А.Р. СУЛТАНОВ
ОБЖАЛОВАНИЕ
ПРЕДСТАВЛЕНИЙ ПРОКУРОРА КАК ЭФФЕКТИВНАЯ
ЗАЩИТА ЗАКОННОГО ИНТЕРЕСА
(комментарий
к Определению
Судебной коллегии
по экономическим
спорам ВС РФ от 17 марта 2017 г.
N 308-КГ16-16394)
Султанов
А.Р., начальник юридического управления
ПАО "Нижнекамскнефтехим".
Определение
Судебной коллегии по экономическим
спорам ВС РФ от 17 марта 2017 г. N 308-КГ16-16394,
вынесенное по вопросу возможности
обжалования представлений прокурора
в арбитражных судах, расширило сферу
судебной защиты, реабилитировав право
на судебную защиту.
Поскольку
значимость данного Определения
прежде всего заключается в толковании
процессуального закона, мы здесь коротко
опишем только процессуальную составляющую
данного дела.
Общество с
ограниченной ответственностью "Регион"
обратилось в Арбитражный суд Ставропольского
края с иском о признании недействительным
представления и.о. прокурора г.
Невинномысска от 23 июля 2015 г. N 7-84-2015.
В суде первой
инстанции прокуратура Ставропольского
края заявила ходатайство о прекращении
производства по делу ввиду
неподведомственности спора арбитражному
суду, указывая, что представление
прокурора не обладает признаками
ненормативного правового акта, поскольку
не содержит властно-распорядительных
предписаний, влекущих для общества
юридические последствия в сфере
предпринимательской и иной экономической
деятельности; оспариваемым представлением
не были каким-либо образом затронуты
права общества, касающиеся его
предпринимательской деятельности, оно
не повлекло каких-либо последствий и
не породило обязательств для данной
организации.
Решением
суда первой инстанции от 21 апреля 2016 г.
представление и.о. прокурора города
Невинномысска от 23 июля 2015 г. N 7-84-2015
признано недействительным. Суд первой
инстанции, руководствуясь ст.
46, 52,53,120
Конституции РФ, положениями Федеральногозакона
от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре
Российской Федерации", правовой
позицией Конституционного Суда РФ,
изложенной в Определении от 24 марта
2015 г. N 110-О, Постановлении
от 17 февраля 2015 г. N 2-П, в удовлетворении
ходатайства о прекращении производства
по делу отказал. При этом суд исходил
из того, что требование, содержащееся
в представлении прокурора, подлежит
безусловному исполнению лицом, к которому
это требование обращено, а само
представление прокурора является
ненормативным правовым актом и может
быть обжаловано в порядке, предусмотренном
положениями гл.
24 АПК РФ.
Постановлением
Шестнадцатого арбитражного апелляционного
суда от 19 июля 2016 г. решение суда первой
инстанции отменено, производство по
делу прекращено на основании п.
1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ в связи с
неподведомственностью спора арбитражному
суду. Прекращая производство по делу,
суд апелляционной инстанции руководствовался
положениями ч.
1 ст. 27, п.
2 ч. 1 ст. 29, ч.
1 ст. 198 АПК РФ, а также исходил из
взаимосвязанных положений ст.
21, 22,24
Федерального закона "О прокуратуре
Российской Федерации" и пришел к
выводу о том, что само по себе представление
прокурора как акт прокурорского
реагирования не является ненормативным
правовым актом, подлежащим принудительному
исполнению, поскольку оно направлено
на понуждение указанных в п.
1 ст. 21 данного Закона органов и
должностных лиц устранить допущенные
нарушения закона прежде всего в
добровольном порядке; представление
не затрагивает прав и законных интересов
общества в сфере предпринимательской
и иной экономической деятельности, в
связи с чем не подлежит проверке в
порядке, установленном гл.
24 АПК РФ.
Арбитражный
суд Северо-Кавказского округаПостановлением
от 28 сентября 2016 г. оставил в силеПостановление
суда апелляционной инстанции, согласившись
с выводами о неподведомственности спора
арбитражному суду.
Судебная
коллегия по экономическим спорам ВС РФ
не согласилась с выводами судов
апелляционной и кассационной инстанций.
Судебная
коллегия указала, что "в силу пункта
2 части 1 статьи 29 Арбитражного
процессуального кодекса Российской
Федерации арбитражным судам подведомственны
возникающие из административных и иных
публичных правоотношений экономические
споры и иные дела, связанные с осуществлением
организациями и гражданами
предпринимательской и иной экономической
деятельности, в частности об оспаривании
затрагивающих права и иные законные
интересы заявителя ненормативных
правовых актов, решений и действий
(бездействия) государственных органов,
органов местного самоуправления, иных
органов, организаций, наделенных
федеральным законом отдельными
государственными или иными публичными
полномочиями должностных лиц".
