СПОРЫ О КОНСТИТУЦИОННОСТИ НОРМ В СУДЕБНОЙ ПРАКТИКЕ

Д. В. Карпов,
судья Сормовского районного суда г. Н. Новгорода,
кандидат юридических наук,
доцент Нижегородского государственного университета
им. Н. И. Лобачевского

Конституция все чаще применяется судами всех инстанций и юрисдикции. Но одно дело применять конституцию при согласованности с ней текущего законодательства и совсем другое, более сложное - применять ее вопреки закону или подзаконному акту, вступая в спор с законодателем. Оценка судом конституционности нормативного акта составляет содержание конституционного правосудия.

Роль конституционного правосудия традиционно сводится в основном к так называемому «негативному нормотворчеству», т. е. лишению юридической силы противоречащих конституции правовых норм. В принципе, это обоснованно, т. к. в судебном контроле подлежат решению вопросы правомерности. Именно свобода политического, законотворческого усмотрения и отличает компетенцию законодателя от компетенции органов конституционной юстиции. Законодатель волен во всяком случае осуществлять правовое регулирование: принимать, изменять и отменять правовые нормы, его свобода ограничена лишь конституционными установлениями. Компетенция судов, напротив, обнаруживается только в тех случаях, когда самой конституцией, ее принципами и нормами, прямо или косвенно (через закрепление фундаментальных ценностей и принципов конституционного строя) предусмотрена определенная форма либо содержание правового регулирования.

В этой связи, по общему правилу, не могут быть проверены на соответствие Конституции пробелы в законе, т. к. их восполнение - обязанность законодателя. Конституционный Суд по этому поводу высказывал такую позицию: проверке подлежат содержащиеся, а не отсутствующие в законе нормы. В то же время Судом признавалась неконституционной нечеткость, неопределенность норм закона, т. е. нормы существующие, но юридически ущербные, создающие условия для произвольного применения⁰⁰¹ .

Однако нередко в Конституционный Суд РФ поступают обращения, в которых путем оспаривания конституционности нормы ставятся вопросы, требующие принятия или изменения законов, т. е. «позитивного законотворчества». Данные обращения не всегда подведомственны Конституционному Суду, так как зачастую определенного требования к законодателю, к состоянию или способу законодательного регулирования Конституция не содержит, а следовательно, поставленные вопросы относятся к исключительной компетенции законодателя. Такие обращения как неподведомственные Конституционному Суду не могут быть им приняты к рассмотрению в судебном заседании.

Вместе с тем заявитель всегда вправе требовать, чтобы именно Конституционный Суд, а не его Секретариат пришел к выводу о недопустимости запроса (ст. 40 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»). Практика показывает, что Секретариат преграждает путь не только бесперспективным обращениям, но и таким, по которым Суду есть что сказать, и это слово Конституционного Суда очень важно для заявителя. Во всяком случае, вопрос о подведомственности обращения, если в нем сформулировано требование о проверке конституционности нормы и эта норма отнесена к объектам конституционного контроля со стороны Суда, подлежит разрешению самим Конституционным Судом, а не его Секретариатом. Последний, в силу ст. 40 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», вправе констатировать лишь явную, т. е. очевидную, бесспорную и несомненную, неподведомственность обращения Суду. Однако решить, содержит ли Конституция определенные требования к законодателю, к состоянию или способу правового регулирования спорных общественных отношений, может и должен только сам Конституционный Суд⁰⁰² .

С другой стороны, граница между позитивным и негативным правотворчеством подвижна, таит в себе элемент усмотрения и зависит от осознания судьями своей роли в социальном развитии и политико-правовом процессе. В одних случаях Суд занимает позицию судебной сдержанности, отказываясь углубляться в естественно-правовую и социально-политическую основу закона и привносить новизну в систему правового регулирования, а в других случаях проявляет судебный активизм, выводя из Конституции неочевидные предписания и формулируя правовые позиции - правоположения, имеющие обязательный характер. В практике Конституционного Суда РФ имеются случаи изменения правовой позиции по одним и тем же вопросам⁰⁰³ .

