) характер решений собраний (сходов), конференций граждан в поселениях, сельсоветах установлен обжалуемым заявителем пунктом 3 статьи 14 Областного закона "О собраниях (сходах), конференциях граждан в муниципальных образованиях, расположенных на территории Свердловской области". Такое регулирование, поскольку оно не относится к вопросам прямого волеизъявления граждан, не противоречит общим принципам организации местного самоуправления и Уставу Свердловской области.

Таким образом официально было закреплено, что в Свердловской области существует лишь две разновидности собраний (сходов) граждан: с правами представительного органа и как форма территориального общественного самоуправления. Более подробный комментарий указанного постановления Уставного суда будет дан ниже на страницах настоящей работы.

 

4. Модель органов власти.

Эта модель существует в чистом виде только в городе Москве. Поскольку в силу специфики организации местного самоуправления в городе федерального значения собрания (сходы) не могут осуществлять функции представительного органа местного самоуправления, то такая разновидность собраний как собрания с правами представительного органа местного самоуправления в данной модели отсутствует. В соответствии с законом города Москвы «О собраниях и конференциях граждан по месту их проживания в городе Москве»⁰¹² от 4 июня 1997 года (часть 1 статьи 1), собрания (сходы) и конференции граждан по месту их проживания в городе Москве являются формой непосредственного участия жителей Москвы в обсуждении и решении вопросов местного значения. Собрания и конференции вправе принимать решения по вопросам, входящим в непосредственную компетенцию органов власти города и района, а также по выдвижению кандидатур, рекомендуемых в составы избирательных комиссий. В соответствии с частью 5 этой же статьи, собрания (конференции), на которых образуются территориальные общины, формируются органы территориального общественного самоуправления, а также определяется порядок их деятельности, проводятся в соответствии с Законом города Москвы от 10 июля 1996 года N 26-77 "О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве"⁰¹³ . Таким образом, деятельность собраний граждан без прав представительного органа выведена за рамки территориального общественного самоуправления. Определяющим критерием такого выделения служит компетенция указанных собраний, а именно: вопросы, входящие в непосредственную компетенцию органов власти города и района, то есть – вопросы местного значения.

    Относительно же собраний (сходов) граждан, которые являются формой территориального общественного самоуправления, то эти отношения регулируются Законом города Москвы «О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве», в статье 2 которого сказано: житель любой территории города Москвы имеет право быть инициатором и участвовать в учреждении территориальной общины на этой территории, принимать участие в собраниях (сходах), конференциях и опросах, проводимых общиной, избирать и быть избранным в ее органы. Деятельность этой разновидности сходов напрямую связана здесь с существованием территориальной общины. Территориальная община же (часть 1 статьи 4 Закона) – это добровольная, самоуправляемая, не имеющая членства некоммерческая организация, созданная по инициативе граждан - жителей микрорайона, квартала, улицы, двора, дома и иного жилого комплекса, объединившихся на основе общности и интересов для реализации общих целей, определенных уставом. Московский законодатель не связывает возможность непосредственного участия граждан в территориальном общественном самоуправлении посредством организации собраний (сходов) с фактом проживания на какой либо части территории муниципального образования. Территориальное общественное самоуправление понимается здесь как деятельность общины – некоммерческой организации, а деятельность собраний (сходов), как деятельность органов этого юридического лица. Такой подход является не совсем безупречным, хотя наиболее явно отражает существо различий между собраниям (сходами) по решению вопросов местного значения без прав представительного органа местного самоуправления и собраниями (сходами) как формой участия в территориальном общественном самоуправлении.

 

5. Модель полного разграничения.

Данная модель предполагает закрепление на законодательном уровне разграничения функций различных разновидностей собраний (сходов) граждан. Закон «О собрании (сходе) граждан в Хабаровском крае»⁰¹⁴ от 20 июля 1998 года выделяет пять аспектов роли и места собрания (схода) граждан в системе местного самоуправления. К их числу, согласно статье 1 относятся:

    1.Собрание (сход) – форма непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления.

    2. Собрание (сход) – форма прямого волеизъявления граждан, проживающих на определенной территории, по вопросам, отнесенным законодательством и уставом муниципального образования к его компетенции.

    3. В случае проведения собрания (схода) граждан на определенной части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения, данное собрание (сход) является формой осуществления территориального общественного самоуправления.

    4. В случае проведения собрания (схода) на всей территории муниципального образования или на его определенной части за исключением случаев, определенных пунктами 2 и 3 данной статьи, по вопросам, для решения которых требуется учесть мнение населения соответствующей территории, собрание (сход) является формой выявления мнения населения.

    5. В отдельных населенных пунктах уставом муниципального образования может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительного органа местного самоуправления собранием (сходом) граждан.

    На этот счет в литературе высказывалось мнение, с которым трудно не согласиться, о том что «не обосновано выделение в качестве самостоятельного направления роли и места собраний (сходов) граждан – выявление мнения населения. Думается, что это разновидность роли собрания (схода) как формы прямого волеизъявления граждан на определенной территории по вопросам, отнесенным законодательством и уставом муниципального образования к его компетенции»⁰¹⁵ . С указанной позицией сложно не согласиться, поскольку любая разновидность собрания (схода) так или иначе будет относиться к формам прямого волеизъявления населения соответствующей территории, в этом случае «форма прямого волеизъявления» будет общим понятием по отношению к остальным, определяющим роль собраний (сходов). В то же время, несколько неудачная с точки зрения юридической техники формулировка, используемая законодателем скорее всего не породит сложностей на практике. Скорее всего имелось в виду, что сходы, являющиеся формой выявления мнения населения вправе принимать лишь рекомендательные решения по вопросам, по которым предполагается принятие акта органов местного самоуправления или государственной власти. Решение же сходов по вопросам, отнесенным к их компетенции носят обязательный характер. Хотя, конечно можно сказать, что и в этом случае происходит выявление мнения населения.

 

6. Модель формы прямого волеизъявления.

Наиболее оптимальным, на мой взгляд, является подход челябинского законодателя. Закон Челябинской области «О собраниях (сходах) граждан в Челябинской области»⁰¹⁶ от 01 марта1996 года устанавливает, что собрания (сходы) граждан являются формой непосредственной демократии. Прямого волеизъявления граждан, посредством которой жители городских и сельских поселений участвуют в осуществлении местного самоуправления (статья 1).Вне зависимости от того, выполняют ли собрания (сходы) функции представительного органа местного самоуправления, они все равно считаются формой прямого волеизъявления граждан. Компетенция собраний определяется уставом муниципального образования, однако в статье 7 названного закона указано, что на собраниях (сходах) могут рассматриваться любые вопросы, затрагивающие интересы населения, в том числе вопросы медицинского, торгового, коммунально-бытового обслуживания населения, природоохранных мероприятий, содержания клубов, детских садов, спортивных сооружений, библиотек, медпунктов, благоустройства, санитарного состояния населенного пункта (его части), организации выпаса скота, борьбы с нарушителями правопорядка, проведения спортивных и культурных мероприятий и др. Но самым существенным является норма, закрепленная в статье 11 Закона, о том что, решения, приняты собранием (сходом) граждан в пределах его полномочий обязательны для исполнения органами должностными лицами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и гражданами на территории муниципального образования. Эта норма практически дословно повторяет статью 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 августа 1995 года, в которой говорится про обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан. В данном же случае, поскольку законодателем признается, что собрания (сходы) вне зависимости от того, выполняют ли они функции представительного органа местного самоуправления или нет, являются формой прямого волеизъявления населения, то вполне логично было распространение на них нормы федерального закона об обязательности решений.

    Что касается собраний (сходов) граждан как формы территориального общественного самоуправления, то порядок их созыва, деятельности и полномочия регулируются Законом Челябинской области «О территориальном общественном самоуправлении в Челябинской области»⁰¹⁷ от 01 марта 1996 года. В соответствии со статьей 5 Закона, система территориального общественного самоуправления в Челябинской области включает в себя собрания (сходы), конференции, опросы жителей, иные формы непосредственной демократии, а также органы общественного самоуправления (советы или комитеты микрорайонов, жилых комплексов, улиц, кварталов, домов и т.п.). Можно, конечно, полагать, что нормы законов «О собраниях (сходах) граждан в Челябинской области» и закона «О территориальном общественном самоуправлении в Челябинской области» соотносятся как общие и специальные нормы, в то же время было бы странным распространять правило об обязательности решений собраний (сходов) на сходы в сфере территориального общественного самоуправления, поскольку территориальное общественное самоуправление не предполагает наличия властных полномочий в сфере реализации населением собственных инициатив в вопросах местного значения. Кроме того в качестве полномочия территориального общественного самоуправления закон закрепляет право созывать общие собрания (сходы), конференции жителей по вопросам территориального общественного самоуправления. Следовательно, сходы в сфере действия ТОС могут рассматривать только вопросы территориального общественного самоуправления, определяемые в положении о ТОС. Компетенция же сходов как формы прямого волеизъявления населения по вопросам местного значения в соответствии с законом должна быть закреплена в уставе муниципального образования. Еще одно существенное различие между этими двумя разновидностями сходов заключается в том, что Челябинский законодатель закрепляет возможность замены собраний (сходов) граждан как формы территориального общественного самоуправления конференциями, однако нигде, кроме этой области такая возможность не допускается. Закон «О собраниях (сходах) граждан в Челябинской области» ничего не говорит о конференциях.

