От изменения названия - сущность не меняется

 

Доктор юридических наук,

Заслуженный юрист РФ

Погодин Алексей Алексеевич

Еmail ap@optimalegal.ru

Телефон Моб: +7 (910) 956 05 33

 

В последнее время Президент России, другие институты государственной власти и Общество много внимания уделяют реформе МВД, в том числе попыткам сущностного преобразования милиции в полицию, в частности, путем сокращения ее функций и штатной численности. В связи с этим, казалось бы, напрашиваются управленческие решения по передаче отдельных функций органов МВД частным охранным организациям (далее ЧОО), которые в соответствии с Законом РФ от 11.03.1992 №2487-1 (ред. от 07.02.2011) «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» имеют право оказывать услуги, направленные на защиту жизни и здоровья граждан, охрану объектов и (или) имущества с проведением работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны с принятием соответствующих мер реагирования на их сигнальную информацию.

Вместо этого, и в Федеральном законе от 7 февраля 2011г. №3 - ФЗ «О полиции», последующих указах Президента РФ в его развитие, и на практике наблюдается очевидное стремление, если не расширить то, по крайней мере, сохранить полномочия органов вневедомственной охраны, а также сформировать нормативные и другие предпосылки для увеличения количество объектов, как подлежащих обязательной охране подразделениями МВД, так и по договорам с физическими и юридическими лицами путем административного передела рынка охранных услуг.

Законодатель возложил на органы полиции столько обязанностей, что их не- возможно запомнить, не говоря о качественном исполнении. В частности, они обязаны осуществлять:

контроль за оборотом оружия, в том числе служебного, и боеприпасов к нему, их сохранностью и техническим состоянием;

лицензирование частной детективной и охранной деятельности, выдачу частным охранникам удостоверений установленного образца, прием у них квалификационных экзаменов, периодические проверки частных охранников и других работников ЧОО;

контроль за деятельностью частных охранных организаций, охрану на договорной основе имущества граждан и организаций (здесь и далее выд. авт.), а также объектов, подлежащих охране полицией в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством РФ...».

Указ Президента РФ от 1 марта 2011г. №249 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе МВД РФ по субъекту РФ», обязывает территориальный орган наряду с другими многочисленными функциями организовать «охрану особо важных и режимных объектов, важных государственных объектов и специальных грузов, объектов на коммуникациях, объектов подлежащих обязательной охране органами внутренних дел, а также охрану имущества физических и юридических лиц по договорам...». Выделенная по тексту функция упоминается и в Указе Президента от 1 марта 2011г. №248 «Вопросы Министерства внутренних дел РФ», которым предусматривается наличие в структуре центрального аппарата МВД - Главного управления вневедомственной охраны.

Такой широкий круг задач позволил «обосновать» сохранение громадного штата (около 1 млн. человек), т.е. на каждые 130 граждан РФ, включая грудных младенцев, приходится 1 полицейский, что соответствует теперь уже и с понятийной точки зрения определению нашего государства в качестве «полицейского». Немалая часть из данного миллиона приходится на долю сотрудников органов вневедомственной охраны. Кроме того, во ФГУП « Охрана», которое несколько лет назад было искусственно «выделено» из состава МВД в рамках кампании по передаче несвойственных правоохранительным органам функций коммерческим организациям, работает 73 000 человек. При этом ни органы вневедомственной охраны, ни тем более ФГУП не выдерживают конкуренции с частными охранными организациями и выживают только за счет административного ресурса, в том числе законодательно установленных перечисленных выше рычагов давления (лицензирование, контроль и надзор) на ЧОО, а также преференций для унитарного предприятия в отношении использования огнестрельного оружия и других специальных средств , о чем прямо указывается на его сайте.

С одной стороны, государство можно понять - «человек с ружьем», да еще в штатах коммерческих структур, должен быть «под колпаком», но с другой — перечисленные меры поставили ЧОО в очевидную зависимость от органов МВД, а в реальной жизни в недалеком прошлом от умения строить «правильные отношения» с руководителями соответствующих подразделений милиции и, уверен, в ближайшем будущем — полиции, которые имеют много возможностей делить частные охранные организации на «свои» и «чужие», давать «зеленый свет» одним и затруднять бизнес другим.