Говоря о конституционном правосудии в России, мы прежде всего фокусируем свое внимание на специализированном судебном органе конституционного контроля - Конституционном Суде РФ. Вместе с тем, исходя из требований ст. ст. 15, 120 Конституции РФ, функция конституционного контроля осуществляется не только федеральным Конституционным Судом, но и всеми остальными федеральными судами и судами субъектов Российской Федерации, составляющими судебную систему России.

Разграничение компетенции по осуществлению конституционного нормоконтроля между судами базируется на значимости проверяемых правовых норм.

Подзаконные акты министерств и ведомств, а также органов местного самоуправления могут быть оспорены при наличии сомнения в их конституционности в суде общей юрисдикции, а в отдельных случаях - в арбитражном суде. Круг лиц, имеющих право их оспаривать, определен довольно широко - все лица, чьи права затрагиваются этими актами, считающие, что они нарушаются последними (пп. 1 п. 1 ст. 134, ст. 251 ГПК РФ, ст. 192 АПК РФ).

Другое дело - законы и законозаменяющие акты. В отношении них споры могут быть возбуждены гражданами и их объединениями, столкнувшимися с их применением на практике.

Конституционный Суд проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов. В понятие «закон» в данном случае включается федеральный конституционный закон, федеральный закон, постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ об амнистии, конституция (устав) и закон субъекта федерации, правительственные акты делегированного правового регулирования (оспариваемые в совокупности с федеральным законом, во исполнение прямого указания которого они приняты⁰⁰⁴ ).

На наш взгляд, целесообразно включение в круг объектов конкретного нормоконтроля так называемых «законозаменяющих» указов Президента Российской Федерации и других законозаменяющих нормативных актов, посредством которых осуществляется первичное правовое регулирование общественных отношений. В противном случае защита конституционных прав и свобод от нарушения данными актами крайне затруднительна, поскольку суды общей юрисдикции и арбитражные суды не уполномочены признавать нормативные указы Президента неконституционными, хотя и вправе отказать в их применении в конкретном деле. Первый шаг к этому Конституционным Судом сделан: законозаменяющие акты уже включены в круг объектов проверки по жалобам граждан (а по логике Конституции и Закона о Конституционном Суде это должно распространяться и на судебные запросы). Так, Конституционный Суд рассмотрел по конституционной жалобе гражданина вопрос о соответствии Конституции постановления Совета Министров СССР об исчислении непрерывного трудового стажа при назначении пособий по социальному страхованию, так как признал, что данный вопрос согласно Конституции и действующему законодательному регулированию должен быть предметом не подзаконного акта, а именно закона, что делает жалобу гражданина допустимой и подведомственной Конституционному Суду⁰⁰⁵ .

В то же время частные лица (граждане и их объединения) не могут возбуждать дела о конституционности подзаконных актов высших органов государственной власти России и субъектов федерации, причем не только в Конституционном, но и в других судах. Возникает вопрос: как же они могут защитить свой частный, индивидуальный интерес, защищаемый Конституцией, но нарушенный подзаконным нормативным актом высшего органа государственной власти России или ее субъекта? Ответ на этот вопрос содержится в ст. 120 Конституции РФ: граждане могут ссылаться на неконституционность акта при рассмотрении другим судом дела, возбужденного в отношении их или ими самими для защиты своего права. И при рассмотрении этого дела они вправе требовать, чтобы суд применил Конституцию как акт прямого действия и отказал в применении противоречащего ей нормативного акта.

Суды общей юрисдикции и арбитражные суды вправе не применять в конкретном деле нормативные акты данного уровня по мотивам их неконституционности. Это значит, что при рассмотрении гражданского, уголовного или административного дела они вправе отказать в применении противоречащей Конституции нормы, руководствуясь принципами верховенства и прямого действия основного закона. Это так называемый «опосредованный контроль», он осуществляется в рамках разрешения какого-либо судебного спора, где вопрос о конституционности нормы возникает как бы подспудно, сопутствует основному вопросу об иске или обвинении.

В соответствии с ч. 3 ст. 5 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», ст. 11 ГПК РФ, ст. 13 АПК РФ суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции Российской Федерации, федеральному конституционному закону, федеральному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, закону субъекта Российской Федерации, принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу.