    В работе общих собраний, сходов, конференций, рассматривающих вопросы территориального общественного самоуправления, принимают участие граждане, достигшие 16 лет и проживающие на соответствующей территории. В то же время, думается, что лица не достигшие полной дееспособности не могут принимать участие в работе собраний, сходов или иных органов, уполномоченных на принятие властных решений.

    Рассмотренная модель, на мой взгляд, в полной мере отражает логику федерального законодателя, хотя отсутствие указания в Законе «О собраниях (сходах) в челябинской области» на возможность существования такой формы собраний (сходов) как сходы в сфере территориального общественного самоуправления может послужить причиной коллизий.

 

7. Собрания, сходы граждан в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской федерации» от 06 октября 2003 года.

 

    Существенные изменения в регулирование рассматриваемых отношений внес Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁰¹⁸ от 6 октября 2003 года. Проводимая реформа местного самоуправления во многом упорядочивает регулирование, связанное с проведением собраний (сходов) граждан. Глава 5 названного закона «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления» вводится в действие с 1 января 2006 года, однако заданные в ней положения должны сориентировать регионального законодателя относительно приведения законодательства субъектов федерации в соответствие с новым законом.

    Новеллой закона является разграничение терминов «собрание граждан» и «сход граждан», которым посвящены соответственно статьи 29 и 25. Статья 25 предусматривает, что в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Предусматривается, во-первых, количественное ограничение численности жителей поселения, в котором может проводиться сход, во-вторых, сход проводится только на территории, являющейся муниципальным образованием в целом и в-третьих, сходы осуществляют функции представительных органов местного самоуправления. Под сходом понимается в данном случае то, что предусмотрено пунктом 6 статьи 15 действующего закона об общих принципах, то есть собрания (сходы) граждан с правами представительного органа местного самоуправления. Пунктом 2 статьи 43 нового закона установлено, что решения сходов входят в систему муниципальных правовых актов, а в соответствии с частью 7 статьи 25 эти решения являются обязательными для исполнения на всей территории поселения.

    Статья 29 говорит о том, что для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования могут проводиться собрания граждан. Для собраний граждан установлены следующие признаки: во-первых, собрания проводятся только на части территории муниципального образования, во-вторых, четко определен круг вопросов, которые рассматриваются собранием: обсуждение вопросов местного значения, информирование граждан о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления и осуществление территориального общественного самоуправления, в-третьих, собрания не вправе принимать общеобязательных решений.

Как мы видим, данным положением опровергается установившийся достаточно прочно тезис о том, что любые собрания граждан, проводимые на части территории муниципального образования относятся к территориальному общественному самоуправлению. Осуществление территориального общественного самоуправления есть лишь одно из направлений деятельности собраний граждан в сфере местного самоуправления. Порядок назначения и проведения собраний граждан в целях осуществления территориального общественного самоуправления устанавливается уставом территориального общественного самоуправления (часть 2 статьи 29). В иных случаях собрание проводится по инициативе населения, представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования.

Новый закон крайне редко использует термин «формы прямого волеизъявления», потому достаточно сложно судить о том, что именно относится к этим формам и являются ли решения, принятые в рамках осуществления местного самоуправления в этих формах общеобязательными, как это установлено статьей 44 действующего закона. Также не совсем ясно, в чем подразумевается различие между формами непосредственного осуществления местного самоуправления и участия в осуществлении местного самоуправления. Закон четко не определяет, какие из форм относятся к той или иной разновидности.

 

 

Глава 2. СОБРАНИЯ (СХОДЫ) ГРАЖДАН В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК ФОРМА ПРЯМОГО ВОЛЕИЗЪЯВЛЕНИЯ ГРАЖДАН.

 

1.Понятие формы прямого волеизъявления.

Указание в Конституции сначала на формы прямого волеизъявления населения предполагает расширение их применения, разнообразие их видов, а также более широкое их использование, означающее в первую очередь создание условий для свободного выявления мнения населения. Некоторые авторы полагают, что акты, принимаемые населением непосредственно, обладают большей юридической силой, чем акты органов местного самоуправления и их должностных лиц. Однако, для последующего рассмотрения данного вопроса, необходимо определиться, что включает в себя рассматриваемое понятие.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 августа 1995 года не содержит определения того, что является формами прямого волеизъявления. Раздел IV указанного закона называется «Формы прямого волеизъявления граждан и иные формы осуществления местного самоуправления», в этом разделе говорится о местном референдуме, муниципальных выборах, собраниях (сходах) граждан, обращениях граждан, народной правотворческой инициативе, территориальном общественном самоуправлении. Не существует ясности, какие из этих форм относятся к формам прямого волеизъявления граждан, а какие к иным формам осуществления местного самоуправления.

В литературе также не существует единого подхода к определению того, что является формами прямого волеизъявления. Основным и едва ли не единственным подходом к определению указанного явления, является перечисление. Так одни авторы относят к формам прямого волеизъявления местный референдум, муниципальные выборы, собрания граждан, народную правотворческую инициативу, обращения граждан, территориальное общественное самоуправление.⁰¹⁹ Другие добавляют к этому перечню опрос населения⁰²⁰ . Третьи – отзыв депутатов и выборных должностных лиц органов местного самоуправления⁰²¹ . Четвертые ограничивают это понятие лишь указанием на местный референдум, выборы, сходы и народную правотворческую инициативу⁰²² .

Более развернуто значение форм прямого волеизъявления отражено в следующем высказывании: «Принцип сочетания представительных форм с формами прямого волеизъявления граждан гарантирует участие населения в решении вопросов местного значения. Это участие обеспечивается прежде всего такими формами непосредственной демократии, как: местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан, обращения граждан, народная правотворческая инициатива и др.»⁰²³ .

Региональное законодательство также не дает однозначного ответа. Рассмотрим некоторые из Уставов субъектов Российской Федерации, нормы которых содержат упоминание о формах прямого волеизъявления населения. В Уставе Красноярского⁰²⁴ края содержится закрытый перечень форм прямого волеизъявления населения, в него входят референдум, выборы, собрания (сходы) граждан (статья 111). Устав Липецкой области⁰²⁵ указывает на возможность осуществления местного самоуправления путем выборов, референдума и других форм прямого волеизъявления (статья 67), аналогичная норма содержится и в Уставе Саратовской области⁰²⁶ , однако здесь еще упоминаются собрания (сходы) и конференции граждан в качестве форм прямого волеизъявления (статья 106). В Уставе Томской области⁰²⁷ к этому перечню добавляются конференции (статья 117), аналогичная норма содержится и в Уставе Читинской области⁰²⁸ (статья 108), Устав Вологодской области⁰²⁹ также указывает и на территориальное общественное самоуправление как на одну из форм прямого волеизъявления (статья 77), Устав Смоленской области⁰³⁰ упоминает в этом перечне народную правотворческую инициативу (статья 57). Наиболее же расширенный перечень приведен в статье 43 Устава Тульской области⁰³¹ : формы прямого волеизъявления граждан – местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан, народная правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление и другие. Однако указанный подход в законодательном определении форм прямого волеизъявления является не единственным, статья 121 Устава Самарской области⁰³² говорит о формах прямого волеизъявления, не противоречащих федеральным и областным законам.

Наряду с термином «формы прямого волеизъявления граждан», заимствованным из федерального законодательства, региональное законодательство нередко использует альтернативную терминологию. В Уставах Камчатской⁰³³ (статья 36) и Белгородской⁰³⁴ (статья 76) областей говорится о формах непосредственной демократии, Устав Алтайского края⁰³⁵ использует термин «формы прямой демократии» (статья 99), Устав Иркутской области⁰³⁶ перечисляет формы непосредственной реализации гражданами права на местное самоуправление (статья 48), Устав Московской области⁰³⁷ говорит о формах местного самоуправления, осуществляемых населением непосредственно. Не вдаваясь в принципиальные различия между представленными терминами, хочется отметить, что, на мой взгляд, с точки зрения предмета регулируемых отношений они тождественны, поскольку региональный законодатель, используя все эти термины, по сути, подразумевает под ними одни и те же явления. К ним относятся – местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан. Эти три формы присутствуют во всех нормативных определениях без исключения, поэтому отнесение их к формам прямого волеизъявления граждан в сфере местного самоуправления представляется бесспорным.