Особенно остро данная проблема проявляется в мегаполисах, где большое количество охраняемых объектов, расстояния между ними, пробки и другие факторы не позволяют ни одной частной охранной организации, даже самой крупной выжить без договоренностей о «полицейском (ранее милицейском) реагировании» мобильными нарядами на тревожные сообщения, поступающие с пультов этих организаций. Да, и в средних и малых населенных пунктах, отказы под различными предлогами от предоставления «полицейского реагирования» означают, что ЧОО должны иметь свои «тревожные экипажи», содержание которых значительно увеличивает стоимость их услуг по сравнению с конкурентами, получившими доступ к указанному реагированию.

Добавьте своеобразный конфликт интересов, поскольку кроме собственных подразделений вневедомственной охраны при МВД существует выше упомянутое ФГУП «Охрана», которое действует на основании Инструкции «Об организации взаимодействия между органами внутренних дел Российской Федерации и ФГУП «Охрана», и по законодательству и по сути является коммерческой организацией - прямым конкурентом ЧОО. Остается только предполагать, что может сподвигнуть должностных лиц полиции хотя бы не затруднять, а тем более принимать решения в пользу развития частных охранных организаций, а не унитарного предприятия и подразделений вневедомственной охраны.

Наиболее отчетливо данный конфликт проявился после принятия закона «О полиции», ряд положений которого отдельные должностные лица органов МВД пытаются использовать в качестве предлога для отказа в заключении новых и/или одностороннего расторжения существующих договоров с ЧОО о «полицейском реагировании». Так, начальник Департамента государственной защиты имущества генерал-лейтенант милиции В.В.Савичев 18 марта 2011г. подписал указание №533 в адрес начальников УВО (ОВО) при МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации о расторжении «в установленном порядке договоров со всеми организациями, осуществляющими мониторинг состояния технических средств охраны на объектах, прием и передачу тревожных сообщений для реагирования нарядами вневедомственной охраны...», чем породил поток бюрократических шедевров в этом направлении нижестоящих милицейских чинов и оживление активности ФГУП «Охрана».

При этом ведомственные интересы, а, возможно, и другие факторы не позволяют ряду руководителей осознать, что подобные указания, по существу, нарушают конституционные права граждан на жизнь, обеспечение личной безопасности, неприкосновенность жилища и другие, а также физических и юридических лиц на защиту частной собственности, обеспечивать государственную защиту которых - одна из основных задач полиции. Любое лицо в случае реальной угрозы его перечисленным правам и законным интересам имеет право обращаться в органы МВД за помощью, как лично, так и через третьих лиц, тем более в лице профессиональных «посредников» - ЧОО, действующих, как правило, в строгом соответствии с законодательством.

Более того, полагаю, что должностные лица органов МВД во внесудебном, одностороннем порядке расторгнувшие договоры о совместной деятельности с ЧОО, либо необоснованно отказавшиеся их заключать в случае причинения вреда жизни и здоровью граждан, или ущерба имуществу физических и юридических лиц вследствие их незаконных действий (бездействия) понесут в зависимости от тяжести последствий материальную, административную или уголовную ответственность .

Одновременно обращаю внимание, что подобные действия (бездействие) однозначно являютсянезаконными, поскольку аргументация в пользу расторжения упомянутых договоров и отказов от заключения новых с использованием ссылок на закон «О полиции» и указы Президента РФ, которые якобы разрешают заключение договоров на охрану только с собственниками имущества, не соответствуют законодательству, а тем более его духу и здравому смыслу.

Во-первых, в действующем законодательстве отсутствует императивные нормы, которые прямо обязывают органы МВД заключать договоры исключительно с собственниками имущества. В то же время буквальное прочтение п.п.25 п.1 ст.12 «Обязанности полиции», где указывается, что полиция должна «обеспечивать оперативное реагирование на сообщения о срабатывании охранно-пожарной и тревожной сигнализации на подключенных к пультам централизованного наблюдения обьектах, охрана которых осуществляется спомощью технических средств охраны» позволяет ЧОО, с одной стороны, требовать подключения к ПЦН, а с другой — предоставления «полицейского реагирования», поскольку законодатель прямо указывает на обязанность полиции реагировать на тревожные сигналы, поступающие от технических средств охраны, установкой и эксплуатацией которых согласно законодательства занимаются коммерческие организации, а не органы МВД.