В соответствии
со ст.
1 Закона о прокуратуре прокуратура
РФ наделена полномочиями осуществлять
от имени Российской Федерации надзор
за исполнением действующих на ее
территории законов.
Реализуя
эти полномочия, прокурор вправе проверять
исполнение законов органами и должностными
лицами, перечисленными в п.
1 ст. 21 Закона о прокуратуре, а
также вносить представления об устранении
выявленных нарушений закона в орган
или должностному лицу, которые полномочны
устранить допущенные нарушения (п.
3 ст. 22, ст.
24, 28
названного Закона).
За невыполнение
требований прокурора, вытекающих из
его полномочий, ст.
17.7 КоАП РФ, в отношении указанных
лиц предусмотрена административная
ответственность, что свидетельствует
о том, что представление прокурора,
являясь основанием для привлечения к
административной ответственности,
затрагивает права этих лиц.
Президиум
ВС РФ в Обзоре
судебной практики Верховного Суда
Российской Федерации N 3(2015), утвержденном
25 ноября 2015 г. указал, что согласно
правовой позиции Конституционного Суда
РФ, неоднократно изложенной в его
решениях, акты государственных органов,
органов местного самоуправления, иных
органов и должностных лиц подлежат
оспариванию в судебном порядке, если
они по своему содержанию затрагивают
права и интересы граждан, юридических
лиц и предпринимателей, в том числе при
осуществлении ими предпринимательской
деятельности, независимо от того, какой
характер - нормативный или ненормативный
- носят оспариваемые акты. Иное означало
бы необоснованный отказ в судебной
защите, что противоречит ст.
46 Конституции РФ.
Пленум ВС
РФ Постановлением
от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике
рассмотрения судами дел об оспаривании
решений, действий (бездействия) органов
государственной власти, органов местного
самоуправления, должностных лиц,
государственных и муниципальных
служащих" <1> разъяснил, что к
должностным лицам, решения, действия
(бездействие) которых могут быть оспорены
в судебном порядке, относятся, в частности,
должностные лица органов прокуратуры.
--------------------------------
<1> Документ
утратил силу.
Таким образом,
представление прокурора не может быть
исключено из числа решений органов
государственной власти, которые могут
быть обжалованы в порядке, предусмотренномгл.
22 Кодекса административного
судопроизводства РФ и гл.
24 АПК РФ.
Поэтому,
если орган или должностное лицо, в
отношении которых вынесено представление,
считают, что это представление нарушает
их права и свободы, создает препятствия
к осуществлению их прав и свобод либо
незаконно возлагает на них какие-либо
обязанности, они вправе обратиться в
суд с соответствующим заявлением в
порядке, предусмотренном гл.
22 Кодекса административного
судопроизводства РФ и гл.
24 АПК РФ.
С учетом
изложенной правовой позиции у судов
апелляционной и кассационной инстанций
отсутствовали основания для прекращения
производства по делу.
Судебная
коллегия также при рассмотрении дела
отклонила возражения Генеральной
прокуратуры РФ о том, что производство
по делу было прекращено в связи с
неподведомственностью спора арбитражному
суду, так как деятельность общества не
является экономической, указав: из
судебных актов следует, что производство
по делу было прекращено, поскольку
представление прокурора не является
ненормативным правовым актом и не может
быть оспорено в суде.
Кроме того,
прокурорская проверка была проведена
в связи с предпринимательской деятельностью
общества.
Поскольку
суд апелляционной инстанции, необоснованно
прекратив производство по делу, в
нарушение ч.
1 ст. 268 АПК РФ повторно не рассмотрел
дело по существу спора, а суд кассационной
инстанции эту ошибку не исправил,
Судебная коллегия отменила Постановления
судов апелляционной
и кассационной
инстанций, а дело направила в Шестнадцатый
арбитражный апелляционный суд для
рассмотрения по существу.
Полагаем
данное Определение
важной вехой в реабилитации судебной
защиты законных интересов и восстановления
справедливости.
Нужно
отметить, что до определенного времени
позиция судов о возможности оспаривания
представлений прокурора была
неединообразной. В дальнейшем же то
единообразие, которое сформировалось,
было основано на том, что представления
прокурора не могут быть обжалованы в
суд. Иными словами, сформировавшееся
единообразие толкования процессуальных
норм ограничивало право на судебную
защиту.