Нельзя не отметить, что в свете происходящей в Российской Федерации реформы местного самоуправления, несколько изменились подходы к регулированию указанных отношений. Статья 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года, говорит о том, что граждане РФ осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. В то же время закон больше нигде не использует термина «формы прямого волеизъявления». Глава 5, в которую включены статьи, посвященные местному референдуму и муниципальным выборам, называется «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления». В этой главе кроме местного референдума и муниципальных выборов, говорится о голосовании по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, сходах граждан, правотворческой инициативе граждан, территориальном общественном самоуправлении, публичных слушаньях, собраниях граждан, конференциях граждан (собраниях делегатов), опросах граждан, обращениях граждан в органы местного самоуправления, других формах непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении. Но, как и в законе 1995 года, опять же ничего не говорится. Какие из перечисленных форм являются формами непосредственного осуществления местного самоуправления, а какие – формами участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Таким образом, следует отметить, что в действующем законодательстве (как федеральном, так и региональном) нет единого подхода к определению того, как должны именоваться те формы, в которых население, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, реализует свое право на осуществление местного самоуправления непосредственно. Также нет единого подхода к тому, какие именно формы осуществления населением местного самоуправления относятся к формам прямого волеизъявления (в данном случае терминологической определение не является принципиальным, и может использоваться термин «формы непосредственной демократии»). Указанная проблема не рассматривается глубоко на страницах данной работы, нам необходимо лишь отметить два наиболее существенных момента.

Под формами прямого волеизъявления граждан понимается некий перечень явлений, объединенных рядом общих признаков. В зависимости от конкретных признаков данный перечень может быть шире или уже. Главным же признаком является то, что посредством реализации этих форм население осуществляет местное самоуправление не через органы местного самоуправления, а самостоятельно. Юридическая сила решений, принятых таким образом зависит от той степени законодательных гарантий, которой обеспечивается каждая из этих форм.

Собрания (сходы) граждан в сфере местного самоуправления являются одной из тех форм, посредством которой население местного сообщества реализует свое конституционное право на осуществление местного самоуправления непосредственно.

 

2. Классификация собраний (сходов) граждан в сфере местного самоуправления.

Законодательство настраивает нас на классификацию собраний (сходов) граждан в сфере местного самоуправления на две разновидности: собрания (сходы) с правами представительного органа местного самоуправления и собрания (сходы) без прав представительного органа местного самоуправления. Такой классификации придерживаются и многие исследователи, Ю.Тихомиров различает «собрание (сход) как форму непосредственного участия граждан в местном самоуправлении, когда она связана с выполнением функций представительного органа местного самоуправления, и собрание (сход) как форму территориального общественного самоуправления, применяемую наряду с деятельностью местного самоуправления»⁰³⁸ .

Но собрания (сходы) без прав представительного органа местного самоуправления не могут восприниматься только лишь как одна из форм территориального общественного самоуправления. В соответствии с действующим региональным законодательством функции собраний (сходов) более многогранны. На собраниях (сходах) может приниматься устав муниципального образования, может рассматриваться вопрос о создании муниципального образования, либо об изменении его границ, могут избираться должностные лица местного самоуправления, на сходах может проходить публичное обсуждение вопросов местного значения и так далее. Поэтому рассмотренная классификация представляется через чур узкой.

На мой взгляд, собрания (сходы) граждан следует классифицировать по двум направлениям: в зависимости от территории и в зависимости от полномочий.

В зависимости от территории собрания (сходы) можно разделить на собрания, проводимые на территории всего муниципального образования в целом и собрания, проводимые на части территории муниципального образования, последние в свою очередь следует разделить на собрания жителей населенного пункта не являющегося муниципальным образованием и на собрания жителей части населенного пункта (микрорайона, улицы, квартала, дома).

Собрания (сходы) проводимые на территории муниципального образования в целом, безусловно, являются формой прямого волеизъявления населения вне зависимости от осуществления ими полномочий представительного органа местного самоуправления. В данном случае население соответствующего поселения, как субъект местного самоуправления реализует свое право на осуществление местного самоуправления непосредственно, а потому решения. Принятые таким образом должны обладать высшей юридической силой на территории муниципального образования.

Собрания (сходы) жителей части территории муниципального образования могут, как уже отмечалось выше, являться одной из форм реализации населением права на территориальное общественное самоуправление, но в то же время могут выступать и как форма прямого волеизъявления (собрание граждан по выборам главы администрации населенного пункта, не являющегося муниципальным образованием). Собрания же жителей части населенного пункта (улицы, квартала и т.п.) в большинстве случаев являются формой территориального общественного самоуправления. В то же время, все перечисленные разновидности собраний (сходов) могут выступать как форма выявления мнения населения по вопросам местного значения, обеспечивая своего рода обратную связь между органами местного самоуправления и населением.

В литературе также встречается несколько иная классификация, Комарова В.В. полагает, что: «В одних случаях они (собрания (сходы) – А.К.) выступают как форма непосредственной демократии местного сообщества всего муниципального образования, в других – как форма территориального и других видов самоуправления. Формой непосредственной демократии становятся тогда, когда участвует более одной второй жителей старше 18 лет или в случае осуществления функций представительного органа»⁰³⁹ . Такая классификация представляется более логичной, по сравнению с предложенной профессором Тихомировым, но все же не полной, поскольку как уже отмечалось выше собрания (сходы) жителей части территории муниципального образования не всегда являются формой территориального общественного самоуправления, но могут выступать и как форма прямого волеизъявления.

В зависимости от характера полномочий собрания (сходы) можно разделить на:

- собрания (сходы) обладающие учредительскими полномочиями (принимают решение о создании, реорганизации муниципального образования, принятии устава муниципального образования);

- собрания (сходы) обладающие полномочиями по избранию должностных лиц местного самоуправления (могут выбираться главы администраций поселений, сельсоветов, не являющихся муниципальными образованиями);

- собрания (сходы) обладающие полномочиями представительного органа местного самоуправления;

- собрания (сходы) обладающие собственной компетенцией по вопросам местного значения наряду с представительными органами местного самоуправления;

- собрания (сходы) на которых проводится публичное обсуждение различных проектов планов, программ, нормативно-правовых актов органов местного самоуправления;

- собрания (сходы) на которых заслушиваются отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления;

- собрания (сходы) по вопросам территориального общественного самоуправления.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года, на первый взгляд дает основания для пересмотра данной классификации, поскольку предусматривает две различных формы: собрания и сходы. Но под сходами понимается то, что в данном случае именуется собраниями (сходами) с правами представительного органа местного самоуправления, кроме того, сходы осуществляют и учредительские полномочия. Во всех остальных случаях проводятся собрания граждан. Хотя в свете нового закона достаточно сложно говорить о собраниях обладающих собственной компетенцией в вопросах местного значения наряду с представительным органом местного самоуправления.

 

3.Собрания (сходы) граждан обладающие правами представительного органа местного самоуправления.

По мнению О.Е. Кутафина: «Одной из самых массовых форм непосредственной демократии, наиболее доступной гражданам и являющейся средством их самоорганизации, являются собрания (сходы) граждан».⁰⁴⁰ Это высказывание в полной мере отражает ту роль, которую играют сходы в системе местного самоуправления.

Бесспорно, наиболее признанными и обеспеченным юридическими и организационными гарантиями являются собрания (сходы), которые выполняют функции представительного органа местного самоуправления. По мнению некоторых исследователей, это значительно повышает роль общих собраний и сельских сходов граждан, в таком случае они приобретают двоякую правовую природу, одновременно являясь институтом непосредственной демократии и при названных обстоятельствах, выступая в качестве представительного органа местного самоуправления – института представительной демократии⁰⁴¹ .

В соответствии с частью 6 статьи 15 Федерального закона от 25 августа 1995 года, в отдельных поселениях уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъекта Российской Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительного органа местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. Эта норма предусмотрена для оптимизации процедуры принятия наиболее значимых для местного сообщества решений, в тех случаях, когда из-за малочисленности населения такого сообщества создание представительного органа местного самоуправления является не целесообразным. В то же время региональный законодатель по разному подходит к определению того предела, при котором допускается такая возможность. В Свердловской области такая возможность предусмотрена в муниципальных образованиях с численностью населения менее двух тысяч человек, в Челябинской области – пятьсот и менее жителей, в Алтайском крае при численности населения до трехсот человек. В Пермской же области такая возможность предусмотрена в областном законодательстве, но не установлен ни верхний, ни нижний пределы численности населения муниципального образования, при которой возможно осуществление собраниями (сходами) полномочий представительного органа местного самоуправления. Другими словами, в Пермской области возможность осуществления собраниями (сходами) полномочий представительных органов местного самоуправления зависит исключительно от волеизъявления местного сообщества, выраженного в уставе муниципального образования. В любом случае возможность осуществления собраниями (сходами) полномочий представительного органа местного самоуправления не является императивной в зависимости от численности населения муниципального образования, а должна быть прямо закреплена в уставе муниципального образования.