Во-вторых, договоры между ЧОО, с одной стороны, и физическим или юридическим лицом, с другой, носят гражданско-правовой характер и ни что не мешает сторонам включить в него пункт, в соответствии с которым данное лицопоручает частной охранной организации заключить от своего имени, но за его счет и в его интересах договор с органами МВД на «полицейское реагирование», что автоматически исключает даже формальные основания для отказа.

В-третьих, договоры между органами МВД и ЧОО, исходя из содержания, независимо от названия, являются договорами о совместной деятельности, основная цель которых заключается в охране жизни и здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц. Представляется, что добросовестные и разумные руководители правоохранительных органов должны стимулировать стремление физических и юридических лиц повысить уровень защиты своих законных прав и имущества, в том числе путем добровольного, за свой счет заключения договоров с частными охранными организациями, а не затруднять деятельность последних.

Более того, в ст.10 «Взаимодействие и сотрудничество» закона «О полиции» прямо указывается, что «Полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие... организациям в обеспечении защиты прав и свободграждан, соблюдения законности и правопорядка, а также оказывает поддержкуразвитию гражданских инициатив в сфере предупреждения правонарушений и обеспечению правопорядка.» Применительно к нашей ситуации это означает, что законодатель, по существу, обязывает органы МВД способствовать деятельности частных охранных организаций, в том числе направленной на повышение эффективности защиты частной собственности физических и юридических лиц.

В-четвертых, и, по моему мнению, главное, в законе «О полиции» говорится о возможности заключения органами МВД договоров с гражданами и организациями, но не указывается какими должны быть эти договоры — возмездными или безвозмездными. На сегодняшний день они исторически носят возмездный характер, но правильно ли это?

В соответствии с Конституцией РФ все граждане имеют равные права, в том числе на защиту их собственности со стороны государства в лице правоохранительных органов. Тогда почему граждане и организации, проявившие разумную осмотрительность в форме установки за свой счет технических средств охраны и заключившие договоры с ЧОО на их эксплуатацию должны платить за «полицейское реагирование», а физические и юридические лица, не предпринявшие таких шагов, пользоваться полицейскими услугами безвозмездно? Парадокс, заслуживающий, обращения в Конституционный суд Российской Федерации, если органы МВД добровольно не откажутся от подобной практики.

Разумеется, вопросы типа кто, почему и на каких основаниях дал органам МВД право оказывать возмездные услуги не является предметом настоящей статьи, скорее это сфера интересов Государственной Думы РФ, Правительства РФ и Счетной палаты Российской Федерации. В то же время автор уверен, что полиция не должна взимать плату за свои услуги, в том числе по реагированию спомощью мобильных нарядов на тревожные сигналы,поступающие с мониторинговых систем частных организаций. Чтобы осознать всю абсурдность существующей ситуации, достаточно задаться вопросом: «А почему ФСБ и другие правоохранительные органы не берут плату за свои услуги?».

На этом фоне крайне циничными, другой эпитет сложно подобрать, выглядят попытки отдельных руководителей МВД использовать отсутствие правовой базы для взимания платы с ЧОО за «полицейское реагирование» в качестве основания для расторжения существующих и/или заключения новых договоров о совместной деятельности. При этом заключение возмездных договоров непосредственно между органами вневедомственной охраны и гражданами(организациями) приветствуется, поскольку подобные договоры якобы соответствуют законодательству.

Так, из письма №36/1 — 329 от 28.12.2010г. Заместителя начальника Центра оперативного руководства деятельностью вневедомственной охраны В.М.Куликова в адрес начальника УВО при ГУВД по г. Москве следует, что существуют два перечня видов деятельности вневедомственной охраны, приносящих доход. Первый - изложен в Положении о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 14.08.1992 г. №589 и Типовом положении об управлении(отделе) вневедомственной охраны при МВД, ГУВД, УВД по субьектам РФ, утвержденным приказом МВД России от 2.09.2005 г. №716. Второй — охарактеризован как «перечень иных видов деятельности вневедомственной охраны, приносящих доход», определяемых «в соответствии с генеральным разрешением, выдаваемым МВД России Минфином(!) России … которым реагирование мобильных нарядов милиции вневедомственной охраны на тревожные сигналы, поступающие на ПНЦ» от частных мониторинговых организаций не предусмотрено.