Как ни
удивительно, но такое толкование
появилось благодаря правовой позиции
Конституционного Суда РФ <1>, согласно
которой "само по себе представление
прокурора не имеет абсолютный характер
и силой принудительного исполнения не
обладает, поскольку преследует цель
понудить указанные в пункте
1 статьи 21 данного Федерального
закона органы и должностных лиц устранить
допущенные нарушения закона прежде
всего в добровольном порядке, требование
о безусловном исполнении представления
прокурора реализуется путем специальных
процедур - вынесения самим прокурором
постановления о возбуждении производства
об административном правонарушении
либо путем обращения в суд. Так, в
соответствии со статьей
17.7 Кодекса Российской Федерации
об административных правонарушениях
за умышленное невыполнение требований
прокурора, вытекающих из его полномочий,
установленных федеральным законом,
может быть наложен штраф, при этом
прокурору не предоставлено право
принудительного взыскания штрафа,
поскольку дела данной категории
рассматриваются мировыми судьями (часть
1 и абзац
четвертый части 3 статьи 23.1
Кодекса). При рассмотрении в судебном
порядке дела об указанном административном
правонарушении либо дела об оспаривании
представления прокурора прокурор должен
доказать факт нарушения закона органом
или должностным лицом, которому внесено
представление, и правомерность своих
требований". Хотя нужно отметить, что
Конституционный Суд РФ исходил также
из того, что заинтересованным лицам
предоставлена возможность судебного
обжалования решений прокурора.
--------------------------------
<1> См.:Определение
Конституционного Суда РФ от 24 февраля
2005 г. N 84-О "Об отказе в принятии к
рассмотрению жалобы гражданки Моторичевой
Ирины Ивановны на нарушение ее
конституционных прав положениями статьи
24 Федерального закона "О прокуратуре
Российской Федерации" // СПС
"КонсультантПлюс".
Арбитражные
суды трансформировали правовую позицию
в следующую - представление прокурора
само по себе не может рассматриваться
как нарушающее права и законные интересы
органа или должностного лица, которым
оно внесено. Соответственно, представление
не затрагивает прав и законных интересов
в сфере предпринимательской и иной
экономической деятельности, не влечет
последствий экономического характера
и не создает препятствий для осуществления
такой деятельности, не порождает
экономического спора <1>, представление
не относится к ненормативным правовым
актам, поскольку не затрагивает прав и
законных интересов общества в сфере
предпринимательской и иной экономической
деятельности, в связи с чем не подлежит
проверке в порядке, установленном гл.
24 АПК РФ. Другими словами, арбитражные
суды фактически использовали заключение
Конституционного Суда РФ для вывода о
неподведомственности споров об
оспаривании представлений прокурора
арбитражным судам.
--------------------------------
<1> См.:Постановление
Президиума Высшего Арбитражного Суда
РФ от 29 мая 2007 г. N 1865/07.
Однако
использование термина "неподведомственность"
<1> лишь камуфлировало неподсудность
таких споров судам.
--------------------------------
<1> См.:
Султанов А.Р. О проблемах подведомственности
и о конфликтах отрицательной компетенции
// Закон. 2008. N 7.
Получалась
уникальная ситуация: для того чтобы
возникло право на судебную защиту, нужно
было не исполнить представление прокурора
и дождаться возбуждения процедуры
привлечения к ответственности за
неисполнение предписания и только тогда
заявить о незаконности предписания.
Полагаем, что такой подход по "отсроченной
судебной защите" не учитывал наличие
законного интереса граждан и их
объединений на правовую определенность
в отношениях с государством. На наш
взгляд, в правовом государстве граждане
и их объединения имеют право знать о
законности или незаконности предписаний
прокурора, которое может быть реализовано
через право на обращение в суд, а не
через процедуру привлечения к
ответственности за неисполнение
предписания.
В правовом
государстве граждане должны иметь
возможность предвидеть последствия
совершения или несовершения действий,
а не узнать об этих последствиях, когда
действия уже совершены. Принцип правовой
определенности имеет своей целью
обеспечить участников соответствующих
отношений возможностью точно
спрогнозировать результат своих действий
и в том числе дать надежду, что права
данных лиц будут защищены, что при
разрешении спора действия правоприменителя
также будут прогнозируемы и предсказуемы
и не будут меняться от случая к случаю,
от региона к региону <1>. Этот принцип
призван гарантировать стабильность.
Судебная система, стремящаяся выполнять
стабилизирующую функцию, создавать
уверенность в справедливости и надежности
законов, объективности и предсказуемости
правосудия, также работает на принцип
правовой определенности, который, в
свою очередь, является элементом принципа
верховенства права <2>. Как писали
классики, "самая главная задача права
состоит в том, чтобы указать разумному
существу такое правило поведения,
которое оно могло бы иметь в виду
постоянно и заранее" <3>.
