И.Борисов,
Председатель Совета РОИИП,
кандидат юридических наук
roiip@roiip.ru

Вопросы субъектного состава и административно-территориального деления России являются ключевыми при определении долгосрочной стратегии развития российского федерализма. Проблема оптимизации субъектного состава России всегда остается стержневой при выборе той или иной парадигмы развития Федерации: так было в 1992 году (во время подписания Федеративного договора), в 1993 году (при принятии Конституции РФ), и, наконец, сейчас, когда в очередной раз назрели объективные (экономические, политические и социальные) предпосылки для реформирования федеративной структуры государства.
Образование нового субъекта Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 65 Конституции Российской Федерации регламентируется Федеральным конституционным законом "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ (далее – ФКЗ-6). Необходимо отметить, что указанным законом предусматривается образование в Российской Федерации нового субъекта только путем объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации. ФКЗ-6 не предусматривает образование нового субъекта в результате разделения одного субъекта на несколько, либо отделения от субъекта Российской Федерации части его территории с приданием ей статуса субъекта Российской Федерации.
Часть 5 статьи 66 Конституции РФ допускает по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации возможность изменения статуса субъекта, однако данная процедура осуществляется только в соответствии с федеральным конституционным законом, который на сегодняшний день не принят.
Таким образом, в настоящее время возможно образование новых субъектов Российской Федерации в пределах территории России только путем объединения граничащих между собой субъектов Российской Федерации (процедуру принятия в Российскую Федерацию нового субъекта Российской Федерации мы оставляем за пределами настоящего исследования).
Пилотное объединение двух субъектов (Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ), если можно так выразиться, прошло на одном дыхании, и на фоне федеральных выборов достаточно мало освещалось в средствах массовой информации. На референдуме по вопросу объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, состоявшемся 7 декабря 2003 года, за объединение двух субъектов Российской Федерации высказались 83,77% избирателей Пермской области (явка 62,4%) и 89,77% избирателей Коми-Пермяцкого автономного округа (явка 65,64%).
С принятием ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» (№ 1-ФКЗ от 25 марта 2004 года) можно сказать, что формальная часть объединения завершена успешно и в сжатые сроки, несмотря на то, что проект объединения на всей стадии его прохождения сталкивался с многочисленными «нюансами», а порой даже с «подводными камнями» (их происхождение, без сомнения, связано с новизной процедуры слияния субъектов Российской Федерации).

* * *

В соответствии с ФКЗ-6 образование нового субъекта в составе Российской Федерации возможно путем объединения двух граничащих между собой субъектов с соблюдением определенного порядка и процедур, установленных законом. Однако – и это необходимо учитывать при рассмотрении порядка объединения субъектов – в самом законе достаточно много «белых пятен», прерогатива восполнения которых отдана правоприменяющим субъектам в процессе осуществления процедуры объединения.
Весь процесс объединения можно разбить на четыре основных этапа:
- инициатива образования нового субъекта, исходящая от заинтересованных субъектов Российской Федерации;
- проведение референдума в заинтересованных субъектах Российской Федерации;
- принятие федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта;
- переходный период объединенного субъекта.
Наиболее сложными с точки зрения результативности и ресурсоемкими является этап проведения референдума, а с точки зрения реализации полномочий и разделения предметов ведения государственных органов объединяющихся субъектов – переходный период.

Первый этап (инициатива образования нового субъекта, исходящая от заинтересованных субъектов Российской Федерации) носит в известной степени уведомительный характер и не требует принятия процедурных решений какими-либо государственными органами либо должностными лицами.
В этот подготовительный период необходимо решить ряд организационных вопросов, связанных с координацией и согласованием действий по процедуре объединения. Необходимо создать «объединенный штаб», в который, исходя из решаемых задач, должны входить представители органов государственной власти объединяющихся субъектов и федеральных органов государственной власти. Так, при объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа была создана специальная комиссия по объединению во главе с заместителем главы администрации Президента РФ Владиславом Сурковым. Естественно создание данного временного органа не является требованием закона, но его необходимость вытекает из масштабов решаемых задач.
Далее заинтересованными сторонами необходимо подготовить и направить предложение Президенту России, который уведомляет о полученном предложении Государственную Думу, Совет Федерации и Правительство РФ. В ходе первого объединения Президенту РФ в соответствии со статьей 10 ФКЗ-6 было направлено совместное предложение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. К предложению должен быть приложен следующий пакет документов:

Кроме перечисленного на первом этапе реализации пилотного проекта в Пермской области были дополнительно разработаны и приняты еще два документа – Договор «О согласованных действиях по образованию нового субъекта Российской Федерации путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» и Меморандум «Об образовании нового субъекта Российской Федерации путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». В договоре достаточно подробно были описаны действия области и округа, а в меморандуме оговаривались вопросы, в которых участвовал и федеральный центр.

