Экономика градостроительных правоотношений. Элементы технологии безопасности управления строительством

к.э.н. Бурмистров Борис Владимирович

Директор ООО «Инвестиционный Поверенный»,

Чиркова Анастасия Юрьевна

Экономист ООО «Инвестиционный Поверенный»

e-mail:boris-burmistrov@live.ru

телефон: +7 (921) 962-0294

 

Саморегулируемые организации строительной отрасли (далее – СРО), после завершения, в основном, привлечения предприятий и предпринимателей к участию в своей деятельности (как членов некоммерческих партнерств) на условиях «наибольшего благоприятствования» при выдаче свидетельств о допусках (взамен строительных лицензий), - приступили к разработке и внедрению двух целевых систем своей деятельности (ст.55.1 ГрК РФ):

- системы управления безопасностью и качеством строительной продукции – в форме стандартов СРО (пп.1 п.2 ст.55.5 ГрК РФ);

- системы управления предпринимательской деятельностью членов СРО – в форме Правил саморегулирования (пп.2 п.2 ст.55.5 ГрК РФ).

Настоящая работа содержит исследование возможности использования, при разработке и применении Правил саморегулирования, системы коллективной безопасности управления строительством, внедряемой, как элементы «Технологии безопасности управления строительством» (далее – Технологии).

В работе представлено краткое описание всех (пяти) элементов Технологии, в том числе, в форме показателей универсальной, действующей модели коллективной системы безопасности, используемой в реальности, как подсистема планирования и контроля предпринимательской деятельности и адаптируемой к любой конкретной СРО.

На наш взгляд, необходимость и актуальность настоящего исследования для всех видов СРО (ст.55.3 ГрК РФ), обусловлена тем, что законодательно оформленные рекомендации по включению требований в Правила саморегулирования - не вполне соответствуют представлениям о предпринимателях и предпринимательской деятельности в строительстве (п.12 ст.55.5 ГрК РФ).

В частности, эти рекомендации слабо учитывают:

1. Активное присутствие в инвестиционно - строительном процессе Инвестора – Пользователя объектом капитального строительства.

Для определенности, различные сочетания прав и обязанностей, Собственников – Инвесторов – Пользователей, или Собственников - Инвесторов – Застройщиков и т.п., можно рассматривать на примере прав и обязанностей Инвесторов – Застройщиков – Пользователей, определенных в отношении социально-ориентированной сферы услуг (Постановления Правительства №539 от 26.07.2010 и №1204 от 31.12.2010);

2. Правосубъектность предпринимателей (ст.53 ГК РФ, ст.48, ст.65 ФЗ «Об акционерных обществах», п.2.1. ст.32, ст.33 ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью»);

3. Объективную необходимость «прогрессивного» (расширенного) воспроизводства – как цели общественного производства вообще и производства строительной продукции, - в частности (К. Маркс Капитал, том1, 1988, М. - Издательство политической литературы, Глава XXIII – XXV).

Несомненно, что грандиозные, социально-значимые Проекты Правительства РФ по кардинальной модернизации до 2018 - 2020 гг. учреждений здравоохранения, образования, науки, культуры, социального обеспечения и занятости населения, физкультуры и спорта, включающие, прежде всего, новое строительство, реконструкцию, капитальных ремонт объектов капитального строительства – потребуют использование такой системы управления государственными инвестициями в форме капитальных вложений в основные средства этих учреждений, которая обеспечит безопасность инвестиционно-строительного процесса, его защиту от причинения вреда, вследствие недостатков изыскательских, проектных и/или строительных работ.

Очевидно (п.2 Постановления Правительства №1204 от 31.12.2010), что с 01 января 2012 года, проекты договоров подряда (оферты) будут содержать очень жесткие нормы ответственности Подрядчиков за вред, причиненный вследствие недостатков работ. Рекомендации третьих лиц (СРО) могут, вероятно, рассматриваться в случае, если Подрядчики будут предлагать дополнительные или усиленные меры собственной ответственности (например, увеличение договорной неустойки за каждый день просрочки с 1% до 3% от суммы договора).