Таким образом, суды отказывают в применении в конкретном деле норм закона, противоречащих Конституции, но отменять их, объявлять их недействительными и утрачивающими юридическую силу они не вправе. При этом если один суд не применил норму, то эффект от данного контроля будет локальным, если же дело дойдет до Верховного (или Высшего Арбитражного) Суда, то нормативный акт фактически утратит силу, так как суды ориентируются на решения вышестоящей инстанции.

В отличие от иных судов Конституционный Суд по итогам проверки вправе признать норму неконституционной, что влечет утрату ей всякой юридической силы.

Вместе с тем не так однозначен ответ на вопрос о праве общих и арбитражных судов не применить в конкретном деле нормы федерального закона, конституции (устава) субъекта Федерации. С точки зрения принципов верховенства и прямого действия Конституции никакой орган не вправе «парализовывать» реализацию конституционных норм и никаким актом она не отменяется и не приостанавливается. Сложность состоит в том, что в силу ст. 120 (ч. 1) Конституции РФ судьи подчиняются не только Конституции РФ, но и федеральному закону, из чего можно сделать вывод об отсутствии у судов права проигнорировать требования федерального закона. Однако это верно лишь до тех пор, пока не возникает коллизия между федеральным законом и конституционной нормой, которая должна быть разрешена в пользу последней. Таким образом, опосредованный нормоконтроль охватывает также и федеральные законы. В связи с этим Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 31.10.1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия» рекомендовал судам при рассмотрении дел оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия.

Необходимо также решить вопрос, как соотносится опосредованный контроль судов общей юрисдикции и арбитражных судов и право этих судов на обращение в Конституционный Суд с запросом о конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле (ч. 4 ст. 125 Конституции РФ). В этой связи важно определить, право это или обязанность суда - обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности федерального закона. Судьи общей юрисдикции в результате острой дискуссии⁰⁰⁶ пришли к выводу, что обращение в Конституционный Суд с запросом является правом, а не обязанностью суда, рассматривающего конкретное дело. Эта позиция выражена в упомянутом постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.1995 г. (пункты 2 и 3): суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию без обращения в Конституционный Суд, если он придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции. И только в случае, если у суда нет определенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ примененный или подлежащий применению по конкретному делу закон, он обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности этого закона.

Однако Конституционный Суд РФ в пункте 5 мотивировочной части постановления от 16.06.1998 г. по делу о толковании статей 125, 126, 127 Конституции РФ выразил иную позицию, согласно которой суд обязан обратиться с запросом в Конституционный Суд о проверке конституционности федерального закона. При этом он исходил из того, что на конституционном уровне (ст. 125) закреплено, что выводы других судов о неконституционности закона не могут сами по себе послужить основанием для официального признания его не соответствующим Конституции и утрачивающим юридическую силу. Отказ от применения в конкретном деле закона, неконституционного с точки зрения суда, без обращения в связи с этим в Конституционный Суд противоречит конституционным положениям, согласно которым законы действуют единообразно на всей территории Российской Федерации (статьи 4, 15 и 76), и ставит под сомнение верховенство Конституции, равенство всех перед законом и судом, так как оно не может быть реализовано, если допускается разноречивое толкование различными судами конституционных норм.

Таким образом, с позиции Конституционного Суда РФ обращение иных судов к нему с запросом о проверке конституционности примененного или подлежащего применению в конкретном деле закона, если суд приходит к выводу о несоответствии закона Конституции, не может рассматриваться только как его право. Суд обязан обратиться с таким запросом, чтобы не соответствующий Конституции РФ акт был лишен юридической силы, что исключило бы его дальнейшее применение.

Правда, Конституционный Суд не отрицает, что суд может сам принять решение на основании конституционной нормы, однако считает, что после вынесения решения суд обязан обратиться в Конституционный Суд для лишения юридической силы закона, препятствующего реализации конституционных предписаний.

Дискуссия по данному вопросу выявила два подхода, у каждого из них есть сторонники: ученые и практики, ориентированные на конституционное судопроизводство, отстаивают точку зрения об обязанности судов направлять запросы, а юристы, которые близки к практике судов общей юрисдикции, напротив, поддерживают тезис о праве судов на обращение в Конституционный Суд⁰⁰⁷ .