Как уже подчеркивалось, наиболее сложным является второй этап (проведение референдума в заинтересованных субъектах РФ), который проходит по правилам, установленным Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". При этом дополнительные гарантии права на участие в референдуме могут устанавливаться законом субъекта Российской Федерации, в котором проводится референдум, но нормы регионального закона не должны противоречить упомянутому Федеральному закону.
Сложность и непредсказуемость этого этапа заключается, прежде всего, в том, что роль так называемого «административного ресурса» относительно других этапов здесь минимальна и сводится только к организационным вопросам. Решать «быть или не быть» объединенному субъекту предстоит жителям объединяемых территорий. Поэтому все шаги на этом этапе должны осуществляться без спешки и быть взвешенными и продуманными.
Подготовку к референдуму необходимо начинать с «ревизии» нормативной правовой базы законодательства субъекта, так как уже здесь могут оказаться первые «подводные камни». Например, Федеральный закон «Об основных гарантиях...» предоставляет субъектам РФ право устанавливать в качестве обстоятельства, исключающего назначение и проведение референдума, факт проведения в предшествующие два года референдума с такой же по смыслу формулировкой вопроса. Проблема здесь может возникнуть в случае, если вопрос об объединении не будет принят на референдуме. Тогда повторный референдум можно будет проводить не ранее срока, установленного региональным законом.
Для примера отметим, что при проведении референдума в Коми-Пермяцком автономном округе противники объединения предприняли попытку «сыграть на опережение» и представили 1 апреля 2003 года в окружной избирком ходатайство о назначении референдума с «непроходными» вопросами. Их подвела слабая правовая подготовка – представленные вопросы не соответствовали требованиям федерального законодательства (ст.12 ФЗ «Об основных гарантиях...») и были отклонены Законодательным Собранием округа. В противном случае, результаты референдума могли бы оказаться непредсказуемыми.
При организации и проведении референдумов в заинтересованных субъектах необходимо учитывать следующее:

Общий порядок проведения референдума об объединении дан в таблице:

№ п/п	Мероприятия	Направления действий «объединенного штаба»	Орган, принимающий решение	Особенности
	Подача документов о регистрации инициативных групп в избирательные комиссии объединяющихся субъектов	Согласование вопросов, выносимых на референдум. Открытие специальных счетов референдума. Подготовка методической документации для последующих мероприятий (инструкции, разъяснения, памятки, рекомендации, экспертные заключения и т.п.).	Избиркомы объединяющихся субъектов	В течение 15 дней избиркомы при условии выполнения требований законодательства должны принять решение о направлении документов в законодательные (представительные) органы субъектов
	Проверка соответствия выносимых вопросов действующему законодательству	Прохождения экспертизы вопросов в законодательных органах. Получение положительных заключений соответствующих федеральных органов, мнений экспертов.	Законодательные (представительные) органы гос.власти объединяющихся субъектов	В течение 20 дней соответствующие органы проверяют соответствие выносимых на референдум вопросов действующему законодательству и направляют документы в избиркомы субъектов
	Регистрация инициативной группы	Разработка плана агитационных мероприятий. Подготовка сборщиков подписей, уполномоченных инициативных групп. Организация системы сбора подписей, их последующей проверки.	Избиркомы объединяющихся субъектов	В течение 15 дней избиркомы объединяющихся субъектов обязаны принять решение о регистрации (отказе в регистрации) инициативной группы
	Сбор подписей и сдача подписных листов в соответствующие избиркомы.	Проведение мероприятий в соответствии с действующим законодательством о референдуме. Проверка и оформление собранных подписей, представление в избирком, проведение агитационных мероприятий.	Избиркомы объединяющихся субъектов	Общее количество подписей в поддержку референдума - не менее 2% от числа избирателей каждого из субъектов.
	Проверка подписных листов, передача документов в законодательные органы для назначения референдума	Проверка подписей с привлечением экспертов. Принятие решения о передаче документов для назначения референдума	Избиркомы объединяющихся субъектов	В течение 15 дней избиркомы субъектов должны проверить подписи и передать документы для назначения референдума
	Рассмотрение вопроса о назначении референдума. Опубликование решения о назначении референдума.	Согласование вопроса о дате назначения референдума и о прохождении самой процедуры в соответствующем органе.	Законодательные (представительные) органы гос.власти объединяющихся субъектов	Законодательно не установлен срок рассмотрения документов в указанных органах и не указан предельный срок назначения дня голосования.
	Агитационная кампания референдума	Агитация на повышение явки, за положительное голосование по вопросу, а также проведение иных мероприятий по организации агитации и голосования.	Избиркомы объединяющихся субъектов	Необходимость обеспечения грамотного юридического сопровождения, исключающего обжалования результатов голосования
	Проведение голосования по вопросам референдума	Обеспечение 50% явки.	Избиркомы объединяющихся субъектов	Явка должна быть выше 50 % в каждом из субъектов.