Действительно, рекомендации по формированию Правил саморегулирования начинаются именно с «условий, подлежащих включению в договор подряда и обеспечивающих защиту интересов Заказчиков работ» (пп.1 п.12 ст.55.5 ГрК РФ).

Однако, на наш взгляд, эта рекомендация:

1. не соответствует п.2 ст.2 ФЗ «О некоммерческих организациях», поскольку вместо «защиты прав и законных интересов» Подрядчиков - своих членов, достижения такого общественного блага как современное, высокотехнологичное и эффективное производство безопасной и качественной строительной продукции, - данная рекомендация направлена, скорее, - против членов СРО и может, при «неосторожном обращении», явиться фактором сокращения производства строительной продукции;

2. не соответствует требованиям п.6 ст.4 ФЗ «О саморегулируемых организациях», поскольку вместо устранения или уменьшения конфликта интересов, может способствовать их усилению.

Вторая рекомендация Подрядчикам (пп.2 п.12 ст.55.5 ГрК РФ), т.е. обязанной стороне по договору, - «предупреждать и разрешать» конфликтные ситуации с Заказчиками и Пользователями – не поддается анализу, - ни с юридической, ни с экономической точки зрения.

Третья рекомендация (пп.3 п.12 ст.55.5 ГрК РФ) о добровольно-принудительном страховании гражданской ответственности уже определена в ст.55.4 ГрК РФ как «Требования к некоммерческой организации, необходимые для приобретения статуса саморегулируемой организации», а также в п.1.1 ст.55.8, п.6, 7 ст.55.16 ГрК РФ как требования к СРО о допуске члена СРО к работам, влияющим на безопасность. Считать, что требования к некоммерческой организации, фактически о платности ее услуг по выдаче свидетельств о допусках, одновременно, являются инструментом управления предпринимательской деятельностью, все равно, что считать условия платности поездки в метро, например учителя, инструментом управления его педагогической деятельностью.

Четвертая рекомендация (пп.4 п.12 ст.55.5 ГрК РФ) определена Федеральным законом № 212-ФЗ от 24.06.2009 «О страховых взносах в пенсионный фонд РФ, фонд социального страхования РФ, федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» и, соответственно, не может рассматриваться как инструмент управления некоммерческой организации предпринимательской деятельностью своих членов.

Пятая рекомендация (пп.5 п.12 ст.55.5 ГрК РФ) о наличии у члена СРО сертификатов соответствия противоречит требованию создания собственной системы управления безопасностью и качеством строительной продукции (пп.2 п.1 ст.55.1, пп.1 п.2 ст.55.5 ГрК РФ).

Шестая рекомендация (пп.6 п.12 ст.55.5 ГрК РФ) о требованиях к содержанию рекламы – не поддается анализу, - ни с юридической, ни с экономической точки зрения.

Таким образом, внедрение и использование Правил саморегулирования, разработанных при формальном соблюдении, указанных выше шести рекомендаций, либо не имеющих отношения к предпринимательской деятельности, либо прямо ей препятствующих, - противоречит требованию «уменьшать конфликт интересов» (п.6 ст.4 ФЗ «О саморегулируемых организациях»).

Кроме того, необходимо учесть, что любые правила, требования, нормы – это одно, двух или многосторонние соглашения. Следовательно, Правила саморегулирования должны разрабатываться не столько в форме невнятных требований к предпринимателям членов СРО, сколько в форме четкого описания использования общего Проекта взаимовыгодного сотрудничества СРО и предпринимателей, направленного на достижения общей цели – обеспечения максимальной безопасности и качества строительной продукции при максимальной эффективности ее производства.

С другой стороны, существуют действительно серьезные проблемы взаимодействия СРО со своими членами, на которые закон указывает как на споры, разрешаемые, в том числе, - в судебном порядке.

Соответственно, внесудебный порядок разрешения этих споров, непосредственно, существенно влияющих на взаимодействие предпринимателей и СРО, - и может являться основанием для разработки Правил саморегулирования.

Первую проблему можно обозначить как «отказ в возобновлении действия свидетельства о допуске» (п.3, п.4 ст.55.15 ГрК РФ).