В собраниях (сходах), обладающих правами представительного органа местного самоуправления вправе участвовать лишь граждане, обладающие активным избирательным правом. Такое правило закреплено в статье 3 Областного закона «О собраниях (сходах), конференциях граждан в муниципальных образованиях, расположенных на территории Свердловской области». Это представляется вполне логичным, поскольку если в формировании представительных органов местного самоуправления имеют право принимать участие только физические лица, обладающие активным избирательным правом, то соответственно при возможности замещения представительного органа собранием граждан, возрастной ценз не может быть ниже.

Компетенция собраний граждан с правами представительного органа местного самоуправления определяется также уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. В некоторых региональных законах закреплены, вопросы, относящееся к исключительной компетенции собраний (сходов) с правами представительного органа. В Свердловской области к этим вопросам относятся:

1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление местных налогов и сборов;

4) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

5) принятие местных планов и программ развития и утверждение отчетов об их исполнении;

6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

В Челябинской области к этим полномочиям добавлены также:

- принятие и изменение Устава муниципального образования,

- выборы и заслушивание отчетов о деятельности должностных лиц местного самоуправления,

- утверждение отчетов об использовании внебюджетных фондов и муниципального имущества,

- решение других вопросов, определенных уставом муниципального образования в соответствии с федеральным законодательством и законодательством области.

Пермский законодатель не закрепляет какой-либо исключительной компетенции собраний (сходов) с правами представительного органа местного самоуправления, В законе «О местном самоуправлении в Пермской области» вообще нет указания на полномочия представительного органа местного самоуправления.

Строго говоря, этот перечень практически дословно повторяет вопросы, относящиеся к исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления, закрепленные в статье 15 федерального закона от 25 августа 1995 года. Возникает вопрос о целесообразности такого повторения, поскольку, если собрания (сходы) наделяются в соответствии с уставом муниципального образования и региональным законодательством полномочиями представительного органа местного самоуправления, причем представительный орган в этом случае не создается, то, пожалуй, нельзя допустить такую ситуацию, при которой собранию (сходу) будут переданы не все права представительного органа, тем более по вопросам исключительной компетенции, закрепленным в федеральном законодательстве. Исключительная компетенция таких сходов может дополняться в региональном законодательстве, но простое перечисление, на мой взгляд, не имеет смысла.

Собрание (сход) с правами представительного органа местного самоуправления признается правомочным при участии в его работе более половины жителей соответствующего муниципального образования, обладающих активным избирательным правом, Эта норма содержится в том или ином виде практически во всех законодательных актах субъектов федерации, регулирующих деятельность собраний (сходов).

Созыв собраний (сходов) осуществляется, как правило, главой муниципального образования по собственной инициативе либо по инициативе определенного количества жителей муниципального образования. Количество жителей чье волеизъявление необходимо для реализации инициативы проведения схода в различных субъектах федерации определяется по-разному. Так в Челябинской и Пермской областях достаточно пяти процентов избирателей, проживающих на территории муниципального образования, в Свердловской же области это количество определено в одну треть.

Интересное положение содержится в законе «О собраниях (сходах) граждан в Приморском крае» от 21 мая 1996 года. В статье 6 названного закона имеется норма, предоставляющая гражданам, политическим партиям, иным общественным объединениям право беспрепятственной агитации «за» или «против» проекта акта или решения, выносимого на собрание (сход) граждан. В день проведения собрания (схода) граждан агитация запрещается.

Существует ряд общих требований к организации проведения собраний (сходов), так или иначе отраженных в законах субъектов федерации либо в местных нормативно-правовых актах. Указанные требования применяются даже без нормативного закрепления, поскольку отражают сложившуюся практику проведения разного рода собраний.

Перед открытием собрания (схода) проводится обязательная регистрация его участников с указанием фамилии, имени, отчества, года рождения, адреса места жительства. Регистрацию участников и открытие собрания (схода) граждан осуществляют ответственные за его подготовку и проведение лица. Для ведения собрания (схода) избираются председатель, секретарь и при необходимости 1-3 члена президиума. При проведении тайного голосования по каким-либо из вопросов повестки, может быть избрана счетная комиссия. Повестка дня утверждается собранием (сходом) граждан. На собрании (сходе) введется протокол, в котором указывается дата и место проведения собрания (схода); общее число граждан, проживающих на соответствующей территории и имеющих право участвовать в собрании (сходе); количество присутствующих; фамилия, имя, отчество председателя, секретаря и членов счетной комиссии; содержание выступлений, повестка и принятые решения. Протокол подписывается председателем и секретарем, после чего передается на хранение в соответствующий орган местного самоуправления в соответствии с нормативными документами о делопроизводстве.

Закон Свердловской области «О собраниях (схода), конференциях граждан в муниципальных образованиях, расположенных на территории свердловской области» содержит правило о том, что решения собраний (сходов) с правами представительного органа местного самоуправления направляются на подпись главе муниципального образования, если иное не предусмотрено в уставе муниципального образования. В этом случае глава муниципального образования вправе возвратить решение на повторное рассмотрение собрания (схода), не подписав. Такое решение может быть принято собранием (сходом) повторно только в случае, если за него проголосуют не менее двух третей от участников схода. Но даже в этом случае глава муниципального образования вправе обжаловать решение собрания (схода) в судебном порядке, вступление указанного решения в силу откладывается до момента вступления в законную силу решения суда.

Решения собраний (сходов) граждан с правами представительного органа местного самоуправления являются общеобязательными для всех органов и должностных лиц местного самоуправления, граждан, предприятий, организаций и учреждений независимо от форм собственности. С одной стороны, это обусловлено тем, что собрания (сходы) в этом случае обладают правами представительного органа местного самоуправления, решения которого на территории муниципального образования по вопросам местного значения обладают высшей юридической силой. С другой стороны, собрания (сходы), обладающие правами представительного органа местного самоуправления, являются формой прямого волеизъявления граждан и их решения носят общеобязательный характер в силу прямого указания закона (статья 44 Федерального закона от 28 августа 1995 года). Приоритетным в этом случае следует считать второй подход, поскольку в соответствии с Конституцией РФ, единственным источником власти в Российской Федерации является народ. Реализация населением непосредственно своего права на местное самоуправление является приоритетной по отношению к реализации указанного права посредством избрания представительных органов местного самоуправления. Сама постановка вопроса о том, что собрание (сход) могут быть наделены правами представительного органа местного самоуправления, представляется абсурдной. Население наделяется правами того органа, который оно же наделяет полномочиями, формируя его посредством выборов.

В ближайшее время регулирование данных вопросов должно существенно измениться в связи с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года. Новый закон не содержит упоминания на возможность осуществления собранием граждан полномочий представительного органа. Статья 25 говорит о том, что в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан, сход осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе и отнесенные к полномочиям представительного органа муниципального образования. Таким образом, возможность осуществления сходом граждан полномочий представительного органа исключается из сферы усмотрения субъектов федерации и самого местного сообщества. Норма носит императивный характер. Иными словами, в небольших сельских поселениях представительный орган местного самоуправления не создается, население самостоятельно решает вопросы, которые обычно отнесены к компетенции представительного органа.

Все, что было изложено выше о собраниях (сходах) с правами представительного органа местного самоуправления, может быть в полной мере отнесено и к сходам. На федеральном уровне установлены ограничения численности жителей поселения, в котором проводится сход (100 человек), норма жителей, по требованию которых проводится сход (10 человек) и правило о том, что на сходе председательствует глава муниципального образования.

 

4. Собрания (сходы) граждан без прав представительного органа местного самоуправления.

В данном параграфе будут рассмотрены лишь некоторые из разновидностей собраний (сходов) без прав представительного органа местного самоуправления. Речь пойдет о собраниях (сходах), проводимых на части территории муниципального образования, но не являющихся формой территориального общественного самоуправления. Как уже отмечалось выше, многими исследователями исключается сама возможность существования таких собраний. Не соглашаясь с этой точкой зрения, я постараюсь изложить иную позицию, на мой взгляд, основанную на законе.

Федеральный законодатель прямо не говорит о территории, на которой могут проводиться сходы, не говорит он и о том, в каком случае собрание (сход) будет являться формой территориального общественного самоуправления, а в каком нет. Статья 24 закона от 25 августа 1995 года не дает однозначных ответов на этот вопрос.

