Экстремизм и СМИ: время расставить
точки над "i"
В начале августа вступили в силу подписанные 25 июля 2002
года Президентом РФ федеральные законы «О противодействии экстремистской
деятельности» (далее — закон) и «О внесении изменений и дополнений в
законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального
закона «О противодействии экстремистской деятельности»».
Как известно, данные акты были приняты в связи с
законодательной инициативой Президента России. Их проекты вызвали сильную и
справедливую критику не только со стороны общественных организаций и
правозащитников, но и депутатов. В ходе рассмотрения в парламенте спорные
положения законопроектов были во многом переработаны. Однако, возможно,
поспешность, с которой была проведена работа над ними, объясняет наличие в них
некоторых не согласующихся между собой норм, затрагивающих вопросы прекращения
деятельности организаций СМИ в случае осуществления ими экстремистской
деятельности.
Институт проблем информационного права предлагает свой
анализ положений этих законов с точки зрения того, каким образом его принятие
отразится на деятельности организаций СМИ.
Что журналистам понимать под экстремистской
деятельностью?
В первую очередь хотелось бы отметить, в чем заключается
основная идея закона в отношении организаций СМИ. Его концепция в этой части
такова: запретить организациям СМИ осуществлять экстремистскую деятельность, а
также использовать СМИ для распространения экстремистских материалов. За
нарушение данного запрета закон устанавливает такие меры ответственности, как
вынесение предупреждения, а также прекращение деятельности организации СМИ.
Таким образом, ключевое значение для организаций СМИ будет иметь то, в каких
случаях их действия могут быть расценены как экстремистские.
Иными словами, речь идет о центральном термине закона,
ради определения которого, по большому счету, он был и написан, и принят —
понятия «экстремистская деятельность».
Экстремистская деятельность определена в статье 1 закона
посредством перечисления действий, входящих в объективную сторону составов
преступлений, установленных Уголовным кодексом РФ. Например, является
преступлением возбуждение расовой, национальной или религиозной розни, унижение
национального достоинства, пропаганда исключительности, превосходства либо
неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, национальной или
расовой принадлежности (ст.282 Уголовного кодекса). Однако, данные действия
сопровождаются новыми признаками, позволяющими их отграничить от указанного
состава преступления. В частности, возбуждение расовой, национальной или
религиозной розни будет расцениваться как экстремистская деятельность при
наличии такого сопровождающего их признака, как связь указанных действий с
насилием или призывами к насилию. Пропаганда и публичное демонстрирование
«нацистской атрибутики или символики, либо атрибутики или символики,
свидетельствующих о принадлежности к такой организации или об осуществляемой ею
деятельности», как предусмотрено законами, представляет собой административное
правонарушение и одновременно признается осуществлением экстремистской
деятельности (ст.1 закона и ст. 20.3 Кодекса об административных
правонарушениях).
Кроме перечисленных действий, распространение публичных
призывов к осуществлению экстремистской деятельности, а также содействие ее
осуществлению или совершению указанных действий со стороны организаций СМИ будет
расцениваться как экстремистская деятельность.
Каким образом привлекать СМИ к
ответственности?
Что касается ответственности СМИ за распространение
экстремистских материалов, то тут закон содержит серьезные внутренние
противоречия. Из-за внутренней несогласованности из положений закона нельзя
сделать однозначного вывода, когда деятельность организации СМИ может повлечь
вынесение предупреждения, а в каких случаях она прекращается.
Прежде всего, недостатком принятого закона является
отсутствие четкого разграничения между основаниями вынесения предупреждения
организации СМИ за распространение экстремистских материалов и за осуществление
ими экстремистской деятельности, с одной стороны, и основаниями обращения в суд
с иском о прекращении деятельности организации СМИ — с другой. Подобные меры
ответственности предусмотрены двумя статьями закона (8 и 11). И в первом, и во
втором случаях таким основанием, как прямо указано законом, является
осуществление организацией СМИ экстремистской деятельности либо распространение
экстремистских материалов.