Более того, проблемой является вся процедура приостановления действий свидетельств о допусках (п.3 ст.55.15 ГрК РФ), поскольку:

1. приостановлению (до 60-и дней) подлежат только те работы (договоры), по данному виду, в отношении которых не обнаружено нарушений требований технических регламентов. Соответственно, реакция Заказчиков по этим договорам будет однозначной - судебные иски о возмещении убытков (п.2 ст.405 ГК РФ).

Решение о приостановлении действия свидетельства о допуске может быть обжаловано в арбитражном суде (п.4 ст.55.15 ГрК РФ).

Вероятность того, что такие иски будут содержать требования о возмещении СРО убытков, причиненных члену СРО, вследствие неправомерного приостановления работ, в отношении которых не обнаружено нарушений технических регламентов – довольно высока. Причем общая цена исков (иска) может достигать суммарного значения всех, неправомерно приостановленных работ (договоров);

2. по истечении 60-и дней (или ранее), на основании уведомления члена СРО начинается проверка результатов устранения нарушений, а по истечении еще 10-и дней принимается решение о возобновлении или отказе в возобновлении действия свидетельства о допуске.

Отказ в возобновлении действия свидетельств о допуске может быть обжалован в арбитражном суде (п.4 ст.55.15 ГрК РФ).

Вторая серьезная проблема – это прекращение действия свидетельства о допуске (пп.4 п.2 ст.55.15 ГрК РФ).

Основание прекращения действия свидетельства о допуске – не определено, однако логично предположить, что Решение суда, подтвердившего правильность отказа в возобновлении действия свидетельства о допуске – является достаточным основанием.

Прекращение выполнения работ Подрядчиком, при условии их несоответствия требованиям технических регламентов, может явиться основанием для иска Инвестора – Застройщика – Пользователя о возмещении вреда, вследствие непредоставления полной и достоверной информации (п.3 ст.1096 ГК РФ).

Третья серьезная проблема – это исключение из членов СРО, вследствие несоблюдения членом СРО требований технических регламентов, повлекшего за собой причинение вреда (пп.1 п.2 ст.55.7 ГрК РФ).

Скорее всего, эта норма вводилась в предположении, что случаи причинения вреда будут настолько редкими и настолько очевидными, что ничего другого, кроме как исключения из членов СРО - и не потребуется.

На наш взгляд, ситуация кардинально изменилась с 31 декабря 2010 г. (Постановление Правительства РФ от 31.12.2010 г. №1204), с предоставлением Застройщикам – Пользователям зданий и сооружений полномочий распорядителей бюджетных средств, т.е. Государственных Инвесторов.

В настоящее время, нарушение только одного из существенных условий договора подряда – срока окончания работ (ст. 708 ГК РФ), может квалифицироваться как вред, причиненный Пользователю объекта капитального строительства непредоставлением полной и достоверной информации (невозможностью использования объекта в срок, в соответствии с его целевым назначением, например стадиона, проектируемого и строящегося для проведения чемпионата Мира по футболу). В этом случае, Пользователь, являясь, одновременно, распорядителем бюджетных средств, - несет ответственность (гражданскую, как Застройщик - Заказчик и уголовную, как руководитель Государственного Инвестора), - за нецелевое расходование бюджетных средств (ст.269 БК РФ, ст.285.1 УК РФ). Введение института Инвестиционных Уполномоченных, т.е. создание механизма финансового надзора за целевым использованием бюджетных средств, однозначно приведет к тому, что любое нарушение Подрядчиком требований договора подряда может квалифицироваться Застройщиком - Заказчиком, как нарушение требований технических регламентов, а именно, как введение в заблуждение приобретателя (Пользователя) непредоставлением полной и достоверной информации (п.3 ст.1 ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений).