Региональное законодательство предусматривает возможность осуществления собраниями (сходами) иных полномочий. Закон Свердловской области «О статусе глав муниципальных образований и выборных глав администраций поселений, сельсоветов в Свердловской области»⁰⁴² от 21 августа 1997 года предусматривает возможность избрания главы администрации населенного пункта, не являющегося муниципальным образованием на сходе граждан. Кроме того, некоторые нормативно-правовые акты органов местного самоуправления предусматривают необходимость согласования кандидатур глав администраций с общими собраниями (сходами), конференциями жителей соответствующей территории. Так в муниципальном образовании «Алапаевский район» в Свердловской области существует Положение «О порядке назначения и прекращения полномочий глав администраций сельсоветов, рабочих поселков муниципального образования Алапаевский район», утвержденное решением Алапаевской районной Дум от 21 июля 2000 года⁰⁴³ . В соответствии с пунктом 1.2 указанного Положения, главы администраций рабочих поселков, сельсоветов назначаются Главой муниципального образования по согласованию с Алапаевской районной Думой с учетом мнения населения рабочего поселка или сельсовета, высказанного на сходе или конференции граждан. Назначен может быть только кандидат, выдвинутый на сходе или конференции соответствующей территории. Хоть прямо в Положении это не указано, но поскольку иной процедуры выдвижения и рассмотрения кандидатур не предусмотрено, то единственным остается изложенный порядок.

На практике существует еще одно полномочие сельских сходов – избрание сельских старост, в тех муниципальных образованиях, где это предусмотрено уставом. Достаточно высокая оценка этому явлению дается в литературе : «На сельских сходах в деревнях и селах, расположенных на территории местного сельского сообщества, население избирает сельских старост, которые утверждаются думой и наделяются соответствующим кругом обязанностей. Сельские старосты подчиняются думе, являясь одновременно ее общественными советниками в деревнях. Институт сельских старост в силу государственной важности и полезности должен быть выделен особо, и попадать под приоритетное покровительство государства»⁰⁴⁴ .

Сельский староста – выборное лицо, избираемое на общем собрании (сходе) жителей сельского населенного пункта, не являющегося муниципальным образованием, наделяется собственной компетенцией, как правило, является представителем органов местного самоуправления на местах.

История института сельских старост началась в период реформы местного самоуправления в 90-е годы двадцатого века. Например в Алапаевском районе Свердловской области в Коптеловском сельсовете представительным органом местного самоуправления являлся совет старост. Старосты избирались на собраниях жителей сел и деревень, входивших в состав сельсовета. Старосты следили в деревнях за порядком, отводили земельные участки под дачи, представляли интересы избравших их жителей на совете старост. В Арамашевском сельсовете Алапаевского района совет старост из своего состава избирал главу муниципального образования⁰⁴⁵ .

В настоящее время институт сельских старост имеет сравнительно небольшое распространение, поскольку муниципальные образования совпадают в своих границах с крупными административно территориальными единицами районного уровня, что неизбежно влечет централизацию полномочий органов местного самоуправления в районном центре и отдаление от населения.

В Свердловской области институт сельских старост существует в настоящее время в муниципальном образовании «Ачитский район». Решением Районного совета муниципального образования Ачитский район от 16 августа 2000 года утверждено Положение «О старосте населенного пункта». Статья 1 этого положения закрепляет норму о том, что староста является представителем администрации сельсовета в населенном пункте. В соответствии с Положением, старосты избираются на сельских сходах или собраниях представителей сроком на четыре года и ежегодно должны отчитываться перед сходом.

На мой взгляд, деятельность сходов по избранию сельских старост, так же как и деятельность самих старост нельзя отнести к территориальному общественному самоуправлению. Старосты, хоть формально и не являются должностными лицами местного самоуправления, но выступают от имени администрации, обеспечивает своевременное доведение постановлений местной администрации до населения, вправе в пределах своей компетенции издавать распоряжения, которые обязательны для исполнения гражданами и предприятиями, расположенными на территории населенного пункта. Эти полномочия по своей природе не свойственны территориальному общественному самоуправлению, которое по своей природе является формой осуществления общественных инициатив в вопросах местного значения.

Собрания (сходы) граждан могут осуществлять еще целый ряд полномочий. Эти полномочия закрепляются в региональном законодательстве, уставах муниципальных образований, либо в специализированных нормативно-правовых актах органов местного самоуправления.

В соответствии со статьей 9 закона Челябинской области «О собраниях (сходах) граждан в Челябинской области», органы местного самоуправления в порядке учета мнения населения могут выносить для обсуждения на собраниях (сходах) граждан проекты:

- программ развития территорий и местного бюджета;

- положений о внебюджетных фондах и их целевом назначении;

- условий приватизации объектов муниципальной собственности;

- порядок предоставления и изъятия земельных участков, а также распоряжения ими на территории населенных пунктов;

- правил пользования природными ресурсами;

- планов и правил застройки населенных пунктов;

- других положений и правил, затрагивающих интересы населения данной территории.

Как видно, эти полномочия относятся главным образом к обсуждению различных вопросов местного значения, по которым необходимо принятие акта органов местного самоуправления.

Закон Свердловской области «О собраниях (сходах), конференциях граждан в муниципальных образованиях, расположенных на территории Свердловской области» не содержит перечисления круга вопросов, входящих в компетенцию собраний (сходов), однако статья 14 этого закона устанавливает, что собрания (сходы) граждан в поселениях, сельских советах, муниципальных образованиях вправе рассматривать и решать, а конференции – обсуждать любые значимые для своих поселений, сельсоветов, муниципальных образований вопросы, за исключением тех, которые относятся к полномочиям органов местного самоуправления. В то же время, среди вопросов местного значения, не существует вопросов, которые бы не входили бы в компетенцию представительного органа местного самоуправления. Поэтому реализация указанного положения на практике представляется весьма затруднительной. Компетенция же собраний (сходов) определяемая муниципальными правовыми актами, так или иначе, соприкасается с компетенцией органов местного самоуправления. К примеру, в Положении «О собраниях (сходах), конференциях граждан в сельсоветах, рабочих поселках, расположенных на территории Алапаевского района»⁰⁴⁶ , утвержденного Решением Алапаевской районной Думы 21 июля 2000 года к компетенции собраний (сходов) граждан отнесены следующие вопросы:

- обсуждение кандидатуры главы администрации рабочего поселка, сельсовета;

- заслушивается информация (отчет) о работе главы администрации сельсовета, поселка не реже одного раза в год;

- по представлению главы муниципального образования «Алапаевский район» рассматриваются вопросы об изменении границ территориального образования, вопросы связанные с наименованием и переименованием в установленном порядке населенных пунктов, улиц;

- обсуждаются вопросы благоустройства населенных пунктов, охраны природы, сохранности и надлежащего использования муниципального жилищного фонда;

- рассматриваются планы и программы развития сельсовета. рабочего поселка;

- рассматриваются и выносятся на рассмотрение районной Думы или главы муниципального образования проекты правовых актов по вопросам местного значения.

Компетенция собраний (сходов) в основном сводится на практике к обсуждению вопросов местного значения, по которым требуется принять муниципальный правовой акт, а также контрольным функциям по отношению к должностным лицам местного самоуправления. Однако и контрольные функции сводятся лишь к принятию отчетов о работе, полномочий по применению каких-либо мер ответственности по отношению подотчетным должностным лицам собрания (сходы) не имеют.

В настоящее время сложилась ситуация, при которой собрания (сходы), если не осуществляют полномочий представительных органов местного самоуправления, выполняют лишь совещательные функции и служат одним из механизмов информирования населения о работе органов и должностных лиц местного самоуправления. Эта тенденция нашла свое закрепление и в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года. Статья 29 предусматривает, что для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования могут проводиться собрания граждан. В данном случае реформы не произошло, новый закон лишь сохранил статус кво.

Это явление безусловно заслуживало бы отрицательной оценки, как неконституционное по своей сути, если бы не концепция реформы, направленная на приближение местного самоуправления к населению. Если на данный момент расширение полномочий собраний (сходов) представляется важным, поскольку именно через этот механизм возможно претворение в жизнь интересов жителей небольших населенных пунктов в составе муниципальных образований, то когда эти населенные пункты в силу прямого указания закона приобретут статус муниципальных образований, население сможет формировать органы местного самоуправления приближенные к данной территории, необходимость в проведении собраний (сходов) снизится, поскольку их заменят более эффективные институты управления.

 

Глава 3. СОБРАНИЯ (СХОДЫ) ГРАЖДАН И ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ.

1. Понятие территориального общественного самоуправления.

Термин «территориальное общественное самоуправление» был впервые введен Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 года, но определения этого термина в законе не давалось. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 августа 1995 года впервые закрепил нормативное определение этого явления. В соответствии со статьей 27 названного закона, под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления. Новый закон от 6 октября 2003 года практически дословно воспроизводит это определение.