Статья 8 устанавливает два основания прекращения
деятельности СМИ. Во-первых, в безоговорочном порядке после вынесения
предупреждения о недопустимости распространения экстремистских материалов, если
предупреждение не было обжаловано в суд в установленном порядке или не признано
судом незаконным, а также если в установленный в предупреждении срок (не менее
десяти дней) не приняты меры по устранению допущенных нарушений, послуживших
основанием для его вынесения, а во-вторых, в случае повторного — в течение
двенадцати месяцев со дня вынесения предупреждения — выявления новых фактов,
свидетельствующих о наличии признаков экстремизма в деятельности организации
СМИ.
Таким образом, в случаях, когда вынесенное предупреждение
не было обжаловано в суд, оставлено судом в силе, а также в случае непринятия
указанных в предупреждении мер по устранению допущенных нарушений деятельность
организации СМИ подлежит прекращению. Но далее, в этой же норме, закон
предусматривает еще одно основание прекращения деятельности СМИ: повторное
выявление фактов, свидетельствующих о наличии в деятельности организации СМИ
признаков экстремизма. Иными словами, закон предоставляет ничем не обоснованную
свободу выбора для прекращения деятельности организации СМИ: либо дожидаться
повторного обнаружения фактов экстремистской деятельности для обращения в суд с
иском о прекращении деятельности организации СМИ, либо использовать как
основание для возбуждения судебного производства по делу о прекращении
деятельности организации СМИ тот факт, что предупреждение не было обжаловано
либо требования об устранении нарушений в деятельности организации СМИ не были
соблюдены.
В статье же 11 закона, озаглавленной как «ответственность
средств массовой информации за распространение экстремистских материалов и
осуществление экстремистской деятельности» прямо говорится, что при наличии
перечисленных в статье 8 оснований деятельность СМИ не подлежит прекращению, а
лишь может быть прекращена, оставляя тем самым простор для
судебного усмотрения. Другим основанием для прекращения деятельности СМИ,
установленным статьей 11, признается причинение вреда в результате деятельности
организации СМИ, признанной экстремистской либо возникновение опасности
причинения вреда перечисленным в объектам либо общественным отношениям (законным
экономическим интересам, общественному порядку, общественной безопасности,
окружающей среде и пр.). Причем, при наличии данных обстоятельств не потребуется
дожидаться повторного нарушения требований закона «О противодействии
экстремистской деятельности» либо иных оснований, предусмотренных статьей 8, для
того чтобы инициировать процедуру прекращения деятельности организации
СМИ.
Подобная формулировка прямо противоречит смыслу нормы
статьи 8 законопроекта, поскольку статья 11 предполагает, что основания,
указанные в статье 8 не являются необходимыми и достаточными для того, чтобы суд
вынес решение о прекращении деятельности СМИ. Статья же 8 говорит о том, что
деятельность организации СМИ подлежит прекращению при наличии
перечисленных обстоятельств.
Внутренняя несогласованность положений законопроекта
усугубляется противоречием на более высоком уровне — уже не между отдельными
нормами, а между Законом РФ о СМИ и Федеральным законом «О противодействии
экстремистской деятельности».
Как известно, статья 4 Закона РФ о СМИ («Недопустимость
злоупотребления свободой массовой информации») запрещает использование СМИ в
целях совершения уголовно наказуемых деяний и ряд иных действий: призыву к
захвату власти, разжигания национальной, социальной розни, и
т.д.
С вступлением в силу федеральных законов «О
противодействии экстремистской деятельности» и «О внесении изменений и
дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием
Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности»» данные
действия будут входить в понятие экстремистской деятельности, а нарушение
запрета распространять в СМИ экстремистские материалы и призывы к осуществлению
экстремистской деятельности будет расцениваться как злоупотребление свободой
массовой информации (ст.3 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений
в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального
закона «О противодействии экстремистской деятельности»).