Да, и в целом, по мнению названного руководителя, « деятельность мониторинговых организаций по мониторингу технических средств охраны и передаче тревожных сообщений по смыслу(!), придаваемому ему Законом Российской Федерации от 11 марта 1992 г. №2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», не относится к охранной». Подобные умозаключения сложно комментировать, остается только предложить уважаемому руководителю более внимательно ознакомиться с указанным законом и другими нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в данной сфере.

На самом деле полагаю, что подоплека рассмотренных и других подобных документов, составленных в органах МВД, заключается в стремлении использовать процесс реорганизации милиции в полицию для повышения статуса подразделений вневедомственной охраны, а также передела рынка охранных услуг путем недобросовестной конкуренции и административного давления на ЧОО, по существу, шантажируя последних и их клиентов угрозой отказа от «полицейского реагирования».

При этом, по всей видимости, умышленно не акцентируется внимание на том, что согласно ст.12 закона «О полиции» ее сотрудники обязаны « незамедлительно прибывать на место совершения преступления, административного правонарушения, места происшествия, пресекать противоправные деяния, устранять угрозы безопасности гражданам и общественной безопасности...» . Поскольку тревожные сообщения, поступающие с пультов мониторинговых организаций могут свидетельствовать о совершении противоправных действий, органы полиции, исходя из прямого указания закона, должны незамедлительно прореагировать и выехать на место происшествия.

В связи с этим возникает «крамольная мысль», что в существующем виде договоры о совместной деятельности между органами МВД и ЧОО действительны только в части определяющей порядок взаимодействия и координации, но незаконны в отношении возмездного характера полицейских услуг и независимо от факта их оплаты отказ полиции от реагирования на тревожные сообщения мониторинговых организаций будет означать умышленное уклонение от выполнения служебных обязанностей со всеми вытекающими последствиями в форме материальной, административной и уголовной ответственности.

Другое дело, что с целью усиления эффективности сотрудничества и координации между полицией и ЧОО необходимо подготовить соответствующий документ, который регламентировал бы содержание, порядок передачи и хранения оперативных карточек обьектов, схем оптимальных путей подьезда(подхода) к ним, контактной информации о лицах, уполномоченных пользоваться сигнализацией и предоставление других сведений, необходимых для упорядочивания и повышения оперативности и безопасности «полицейского реагирования».

Разумеется, это не означает, что до принятия указанного документа существующие договоры между органами вневедомственной охраны и ЧОО следует расторгать, а новые не заключать. Наоборот, в соответствии с законом «О полиции», последующими указами Президента РФ органы МВД должны повысить эффективность взаимодействия и координации с ЧОО, в том числе путем пролонгирования имеющихся или заключения новых договоров о совместной деятельности, но, по моему мнению, с исключением из них положений, закрепляющих возмездный характер услуг, предоставляемых полицией.

Но, на сегодняшний день, — это только благие пожелания автора, которые таковыми и останутся, если ЧОО не смогут обьедениться и единым фронтом отстаивать свои законные права и интересы, в том числе инициировать разработку и принятие Правительством РФ документа , определяющего порядок допуска к «полицейскому реагированию». Не думаю , что данный вопрос будет решен в ближайшем будущем и в реальной жизни ЧОО придется продолжать работать в обстановке, характеризующейся прямым лоббированием со стороны руководителей органов МВД интересов Главного управления вневедомственной охраны и ФГУП «Охрана».

Кроме того, прослеживаются очевидные попытки разделить ЧОО на «чужие» и «свои», с тем чтобы последних оставить на рынке охранных услуг, а несговорчивых и в прямом смысле неблагодарных вытеснить с него. К сожалению, принцип «разделяй и властвуй» в большинстве случаев срабатывает и многие ЧОО для получения доступа к «милицейскому реагированию» предпочитали задействовать административный и другие ресурсы. Полагаю, что подобная тактика будет избрана и для получения доступа к «полицейскому реагированию». Впрочем руководителей таких ЧОО можно понять, при российских громоздких, неповоротливых административной и судебной системах , как правило, требуются месяцы, а нередко годы, чтобы добиться справедливого решения, а за это время все клиенты перейдут в органы вневедомственной охраны полиции, ФГУП «Охрана» или к другим конкурентам. Поэтому сегодня в охранном бизнесе роль административного ресурса носит критичный характер и во многом предопределяет не только экономические результаты, но и сам факт существования конкретного ЧОО.