На основании законодательного определения можно выделить некоторые признаки территориального общественного самоуправления. Во-первых, ТОС может осуществляться лишь на части территории муниципального образования. Это положение вводит многих исследователей в заблуждение, давая основания считать любую деятельность населения или даже органов местного самоуправления на части территории муниципального образования территориальным общественным самоуправлением. Что является не совсем верным, поскольку определяющим в данном случае должен являться другой критерий. Во-вторых, ТОС – это самоорганизация граждан для реализации собственных инициатив в вопросах местного значения. Самоорганизация предполагает наличие инициативы на осуществление территориального общественного самоуправления снизу – непосредственно от населения. Самостоятельная и под свою ответственность реализация гражданами собственных инициатив в вопросах местного значения предполагает осуществление этой деятельности помимо органов местного самоуправления. Сама природа ТОС схожа с общественными объединениями. Федеральный закон «Об общественных объединениях»⁰⁴⁷ предусматривает возможность создания органов общественной самодеятельности (статья 12). Органом общественной самодеятельности является не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания. Орган общественной самодеятельности формируется по инициативе граждан, заинтересованных в решении указанных проблем, и строит свою работу на основе самоуправления в соответствии с уставом, принятым на собрании учредителей. Орган общественной самодеятельности не имеет над собой вышестоящих органов или организаций.

Из изложенного можно сделать вывод о том, что территориальное общественное самоуправление представляет собой органы общественной самодеятельности в сфере местного самоуправления. Естественно. Что территориальное общественное самоуправление может возникать достаточно стихийно и не иметь четкой организационной структуры, выраженной в органах ТОС. Поэтому не стоит полностью смешивать понятия территориального общественного самоуправления и органов общественной самодеятельности, поскольку эти понятия лишь частично пересекаются.

В то же время нельзя недооценивать ТОС, по мнению Е.Г. Анимицы, «реальное расхождение между местной властью и системой непосредственной гражданской ответственности населения нашло свое отражение в концепции территориального общественного самоуправления»⁰⁴⁸ . Аналогичную точку зрения мы встречаем и в работах других исследователей, по мнению А.Н. Миндлиной и Н.В. Матиенко, «ТОС – это именно тот демократический институт общественных отношений, который позволяет формировать рациональное сотрудничество между профессиональными и общественными органами самоуправления и наилучшим образом сглаживать непонимание между органами местного самоуправления и населением»⁰⁴⁹ .

Несомненно, недооценивать роль ТОС нельзя, но нельзя впадать и в другую крайность – относить органы территориального общественного самоуправления к системе органов местного самоуправления, только лишь на основании того, территориальное общественное самоуправление в соответствии с законом является одной из форм осуществления местного самоуправления. Такой позиции придерживаются представители «Ассоциации гражданского территориального самоуправления»⁰⁵⁰ .

Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в двух основных формах: непосредственно населением (на собраниях, сходах, конференциях жителей), через органы территориального общественного самоуправления. В настоящей главе будет рассматриваться лишь тот аспект ТОС, который связан с проведением собраний (сходов) граждан на части территории муниципального образования.

Основную проблему в данном случае будет составлять вопрос о том, является ли тот или иной сход формой прямого волеизъявления граждан по вопросам местного самоуправления либо формой территориального общественного самоуправления. Хотя подобное разделение является весьма условным, поскольку любое собрание граждан по вопросам местного значения так или иначе будет являться формой прямого волеизъявления. Однако такое разделение необходимо, чтобы более четко разграничить собрания (сходы), проводимые в порядке реализации права граждан на осуществление местного самоуправления непосредственно путем принятия публичновластных решений, либо контроля за деятельностью органов местного самоуправления, и собрания (сходы) проводимые для самостоятельной реализации жителями какой либо территории собственных инициатив в вопросах местного значения без вмешательства в сферу управления.

 

2. Критерии отнесения собраний (сходов) граждан к сфере территориального общественного самоуправления.

Для того, чтобы уяснить, в каких случаях собрание (сход) жителей поселения относится к формам территориального общественного самоуправления, необходимо четко выделить критерии, в соответствии с которыми будет проводиться разграничение. Такое разграничение необходимо и для того, чтобы определять правомочность и компетенцию тех или иных сходов. Вполне логично, что по форме, сход, созываемый для решения вопросов территориального общественного самоуправления и сход, созываемый для решения более существенных вопросов местного значения абсолютно не отличаются, но правомочия у таких сходов разные.

Как уже отмечалось выше, многие исследователи по-разному подходят к определению критериев, в соответствии с которыми сходы относятся или не относятся к территориальному общественному самоуправлению. Одни выделяют территориальный критерий (сходы на части территории муниципального образования), другие добавляют к нему критерий наличия избирательных прав у участников. Однако все эти критерии не в полной мере отражают существо исследуемого явления, хотя являются немаловажными и основанными на законе. Думается, что для точного определения того, относится ли то или иное собрание граждан на части территории муниципального образования или нет, необходимо выделить еще два критерия, применение которых необходимо только в связке с уже упоминавшимися.

Первый критерий – критерий инициативы проведения собрания (схода). Если буквально следовать законодательному определению территориального общественного самоуправления, то под ним понимается самоорганизация граждан. Самоорганизация же в свою очередь предполагает некую стихийность, независимость от решений органов и должностных лиц местного самоуправления. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что созыв собраний (сходов) граждан как формы территориального общественного самоуправления возможен только по инициативе населения, либо органов территориального общественного самоуправления.

Второй критерий также основан на законодательном определении. Целью территориального общественного самоуправления, в соответствии с законом, является самостоятельная и под свою ответственность реализация населением собственных инициатив в вопросах местного значения. Эта формулировка и определяет круг тех вопросов, которые подлежат рассмотрению на собраниях (сходах), проводимых в рамках территориального общественного самоуправления. Вопросы эти должны быть связаны именно с самостоятельной реализацией населением собственных инициатив в вопросах местного значения. Очевидно, что к таким вопросам не относятся вопросы, связанные с выборами должностных лиц местного самоуправления, отчетами указанных лиц, рассмотрением планов и программ развития муниципального образования, обсуждения муниципальных правовых актов.

В то же время, эти, казалось бы очевидные положения не находят своего подтверждения ни в теории, ни на практике. Так Уставный суд Свердловской области в постановлении от 2 марта 2002 года по делу о проверке соответствия Уставу Свердловской области отдельных положений Областного закона от 7 декабря 2002 года «О собраниях (сходах), конференциях граждан в муниципальных образованиях, расположенных на территории Свердловской области», Положения «О собраниях (сходах), конференциях граждан в сельсоветах, рабочих поселках, расположенных на территории Алапаевского района»⁰⁵¹ изложил свою правовую позицию по этому вопросу. «В соответствии со статьей 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и статьей 53 Областного закона «О местном самоуправлении в Свердловской области», собрания (сходы) граждан входят в систему территориального общественного самоуправления. В этом случае предписания статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» об обязательности решений собраний (сходов) не применяются и данный вопрос решается уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта федерации.

Из анализа содержания Устава муниципального образования «Алапаевский район», следует, что в данном муниципальном образовании, сходы, а также конференции граждан проводятся в территориальных подразделениях муниципального образования (поселках, сельсоветах и т.д.), то есть являются формой территориального общественного самоуправления».

Судебная практика выработала один единственный критерий, в соответствии с которым можно определить, является ли то или иное собрание жителей формой территориального общественного самоуправления или нет. Этот критерий, несомненно, взят из закона. Но если следовать логике Уставного суда, то любое собрание граждан части территории муниципального образования автоматически является территориальным общественным самоуправлением. Хотя, если буквально толковать закон, то можно прийти к вводу о том, что территориальное общественное самоуправление возможно только на части территории муниципального образования, но нельзя сделать вывод о том, что любая активность населения на части территории муниципального образования будет автоматически являться территориальным общественным самоуправлением.

Если мы проанализируем те правовые акты муниципального образования «Алапаевский район», то не найдем в них предпосылок для отнесения собраний (сходов) граждан, проводимых на территории района к территориальному общественному самоуправлению.

В соответствии со статьей 5 Положения «О собраниях (сходах), конференциях граждан в сельсоветах, рабочих поселках, расположенных на территории Алапаевского района», собрания (сходы) конференции граждан созываются по мере необходимости по инициативе главы администрации поселка, сельсовета, по инициативе главы муниципального образования, по инициативе Алапаевской районной Думы. Также предусмотрена процедура созыва собраний (сходов) граждан по инициативе не менее одной трети от общего числа граждан, проживающих на территории данного поселения и обладающих избирательным правом. Но данная процедура также носит разрешительный порядок, поскольку для проведения собрания (схода) конференции необходимо решение главы администрации поселка, сельсовета. В этом случае достаточно сложно говорить о том, что собрания (сходы) граждан в Алапаевском районе являются формой территориального общественного самоуправления, поскольку порядок инициирования их созыва предполагает отсутствия всякой самоорганизации жителей поселения.