И такое, казалось бы, сугубо теоретическое положение может
иметь весьма серьезные последствия для организаций СМИ. Важный вопрос
заключается в том, когда в отношении организации СМИ будет возбуждаться судебное
дело о прекращении ее деятельности: после двукратного (по меньшей мере)
нарушения запрета злоупотреблять свободой массовой информации либо уже после
того, когда вынесенное предупреждение не было обжаловано. Иными словами,
используя одно основание для привлечения к ответственности, фактически возможно
будет делать выбор между тем, в каком порядке привлекать организацию СМИ к
ответственности: в порядке, установленном либо Законом РФ о СМИ, либо
Федеральным законом «О противодействии экстремистской
деятельности».
Согласно закону, экстремистские действия либо
распространение экстремистских материалов влечет за собой либо вынесение
предупреждения организации СМИ либо обращение в суд МПТР РФ или его
территориальных органов с иском о прекращении деятельности организации СМИ.
Особое внимание на себя обращает тот факт, что отныне Генеральный прокурор и
подчиненные ему прокуроры наделены полномочиями выносить предупреждение и
обращаться в суд с иском о прекращении деятельности СМИ.
Как установлено законом, в целях недопущения продолжения
распространения экстремистских материалов суд может приостановить реализацию
соответствующего номера периодического издания либо тиража аудио- или
видеозаписи программы либо выпуск соответствующей теле-, радио- или
видеопрограммы в порядке, предусмотренном для принятия мер по обеспечению иска
(п. 3 ст.11). Решение суда является основанием для изъятия нереализованной части
тиража продукции средства массовой информации, содержащей материал
экстремистской направленности, из мест хранения, оптовой и розничной торговли
(п. 4 ст.11).
В целом, по мнению Института проблем информационного
права, законопроект подлежит серьезной и всесторонней оценке в части, касающейся
ответственности организаций средств массовой информации.
За распространение каких материалов СМИ могут быть
привлечены к ответственности? Европейская практика.
Экстремистские материалы определены, как «предназначенные
для публичного обнародования документы либо информация на иных носителях,
призывающие к осуществлению экстремистской деятельности либо обосновывающие или
оправдывающие необходимость осуществления такой деятельности, в том числе труды
руководителей национал-социалистической партии Германии, фашистской партии
Италии, публикации, обосновывающие или оправдывающие национальное и (или)
расовое превосходство либо оправдывающие практику совершения военных или иных
преступлений, направленных на полное или частичное уничтожение какой-либо
социальной, национальной, этнической, расовой или религиозной группы» (ч.3
ст.1).
Подобное определение позволяет более четко отграничить
материалы СМИ информационного характера, не являющиеся экстремистскими, от
материалов, являющихся по своему содержанию таковыми.
Необходимость же четкости и ясности подобного
разграничения посредством закона вытекает из обязанности государства соблюдать
международно-правовые стандарты в области свободы слова. Согласно части 4 статьи
15 Конституции РФ приоритет общепризнанных норм и принципов международного права
установлен и действует. Одним из ключевых международно-правовых актов в сфере
свободы выражения является статья 10 Европейской Конвенции о защите прав
человека и основных свобод.
Согласно ст. 1 Федерального закона (1998) «О ратификации
Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» (вступил
в действие 5 мая 1998 года), Российская Федерация признала юрисдикцию
Европейского суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и
применения Конвенции и Протоколов к ней.
Для оценки закона в контексте обеспечения стандартов
свободы выражения интерес представляют изложенные ниже решения Европейского суда
по правам человека.
В практике Европейского суда по правам человека
(находящегося в Страсбурге, Франция) неоднократно подчеркивается то положение,
что задача СМИ состоит в том, чтобы распространять не только идеи и информацию,
к которым сочувственно относится общество, но и те, что оскорбляют, вызывают
беспокойство, шокируют (решение по делу Лингенса против Австрии от 8 июля 1986
года).