Практически обе позиции имеют недостатки. Если согласиться с Конституционным Судом, то любое, даже очевидное либо аналогичное ранее признанному неконституционным законоположение не может быть не применено судом самостоятельно, так как для этого требуется направить запрос в Конституционный Суд. В этом случае неизбежны временные издержки (на практике самый минимальный срок разрешения Конституционным Судом обращения с вынесением лишь определения - полгода), зачастую очень дорогие, да и не оправданная во многих случаях расточительность процессуальных средств. Казалось бы, позиция Конституционного Суда не препятствует разрешить дело непосредственно на основе конституционных норм, а после вынесения решения направить запрос в Конституционный Суд. Такая конструкция напоминает институт частного определения, которое выносится при обнаружении судом нарушений законности при рассмотрении дела. Однако если выводы, сделанные судом в частном определении, в случае их необоснованности сами по себе не могут повлиять на правильность судебного решения, то при несогласии Конституционного Суда с судом - инициатором запроса подрывается сама основа вынесенного судом решения и обнаруживается его неправомерность. В связи с этим судье, вынесшему решение вопреки неконституционному, по его мнению, федеральному закону, противоестественно обращаться к другому суду, Конституционному, с целью проверки уже проигнорированного им закона. Поэтому данная конструкция нежизнеспособна.

Практика же складывается таким образом, что суды общей юрисдикции по общему правилу обращаются в Конституционный Суд до вынесения решения, но иногда позволяют себе отказывать в применении неконституционных, по их убеждению, законоположений без обращения с запросом в Конституционный Суд РФ. Впрочем, рискует игнорировать федеральный закон, как правило, Верховный Суд, реже - суды уровня субъекта Федерации. Например, определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 17.08.2001 г. без обращения в Конституционный Суд было отказано в применении положений Федерального закона «Об общих принципах организации представительных и исполнительных органов власти субъектов РФ», которые устанавливали иммунитет от уголовного преследования депутатов законодательных органов власти субъектов РФ и порядок лишения этого иммунитета. При этом Верховный Суд указал, что перечень должностных лиц, обладающих, в исключение из принципа равноправия граждан, особой неприкосновенностью, определен непосредственно Конституцией РФ и возможность расширения данного перечня Конституция РФ не предусматривает, что исключает решение данного вопроса на уровне федерального закона⁰⁰⁸ .

Постановлением Президиума Тюменского областного суда от 15.11.2002 г. по протесту заместителя Председателя Верховного Суда РФ отменено решение суда первой инстанции по делу об усыновлении в части отказа в изменении даты рождения усыновляемого ребенка, основанного на ст. 135 Семейного кодекса РФ, в силу которой изменение даты рождения допускается только при усыновлении ребенка в возрасте до года. В обосновании своей позиции суд надзорной инстанции указал, что применение названной нормы не позволяет супругам, воспитывающим одного усыновленного ребенка, 08.09.1997 года рождения, и удочеряющим девочку, 25.07.1997 года рождения, в целях сохранения тайны усыновления считать этих детей двойней. Такой подход не соответствует положениям ст. ст. 19 (ч. 1 и 2), 23 (ч. 1), 38 (ч. 1 и 2), 55 (ч. 3) Конституции РФ, которыми гарантировано равноправие, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна, государственная защита материнства, детства и семьи, недопустимость произвольного ограничения прав личности⁰⁰⁹ .

Представляется, что позиция Верховного Суда по вопросу об обязанности судов направлять запрос также не лишена недостатков, поскольку она поддерживает губительный для правовой системы разнобой в судебной практике. Отсутствие единообразия судебной практики, разный подход судов к одинаковым правовым ситуациям неизбежно ведет к ослаблению защиты прав человека, дискредитации принципов верховенства Конституции и равенства всех перед законом и судом. Поэтому признание права судьи на самостоятельный отказ в применении неконституционного закона требует дополнительных гарантий перечисленных конституционных ценностей.