Кроме этого, если проанализировать круг вопросов, отнесенных к компетенции собраний (сходов) в Алапаевском районе, то можно убедиться, что и он не имеет к территориальному общественному самоуправлению никакого отношения. Поскольку на собраниях (сходах), конференциях обсуждаются кандидатуры на должность главы администрации поселка, сельсовета, заслушиваются отчеты о работе глав администраций, обсуждаются планы и программы развития поселения, рассматриваются проекты муниципальных правовых актов. Ничего не говорится о реализации населением собственных инициатив в вопросах местного значения. Перечисленный же круг вопросов к инициативам населения отнести сложно.

Если рассуждать о природе территориального общественного самоуправления, то очевидно, что его существование зависит исключительно от волеизъявления населения данной территории. Органы местного самоуправления не могут насаждать его посредством принятия нормативных актов. Хотя конечно регулирование этих отношений на местном уровне необходимо, но оно должно быть выражено в принятии положений и иных документов, регулирующих деятельность граждан по реализации права на территориальное общественное самоуправление. Иными словами, территориальное общественное самоуправление не может быть признано обязанностью жителей, а тем более органов местного самоуправления. Если следовать логике Уставного суда Свердловской области, то все собрания (сходы), конференции граждан, проводимые на территории Алапаевского района, относятся к территориальному общественному самоуправлению. В то же время сложилась ситуация, когда на территории Алапаевского района уже в течение двух лет невозможно провести ни одной конференции жителей. В связи, с чем Главой муниципального образования «Алапаевский район» было издано постановление No227 от 9 июня 2003 года⁰⁵² , в соответствии с которым главам администраций рабочих поселков и сельсоветов предписывалось сформировать конференции граждан в рабочих поселках и сельсоветах. Должностные лица местного самоуправления были обязаны формировать то, что по своей природе является формой самоорганизации населения. В свете изложенного позиция Уставного суда представляется далеко небезупречной.

Если Федеральный закон от 25 августа 1995 года, закреплял лишь определение территориального общественного самоуправления, давая только предпосылки для выделения тех или иных критериев, то Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года, более четко прописывает роль собраний граждан в сфере территориального общественного самоуправления. В соответствии со статьей 29 этого закона, выделено несколько субъектов созыва собраний граждан: части жителей соответствующей территории, представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования. Относительно же собраний по вопросам территориального общественного самоуправления, то порядок их созыва и проведения определяется уставом территориального общественного самоуправления, который принимается на собрании граждан. Кроме того в соответствии со статьей 27 названного закона, теперь прямо закреплено правило о том, что территориальное общественное самоуправление осуществляется непосредственно населением. Это исключает возможность вмешательства органов и должностных лиц в работу территориального общественного самоуправления, а также вносит ясность в вопрос о том. вправе ли собрания граждан в сфере территориального общественного самоуправления рассматривать и решать вопросы непосредственно связанные с деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

На основании изложенного можно выделить три основных критерия, на основании которых можно отнести то или иное собрание граждан к территориальному общественному самоуправлению:

- собрание должно проводиться на части территории муниципального образования;

- инициатива проведения собрания должна исходить непосредственно от населения;

- круг вопросов, рассматриваемых на этом собрании должен касаться исключительно инициатив населения по вопросам местного значения, реализуемых населением самостоятельно (в том числе создание органов территориального общественного самоуправления).

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

По результатам настоящей работы я пришел к следующим выводам:

- в настоящее время не существует единого подхода к регулированию отношений, связанных с реализацией права граждан на осуществление местного самоуправления посредством проведения собраний (сходов) в законодательстве субъектов Российской Федерации, что неизбежно порождает целый ряд противоречий и иногда приводит к нарушению конституционных положений о праве граждан на осуществление местного самоуправления непосредственно;

- единственным случаем, по которому практически не возникает споров, является ситуация, когда собрания (сходы) граждан осуществляют полномочия представительного органа местного самоуправления;

- не существует четкого разделения ни на законодательном, ни на теоретическом уровнях собраний (сходов) в зависимости от круга вопросов, входящих в их компетенцию;

- поскольку не существует четкой законодательной концепции территориального общественного самоуправления, не существует и четкого разделения собраний граждан, относящихся к этой форме осуществления местного самоуправления, и собраний, являющихся формой прямого волеизъявления по вопросам местного значения.

Предложенная мною классификация собраний (сходов) граждан по двум направлениям: территории и полномочиям, позволяет учитывать именно те существенные факторы, которые в соответствии с действующим законодательством существенно влияют на полномочия собраний (сходов). Выделение территориального критерия необходимо, поскольку субъектом местного самоуправления является в первую очередь население муниципального образования в целом. Следовательно, и решения, принятые на сходе всех жителей муниципального образования должны обладать высшей юридической силой, не зависимо от того, осуществляет этот сход полномочия представительного органа местного самоуправления или нет. Полномочия же собраний граждан части территории муниципального образования должны определяться в зависимости от того круга вопросов, который входит в их компетенцию. В любом случае эти собрания будут являться формой прямого волеизъявления граждан по вопросам местного самоуправления.

Также существенным моментом является необходимость разграничения собраний (сходов) граждан в сфере территориального общественного самоуправления и собраний (сходов) как формы прямого волеизъявления населения. Поскольку собрания граждан по вопросам территориального общественного самоуправления не могут иметь властных полномочий по принятию решений по вопросам местного значения, поскольку по своей правовой природе являются очень близкими к органам управления общественных объединений.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года вводит много новелл в регулировании рассматриваемых отношений. Следует отметить, что достаточно подробное регулирование вопросов, связанных с формами непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления на федеральном уровне значительно упорядочит законодательство субъектов Российской Федерации.

Однако нельзя не отметить и некоторые существенные недостатки нового закона. Жесткое установление нормы избирателей, проживающих на территории поселения, в котором может проводиться сход, лишает данную норму гибкости применительно к различным местным условиям, гораздо логичнее было б отнести определение этой нормы на усмотрение субъектов федерации. Также существенным ограничением прав граждан является то, что собрания граждан могут проводиться только на части территории муниципального образования. Не предусмотрена такая ситуация, при которой достаточно малочисленно население поселения, но превышает необходимое количество для проведения схода. В этом случае не остается ничего другого, как делить поселение на части проводить собрания по частям, что является абсолютно бессмысленным. Также существенно ограничивает право граждан на осуществление местного самоуправления непосредственно положение о том. что собрания могут собираться лишь в целях обсуждения вопросов местного значения информирования населения. Существует целый ряд вопросов, особенно в сельских поселениях, по которым, в силу сложившейся практики, собрания принимают решения, и решать их этого права – значит ограничивать право граждан на местное самоуправление.

Необходимо на уровне федерального законодательства внесение изменений, позволяющих проводить собрания граждан и на всей территории муниципального образования, а также допускающих принятие на собраниях обязательных решений по вопросам, значимым для данной территории.

 

 

 

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ.

1. Автономов А.С. Правовые и финансовые основы самоуправления в Российской Федерации. М. 2002.

2. Анимица Е.Г. Гражданская активность населения, ТОСы в системе местного самоуправления. Екатеринбург, 2000.

3. Аносов Н.Я. Комментарий к законодательству о поселковых и сельских советах. М. 1982

4. Воронин Б. Что такое ТОС? Екатеринбург, 2000.

5. Власть местная, но не самоуправляемая. // Республика. 2003. No50

6. Комарова В.В. Собрания, сходы, конференции – формы народовластия. М.2002.

7. Кутафин О.Е. Муниципальное право Российской Федерации. М.2001.

8. Мазохин С.И., Мазохин Д.С. Самоуправляемая деревня. М.1999.

9. Материалы собраний, конференций граждан в Алапаевском районе за 1994 год.// Архив администрации МО «Алапаевский район».

10. Местное самоуправление в Челябинской области. Сборник нормативных актов. Челябинск, 1999.

11. Миндлина А.Н. Матиенко Н.В. Роль органов ТОС в обеспечении принципов демократии на примере муниципального образования «Город Бирбиджан» // Местное самоуправление в России. Сборник статей. М.2003.

12. Мугрина Е.С. Муниципальное право. М.1999.

13. Нудненко Л. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления. М, 2000.

14. Окуньков Л.А. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М. 1996.

15. Светлова И.А. Местное самоуправление как политико-правовой институт в системе управления обществом и государством. // Право и политика. 2001. No6

16. Сергеев А.А. Прекращение полномочий выборных должностных лиц как мера юридической ответственности. // Журнал российского права. 2002. No7

17. Тихомиров Ю.А. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» М. 2000.

18. Чирин В. Организационные формы местного самоуправления.// Журнал российского права. 1997. No8

19. Энциклопедия местного самоуправления: Уральский федеральный округ. Екатеринбург. 2002.

 

 

СПИСОК НОРМАТИВНЫХ ИСТОЧНИКОВ И СУДЕБНОЙПРАКТИКИ.