В отношении отграничения пропагандистских материалов СМИ
от исключительно информационных полезно учитывать другое решение Европейского
суда — решение по делу «Йерсилд против Дании» от 23 сентября 1994 г. В нем
Европейский суд по правам человека постановил: при оценке используемых
журналистами приемов не следует подменять взгляды отдельных лиц мнением прессы;
необходимо принимать во внимание конкретную роль журналиста в распространении
разжигающих национальную вражду высказываний. Первоначально журналист был
осужден за распространение расистских высказываний, хотя его материал был
попыткой исследовать конкретные аспекты вопроса, имеющего общественное значение.
Аморальность, опасность и противозаконность пропаганды расовой ненависти не были
в этом материале выражены в явной форме, вводные замечания к проведенному
интервью, отмежевание журналиста от его собеседников, опровержение некоторых
расистских утверждений и общая характеристика этих утверждений как
антиобщественных составили достаточный противовес.
В решении по делу «Шенер против Турции» (от 18 июля 2000
г.) Европейский суд по правам человека подчеркнул, что в соответствии со
сложившейся практикой часть 2 статьи 10 Европейской Конвенции о защите прав
человека и основных свобод жестко лимитирует возможности для ограничения
политических высказываний или дебатов по вопросам, представляющим общественный
интерес. На этот раз нарушение заключалось в преследовании собственника и
редактора еженедельного обозрения «Хаберле йорумда герчек» («Правда в новостях и
комментариях»). В 1994 Шенер был приговорен Стамбульским судом государственной
безопасности к шестимесячному тюремному заключению и штрафу. Статья,
опубликованная в обозрении, была расценена как преступление на основании закона
о предупреждении терроризма. В ходе судебного разбирательства, предшествовавшего
решению Европейского суда, турецкие власти утверждали, что поскольку статья
поощряла террористические действия против государства, заявитель был
ответственен за пропаганду сепаратизма. По мнению властей, смысл статьи
заключался в том, что единственным средством разрешения курдской проблемы была
поддержка террористических действий против государства. В противоположность
турецкому суду, Европейский суд высказал мнение, что хотя оспариваемая статья и
содержала определенные фразы, высказанные в агрессивном тоне, в целом она не
восхваляла насилие и не возбуждала в людях чувство ненависти, мести или
стремление к вооруженному сопротивлению. Напротив, Страсбургский суд счел статью
вдумчивым анализом курдской проблемы, призывающим к концу вооруженного
конфликта. Суд пришел к мнению, что власти Турции не придали достаточного
значения праву общества быть информированным о различных перспективах развития
ситуации на юго-востоке страны, невзирая на возможный негативный характер этой
перспективы. В итоге Суд пришел к заключению, что, осудив Шенера, турецкие
судебные власти нарушили положения статьи 10 Европейской конвенции по правам
человека.
Что же касается комментируемого российского закона, то
следует признать: несмотря на то, что в ходе работы над ним и были частично
учтены рекомендации Института проблем информационного права по разграничению
информационных материалов от материалов, пропагандирующих экстремизм, однако
окончательной и безоговорочной определенности в понятии «экстремистские
материалы» разработчикам закона достигнуть, к сожалению, не удалось. Только
путем толкования можно говорить о том, что экстремистскими материалами не будут
признаваться те из материалов СМИ, которые носят исключительно информационный
характер и в которых журналист, информируя, не призывает к осуществлению
экстремистских действий.
Post Scriptum
27 августа 2002 года Приволжское окружное межрегиональное
территориальное управление Министерства РФ по делам печати, телерадиовещания и
средств массовых коммуникаций вынесло предупреждение нижегородской телекомпании
«Волга» за разжигание национальной нетерпимости. Как сообщили агентству
«Росбалт» в управлении Минпечати, причиной санкции, примененной к телекомпании
«Волга», стал сюжет, показанный 18 августа 2002 года в программе «Послесловие».
По мнению Минпечати, сюжет, в котором говорилось об идее переселения 15 тысяч
чеченцев в Нижний Новгород, нарушает статью 1 закона «О противодействии
экстремистской деятельности». Бударина Наталья
Алексеевна, pronto@medialaw.ruэксперт Института проблем информационного права.