Нам представляется, что, отвергая предлагаемый Конституционным Судом вариант обязательного предварительного или последующего обращения к нему с запросом, нужно искать другие средства сигнализировать о возникшей коллизии Конституционному Суду или органам, имеющим право инициировать возбуждение конституционного судопроизводства. Одним из таких средств, по мнению автора, является последовательная реализация принципа гласности (прозрачности) всех судебных решений (без упоминания в них персоналий, в необходимых случаях), что позволит достаточно быстро распространить положительный и пресечь отрицательный опыт неприменения федерального закона. Кроме того, было бы целесообразно ежегодно обобщать практику прямого применения Конституции, результаты обобщений должны анализироваться Верховным Судом с целью обеспечения единства в применении Конституции. При выявлении спорных случаев Верховный Суд вправе направить соответствующий запрос в Конституционный Суд в порядке абстрактного нормоконтроля (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ). В то же время в настоящий момент основным каналом разрешения таких коллизий является конституционная жалоба и запросы судов, направляемые до вынесения судебного акта.

Личный опыт автора по обращению в Конституционный Суд РФ с запросом суда по конкретному делу выявил несколько проблем.

Согласно Закону о Конституционном Суде основанием для возбуждения конституционного спора в Конституционном Суде является обнаружившаяся неопределенность в том, соответствует ли Конституции оспариваемая норма закона. Сложность состоит в том, кто должен установить эту неопределенность: заявитель или Конституционный Суд. В первом случае неопределенность может быть мнимой, кажущейся, вызванной пробелами в знании Конституции, добросовестным заблуждением или другими причинами. Вместе с тем вряд ли речь идет лишь о позиции Конституционного Суда в данном вопросе, поскольку основание для рассмотрения дела - это объективная категория, а не субъективная позиция, даже если она выражена большинством конституционных судей. Неопределенность, на наш взгляд, это наличие у добросовестного правоприменителя разумных сомнений в конституционности нормы закона, подлежащей применению в деле. Естественно, что эти сомнения должны стать результатом глубоких раздумий, изучения научной литературы, юридической практики, правовых позиций Конституционного Суда.

В результате осмысления сложившейся правовой ситуации у судьи должна сформироваться логически стройная система аргументов, которая станет правовым обоснованием его позиции в судебном запросе в Конституционный Суд. Если же сомнения не имеют под собой этого твердого фундамента, то судья должен руководствоваться презумпцией конституционности закона. В том случае, если судья пришел к твердому убеждению о неконституционности закона и уверен, что его убеждение с вероятностью будет разделено вышестоящей судебной инстанцией, то он вправе принять решение в соответствии с Конституцией, проигнорировав такой закон. Это не лишает его права все-таки обратиться в Конституционный Суд с запросом.

Хотелось бы заметить, что Конституционный Суд часто пользуется формулой об отсутствии «реальной неопределенности в конституционности закона» для отказа в рассмотрении обращений, в том числе судебных запросов. В этом случае Конституционный Суд не доводит дела до публичного разбирательства и выносит так называемые «определения с положительным содержанием». Их особенность в том, что при отказе в принятии обращения к рассмотрению или при прекращении производства по делу Конституционный Суд излагает, подтверждает, а при необходимости конкретизирует и развивает правовые позиции, сформулированные в ранее принятых актах Суда по той же теме, или на основе толкования Конституции указывает на очевидную конституционность оспоренной нормы, отсутствие неопределенности в этом вопросе⁰¹⁰ . В то же время такие определения об отказе в принятии обращений, имеющие положительное содержание, мягко говоря, являются отступлением от процедуры конституционного судопроизводства, которое диктуется главным образом соображениями процессуальной экономии.

Изменить практику Конституционного Суда, продиктованную соображениями процессуальной экономии, суды не в силах, однако это не значит, что не надо обращаться с запросами о проверке конституционности законов. От таких запросов все же есть несомненная польза, так как Конституционный Суд, указывая на отсутствие неопределенности, выражает свою позицию об очевидной конституционности оспариваемых норм или наличии у них соответствующего Конституции смысла, которым следует руководствоваться при разрешении дел⁰¹¹ . Однако нередко об отсутствии неопределенности заявляет не сам Конституционный Суд, а его Секретариат, на стадии предварительного изучения обращения, сообщая о невозможности рассмотрения дела Конституционным Судом. Ошибку делают те заявители, которые довольствуются таким ответом Секретариата и не пользуются своим правом потребовать вынесения решения по обращению самим Конституционным Судом, тем более что Секретариат, как указывалось в начале нашей статьи, вправе уведомлять о невозможности рассмотрения дела только при наличии оснований, исчерпывающим образом установленных в ст. 40 Закона о Конституционном Суде.