--------------------------------
<1> См.:
Султанов А.Р. Правовая определенность
- часть должной правовой процедуры, или
Как в закон об экстремизме правовую
определенность вводили // Адвокат. 2015.
N 1.
<2> См.:
Султанов А.Р. Правовая
определенность в надзорном производстве
ГПК РФ и практика Конституционного Суда
РФ // Право и политика. 2007. N 5.
<3> Ильин
И.А. Общее учение о праве и государстве.
М., 2006. С. 124.
Решение суда
о законности или незаконности предписания,
безусловно, предупредит неисполнение
предписания и защитит от привлечения
к ответственности за его неисполнение.
К счастью,
в Постановлении
от 17 февраля 2015 г. N 2-П <1> правовая
позиция Конституционного Суда РФ
изменила ситуацию, сделав очевидное
обязательным. В этом Постановлении
Конституционного Суда РФ было разъяснено,
что, "несмотря на то что суды не
уполномочены проверять целесообразность
решений органов прокуратуры, которые
действуют в рамках предоставленных им
законом дискреционных полномочий,
необходимость обеспечения баланса
частных и публичных интересов при
осуществлении прокурорского надзора
как сферы властной деятельности
государства предполагает возможность
проверки законности соответствующих
решений, принимаемых в ходе мероприятий
прокурорского надзора, - о проведении
прокурорских проверок, представлении
документов и материалов и т.д. Как следует
из взаимосвязанных положений статей
46 (часть 1), 52,53
и 120
Конституции Российской Федерации,
предназначение судебного контроля как
способа разрешения правовых споров на
основе независимости и беспристрастности
предопределяет право некоммерческой
организации обратиться в суд за защитой
от возможного произвольного
правоприменения".
--------------------------------
<1> См.:Постановление
Конституционного Суда РФ от 17 февраля
2015 г. N 2-П "По делу о проверке
конституционности положений пункта 1
статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1
статьи 22 Федерального закона "О
прокуратуре Российской Федерации"
в связи с жалобами межрегиональной
ассоциации правозащитных общественных
объединений "АГОРА", межрегиональной
общественной организации "Правозащитный
центр "Мемориал", международной
общественной организации "Международное
историко-просветительское, благотворительное
и правозащитное общество "Мемориал",
региональной общественной благотворительной
организации помощи беженцам и вынужденным
переселенцам "Гражданское содействие",
автономной некоммерческой организации
правовых, информационных и экспертных
услуг "Забайкальский правозащитный
центр", регионального общественного
фонда "Международный стандарт" в
Республике Башкортостан и гражданки
С.А. Ганнушкиной".
В резолютивной
части данного Постановления было
указано:
"Признать
взаимосвязанные положения пункта
1 статьи 6, пункта
2 статьи 21 и пункта
1 статьи 22 Федерального закона "О
прокуратуре Российской Федерации"
не противоречащими Конституции
Российской Федерации в той мере, в какой
эти положения по своему конституционно-правовому
смыслу в системе действующего
законодательства, в том числе регулирующего
осуществление федерального государственного
надзора за деятельностью некоммерческих
организаций Министерством юстиции
Российской Федерации:
...предполагают
судебную проверку по заявлению
некоммерческой организации законности
проведения в отношении ее мероприятий
прокурорского надзора, принимаемых в
ходе этих мероприятий решений, а также
связанных с ними действий (бездействия)
прокурора, притом что бремя доказывания
правомерности проведения проверки и
предъявленных требований лежит на
прокуроре".
Но даже после
данного Постановления Конституционного
Суда РФ арбитражные суды продолжали
рассматривать представления прокурора
как неподведомственные для рассмотрения
арбитражным судам <1>, поэтомуОпределение
Судебной коллегии по экономическим
спорам ВС РФ от 17 марта 2017 г. является
значимым как вносящее единообразие в
судебную практику арбитражных судов.
--------------------------------
<1> См.:Постановление
Арбитражного суда Северо-Кавказского
округа от 28 сентября 2016 г. N Ф08-6635/2016 по
делу N А63-12736/2015.
Комментарий
практики рассмотрения экономических
споров (судебно-арбитражной практики)
/ В.А. Багаев, Е.Е. Баглаева, О.А. Беляева
и др.; отв. ред. В.Ф. Яковлев. М.: ИЗиСП,
КОНТРАКТ, 2018. Вып. 24. 208 с.