При реализации проекта объединения необходимо учитывать, что законодательством установлены жесткие сроки прохождения определенных референдумных процедур, поэтому реализацию инициативы референдума необходимо начинать не менее чем за полгода до предполагаемой даты его проведения. Например, предпринятая в декабре 2003 г. попытка Законодательного Собрания Санкт-Петербурга провести 14 марта совместно с выборами президента референдум по вопросам объединения города и области потерпела фиаско в большей мере из-за нехватки времени.

На третьем этапе (принятие федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта) определяющими могут стать следующие моменты:

Учитывая тенденции современной государственной политики, с нашей точки зрения, на этом этапе не должно возникнуть непреодолимых препятствий, во всяком случае, до 2008 года.

На четвертом этапе (переходный период объединенного субъекта) решаются организационные вопросы переходного периода: формирование органов государственной власти нового субъекта (в том числе проведение выборов в органы исполнительной и законодательной власти объединенного субъекта), правопреемство нового субъекта Российской Федерации, внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год, функционирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных судов на территории нового субъекта и т.д.
Эти процедуры проходили в Пермской области следующим образом. Внесенный Президентом России 20 февраля 2004 года проект ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» был принят Государственной Думой в трех чтениях уже 19 марта 2004 г., а 24 марта закон был одобрен Советом Федерации.
Такая спешка была обусловлена возникшей правовой коллизией. В соответствии с ФЗ «Об основных гарантиях...» в случае досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, выборы должны быть назначены в двухнедельный срок. При формировании нового состава правительства губернатор Пермской области Ю.П.Трутнева был назначен Министром природных ресурсов и губернаторское кресло оказалось вакантным. Поэтому стояла дилемма: либо выбирать губернатора на полтора года (выборы губернатора Пермского края запланированы на 4 декабря 2005 года), расходуя деньги из бюджета области, либо внести соответствующую поправку в правовые акты. Поэтому законодатели спешили принять закон до истечения двухнедельного срока, установленного избирательным законодательством.
В принятом ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» (далее ФКЗ-1) установлено, что Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ прекращают существование в качестве субъектов Российской Федерации с 1 декабря 2005 года и с этого момента образуется новый субъект – Пермский край.
Со дня образования Пермского края и до завершения формирования законодательного (представительного) органа государственной власти Пермского края первого созыва, но не позднее 31 января 2007 года, действует переходный период образования Пермского края. В течение переходного периода осуществляется формирование органов государственной власти Пермского края, а также завершается урегулирование иных вопросов, предусмотренных ФКЗ-6 и ФКЗ-1.
Особенностью первого закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта является то, что за избирателями Коми-Пермяцкого автономного округа федеральный законодатель сохранил право избрать депутата в Государственную Думу 5-го созыва в декабре 2007 года. Это исключение из норм избирательного права можно считать своеобразным «подарком» федеральных властей для жителей первого объединившегося автономного округа.

В заключение необходимо отметить, что образование нового субъекта в составе Российской Федерации путем объединения граничащих между собой субъектов, как показал первый опыт, может быть инициирован и проведен в течение одного года по «обкатанной» схеме объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа.
Необходимость совершенствования субъектного состава Российской Федерации, имея в виду, что количество субъектов Федерации превышает распространенные в мировой практике оптимальные пределы^[1], ни у кого не вызывает сомнения. При этом основным требованием при образовании нового субъекта остается добровольность и равноправие объединяющихся субъектов Федерации. И в то же время отсутствие законодательно установленных пределов укрупнения субъектов может привести и к отрицательным последствиям. Крупные, экономически и политически мощные субъекты – это потенциальные агенты суверенизации и перераспределения властных и иных ресурсов. В ходе административно-территориальной реформы неизбежна тенденция к расширению властных амбиций их политических элит, что требует своевременной корректировки федерального законодательства.

^[1] Страны с наибольшим числом субъектов: США – 50, Швейцарии – 26, Индии – 25, ФРГ – 16, Канаде – 10, Австрии – 9.