Конституция Российской Федерации

Закон РСФСР «О поселковых и сельских советах» 1968

Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 06 июля 1991

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 // СЗРФ 1995. No35. ст. 3506

Федеральный закон «Об общественных объединениях» // СЗРФ 1995. No 31. ст. 1930

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 // Российская газета

Положение «О собраниях, сходах граждан по месту их жительства в РСФСР» // ВВС 1986. No36

Указ Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 года // САПП 1993. No44. ст. 4189

Устав Красноярского края от 29 февраля 1996// Справочная правовая система «Гарант»

Устав Липецкой области Российской Федерации от 09 апреля 2003// Липецкая газета. 2003. No71

Устав (Основной закон) Саратовской области. в ред. От 06 мая 1999// Собрание законодательства Саратовской области. 1999. No5

Устав (Основной закон) Томской области от 26 июля 1995// Справочная правовая система «Гарант»

Устав – основной закон Читинской области от 01 июня 1995// Справочная правовая система «Гарант»

Устав Вологодской области от 18 октября 2001// Справочная правовая система «Гарант»

Устав Смоленской области от 15 мая 2001// Вестник Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области. 2001. No4

Устав (Основной закон) Тульской области от 12 ноября 2001// Вестник Тульской областной Думы. 2001. No9

Устав (Основной закон) Самарской области от 28 декабря 1995// Волжская коммуна. 1996. No1

Устав Камчатской области от 01 января 1997// Справочная правовая система «Гарант»

Устав (Основной закон) Белгородской области от 20 апреля 1995// Справочная правовая система «Гарант»

Устав (Основной закон) Алтайского края от 05 июня 1995// Справочная правовая система «Гарант»

Устав Иркутской области от 19 января 1995// Справочная правовая система «Гарант»

Устав Московской области от 11 декабря 1996// Вестник Московской областной Думы. 1997. No1

Закон Пермской области «О местном самоуправлении в Пермской области» от 25 ноября 1995 // Справочная правовая система «Кодекс»

Закон Пермской области «О территориальном общественном самоуправлении в Пермской области» от 5 ноября 2001// Справочная правовая система «Кодекс»

Областной закон «О местном самоуправлении в Свердловской области» // Областная газета. 1997. No177

Областной закон «О собраниях (сходах) конференциях граждан в муниципальных образованиях, расположенных на территории Свердловской области» от 07 декабря 1999 // СЗСО 1999. No12. ст. 1208

Областной закон «О статусе глав муниципальных образований и выборных глав администраций поселений, сельсоветов в Свердловской области» от 21 августа 1997// Областная газета. 1997. No7

Закон города Москвы «О собраниях и конференциях граждан по месту их проживания в городе Москве» от 4 июня 1997// Справочная правовая система «Гарант»

Законом города Москвы от 10 июля 1996 года N 26-77 "О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве"// Справочная правовая система «Гарант»

Закон Хабаровского края «О собрании (сходе) граждан в Хабаровском крае» от 20 июля 1998 // Справочная правовая система «Гарант»

Закон Челябинской области «О собраниях (сходах) граждан в Челябинской области» от 01 марта1996 // Местное самоуправление в Челябинской области. Сборник нормативных актов. Челябинск, 1999

Закон Челябинской области «О территориальном общественном самоуправлении в Челябинской области» от 01 марта 1996 // Местное самоуправление в Челябинской области. Сборник нормативных актов. Челябинск, 1999

Закон Приморского края «О собраниях (сходах) граждан в Приморском крае» от 21 мая 1996// Справочная правовая система «Гарант»

Положение «О порядке назначения и прекращения полномочий глав администраций сельсоветов, рабочих поселков муниципального образования Алапаевский район», утвержденное решением Алапаевской районной Дум от 21 июля 2000 года// Алапаевская искра. 2000. No119

Положение «О собраниях (сходах), конференциях граждан в сельсоветах, рабочих поселках, расположенных на территории Алапаевского района», утвержденне Решением Алапаевской районной Думы 21 июля 2000 года// Алапаевская искра. 2000. No19

Положение «О старосте населенного пункта» утверждено Решением Районного совета муниципального образования Ачитский район от 16 августа 2000 года

Постановление Уставного суда Свердловской области от 2 марта 2002 года по делу о проверке соответствия Уставу Свердловской области отдельных положений Областного закона от 7 декабря 2002 года «О собраниях (сходах), конференциях граждан в муниципальных образованиях, расположенных на территории Свердловской области», Положения «О собраниях (сходах), конференциях граждан в сельсоветах, рабочих поселках, расположенных на территории Алапаевского района» // Областная газета. 2002. No56

 

---

⁰⁰¹ Анимица Е.Г. Гражданская активность населения, ТОСы в системе местного самоуправления. Екатеринбург, 2000, с. 26
⁰⁰² См. Власть местная, но не самоуправляемая. // Республика. 2003. №50
⁰⁰³ Светлова И.А. Местное самоуправление как политико-правовой институт в системе управления обществом и государством. // Право и политика. 2001. №6
⁰⁰⁴ ВВС РСФСР 1986. №36
⁰⁰⁵ СЗРФ. 1995. №5 ст. 3506
⁰⁰⁶ САПП РФ 1993 №44. ст. 489
⁰⁰⁷ Справочная правовая система "Кодекс"
⁰⁰⁸ Справочная правовая система "Кодекс"
⁰⁰⁹ Областная газета. 1997. №177
⁰¹⁰ СЗСО 1999. №12. ст. 1208
⁰¹¹ Областная газета. 2002. №56
⁰¹² Справочная правовая система "Гарант"
⁰¹³ Справочная правовая система "Гарант"
⁰¹⁴ Справочная правовая система "Гарант"
⁰¹⁵ Нудненко Л. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления. М, 2000. с. 83
⁰¹⁶ Местное самоуправление в Челябинской области. Сборник нормативных актов. Челябинск, 1999. с. 144
⁰¹⁷ Местное самоуправление в Челябинской области. Сборник нормативных актов. Челябинск, 1999. с. 147
⁰¹⁸ Российская газета. 2003
⁰¹⁹ См. Мугрина Е.С. Муниципальное право. М.1999. с. 82
⁰²⁰ См. Тихомиров Ю.А. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" М. 2000. с. 342
⁰²¹ См. Сергеев А.А. Прекращение полномочий выборных должностных лиц как мера юридической ответственности. // Журнал российского права. 2002. №7
⁰²² См. Окуньков Л.А. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М. 1996. с. 594
⁰²³ Кутафин О.Е. Муниципальное право Российской Федерации. М.2001. с. 103
⁰²⁴ Справочная правоваясистема "Гарант"
⁰²⁵ Липецкая газета. 2003. №71
⁰²⁶ Собрание законодательства Саратовской области. 1999. №5. с. 617
⁰²⁷ Справочная правовая система "Гарант"
⁰²⁸ Справочная правовая система "Гарант"
⁰²⁹ Справочная правовая система "Гарант"
⁰³⁰ Вестник Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области. 2001. №4
⁰³¹ Справочная правовая система "Гарант"
⁰³² Волжская коммуна. 1996 №1
⁰³³ Справочная правовая система "Гарант"
⁰³⁴ Справочная правовая система "Гарант"
⁰³⁵ Справочная правовая система "Гарант"
⁰³⁶ Справочная правовая система "Гарант"
⁰³⁷ Вестник Московской областной Думы. 1997. №1
⁰³⁸ Тихомиров Ю.А. Указ. Соч. с. 347
⁰³⁹ Комарова В.В. Собрания, сходы, конференции - формы народовластия. М.2002. с.4
⁰⁴⁰ Кутафин О.Е. Указ. Соч. с. 174
⁰⁴¹ Нудненко Л. Указ. Соч. с. 91
⁰⁴² Областная газета. 1997. №7
⁰⁴³ Алапаевская искра. 2000. №119
⁰⁴⁴ Мазохин С.И., Мазохин Д.С. Самоуправляемая деревня. М.1999. с. 130
⁰⁴⁵ Материалы собраний, конференций граждан в Алапаевском районе за 1994 год.// Архив администрации МО "Алапаевский район". Ф.171. оп. 1. Ед.хр. 8. л. 45-49.
⁰⁴⁶ Алапаевская искра. 2000. №19
⁰⁴⁷ СЗРФ 1995. № 31. ст. 1930
⁰⁴⁸ Анимица Е. Г. Указ. Соч. с. 43
⁰⁴⁹ Миндлина А.Н. Матиенко Н.В. Роль органов ТОС в обеспечении принципов демократии на примере муниципального образования "Город Бирбиджан" // Местное самоуправление в России. Сборник статей. М.2003. с. 272
⁰⁵⁰ Воронин Б. Что такое ТОС? Екатеринбург, 2000. с. 7
⁰⁵¹ Областная газета. 2002. №56
⁰⁵² Алапаевская искра. 2003. № 111