По моему мнению, основная причина длительного латентного существования и обострения после принятия закона «О полиции» такой удручающей ситуации заключается вналичии очевидных противоречий между государственными, ведомственными и личными интересами отдельных должностных лиц органов МВД. Не вызывает сомнений, что государственная позиция состоит в рациональном использовании возможностей ЧОО, в то время как ведомственные амбиции и возмездный характер охранных услуг обусловливают принятие решений отдельными руководителями органов МВД в пользу полицейских подразделений вневедомственной охраны и ФГУП «Охрана», нередко, за счет ущемления законных прав и интересов частных охранных организаций. В свою очередь, личные интересы упомянутых должностных лиц «стимулируют» их на поддержку отдельных ЧОО, исходя из чувства корпоративной солидарности с бывшими коллегами, перешедшими на работу в охранный бизнес, либо материальной заинтересованности, а чаще и того и другого вместе.

Если Президент РФ, органы законодательной власти и Общество не предпримут решительных мер по устранению данных противоречий говорить об искоренении или даже улучшении такой ситуации конечно можно, но сделать, по большому счету, ничего нельзя. Учитывая изложенное, можно сформулировать ряд предложений, направленных на подготовку и проведение реальной реформы органов МВД в целом и по выходу из тупиковой ситуации в отношениях между полицией и ЧОО, в частности , в том числе следующие:

во-первых, сформировать при Президенте РФ рабочую группу с участием представителей законодательной власти, МВД, ЧОО(которые могут сформулировать интересы как крупного, так и среднего и малого охранного бизнеса в различных регионах страны), ряда общественных организаций, а, возможно, и с привлечением иностранных экспертов из государств по институтам власти, территории, численности населения и другим характеристикам, близким к России;

во-вторых, поставить перед этой группой четкие задачи, в том числе проанализировать функции, возложенные на органы МВД законом «О полиции», другими нормативными правовыми актами, с выделением основных и второстепенных, которые безболезненно можно или даже необходимо передать другим государственным и муниципальным органам и/или коммерческим организациям;

в-третьих, по результатам анализа подготовить соответствующие предложения по внесению изменений и дополнений в перечисленные законы и подзаконные акты, направленные на искоренение коммерсализации правоохранительных органов, в частности в императивной форме запрещающие предоставление возмездных услуг и реальное сокращение их численности до принятых в цивилизованных странах стандартов;

в-четвертых, особое внимание уделить проверке законодательства, регулирующего отношения между МВД и Обществом, накоррупционность, поскольку из полномочий органов полиции в отношении ЧОО следует, что такая проверка либо совсем не проводилась, либо целенаправленно создавались условия для административного давления на частные охранные организации. Полагаю, что оказание органами МВД возмездных услуг по охране имущества граждан и организаций с одновременным осуществлениемразрешительных, надзорных и контрольных функций в отношении ЧОО, по сути являющихся конкурентами подразделений вневедомственной охраны,противоречит не только антимонопольному законодательству, но и управленческой логике. Впрочем аналогичная картина до недавнего времени наблюдалась и в функциях органов ГИББД по регистрации автомобилей и техосмотру и продолжает иметь место в отношении других, побочных от основной деятельности, прав и обязанностей органов МВД;

в-пятых, совместно с Правительством РФ разработать проект документа(документов), регламентирующего порядок взаимодействия МВД и ЧОО, в том числе совместной деятельности по охране имущества граждан и организаций;

в-шестых, с учетом режимных мер сформулировать критерии, в соответствии с которыми обьект подлежит обязательной охране органами МВД, поскольку в противном случае с учетом «размытых» формулировок названных нормативно-правовых актов к такой категории могут быть отнесены большинство обьектов народного хозяйства, в том числе находящихся в частной собственности, а также систем жизнеобеспечения и транспорта крупных населенных пунктов;

в-седьмых, рассмотреть вопрос об экономической и оперативной целесообразности функционирования ФГУП «Охрана», исходя из показателей работы предприятия за предыдущие годы, возможностей приватизации обьектов недвижимости и иного имущества, переданного ему в хозяйственное ведение, соответствия требованиям антимонопольного законодательства и других обстоятельств.

 

9 мая 2011г.