Цена исков Заказчиков по возмещению вреда, причиненного вследствие недостатков изыскательских, проектных или строительных работ может превысить трехкратную стоимость соответствующего договора подряда, результаты выполнения которого, в частности, исключают возможность его использования для указанной в договоре подряда цели (ст.753 ГК РФ) и не могут быть устранены Подрядчиком или Застройщиком (Б.В. Бурмистров, А.Ю. Чиркова «Экономика гражданских правоотношений. Ценообразование судебных исков о возмещении вреда, причиненного вследствие недостатков изыскательских, проектных и строительных работ», )

«Цепочка» юридических последствий, начало которой - момент приостановления действия свидетельства о допуске, при таких суммах исков, для большинства Подрядчиков – членов СРО может выглядеть следующим образом (в случае, когда активов Подрядчика, вместе с выплатами по договору страхования гражданской ответственности недостаточно для оплаты исковых требований):

1. оплата Инвестору - Застройщику за Подрядчика – члена СРО из средств компенсационных фондов СРО (п.1-4 ст.60 ГрК РФ);

2. прекращение действия свидетельств о допусках и исключение из членов СРО;

3. требование ко всем членам СРО в двухмесячный срок внести взнос (вероятно пропорциональный первоначальному и дополнительному) в компенсационный фонд СРО в целях увеличения размера такого фонда до размера, который установлен уставом СРО, но не ниже минимального размера компенсационного фонда (п.5 ст.55.16 ГрК РФ);

4. предъявление регрессного иска на всю сумму оплат из средств компенсационного фонда (ст.1081 ГК РФ);

5. в случае неоплаты суммы задолженности в трехмесячный срок (ст.3 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)») - обращение в арбитражный суд с заявлением о признании юридического лица или предпринимателя - члена СРО (должника) – банкротом (ст.7 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»);

6. признание должника банкротом и обращение взыскания на личное имущество акционеров, или участников должника (коммерческого общества), или предпринимателей, как физических лиц (ст.10 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»).

Даже, если предположить, что такие события, как исключение из членов СРО, вследствие причинения вреда и последующее банкротство членов СРО, вследствие регрессных исков - не будут носить устойчиво - статистический характер, сам факт (юридический факт) возможности таких событий, требует создание особого механизма управления (направления деятельности СРО), обеспечивающего безопасное и взаимовыгодное сотрудничество СРО и предпринимателей.

Таким механизмом может являться система коллективной безопасности управления строительством, ориентированная, с одной стороны (СРО), - на сохранение и расширенное воспроизводство производства строительной продукции в лице ее производителей (предпринимателей), а, с другой стороны (предпринимателей), - на использование возможностей (СРО) по организации защиты прав и экономических интересов членов СРО (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей).

Правила саморегулирования представляются как, своего рода, руководство по эксплуатации такой системы, содержащее, в том числе, описание возможностей внесудебного урегулирования споров, вызванных применением СРО мер дисциплинарного воздействия (ст.55.15 ГрК РФ).

Описанные ниже элементы «Технологии безопасности управления строительством» могут быть использованы саморегулируемыми организациями строительной отрасли:

- при обосновании принятия Решения общего собрания членов СРО и Решения постоянно действующего коллегиального органа управления о создании специализированного направления деятельности СРО в форме структурного подразделения, действующего в качестве органа (отдела) обеспечения коллективной, экономико-правовой безопасности;

- при разработке, утверждении и внедрении Правил саморегулирования;

- при подготовке и продаже информационных материалов (пп.3 и 5 п.1 ст.12 ФЗ «О саморегулируемых организациях»);

- при подготовке и проведении платных семинаров и курсов повышения квалификации руководителей и специалистов по теме «Коллективная безопасность управления строительством» (пп.4 п.1 ст.12 ФЗ «О саморегулируемых организациях»).

«Технология безопасности управления строительством» - это совокупность экономико-правовых алгоритмов (правомерных, экономически обоснованных действий) участников инвестиционно-строительного процесса, ориентированных на предотвращение причин и негативных последствий причинения и возмещения вреда, вследствие недостатков работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства.

Теоретической основой Технологии являются:

1) Аспектная модель экономики предприятия и предпринимательства (И.П. Бойко. Лекции по курсу «Экономика предприятия и предпринимательства», 2006 г. Санкт-Петербург, Издательский центр экономического факультета СПбГУ);

2) Системная модель баланса объектов гражданских прав и факторов производства (Раздел I, Подраздел 3 ГК РФ);

3) Модифицированная модель баланса прямых и опосредованных прав и обязанностей распоряжения, владения, пользования и ответственности в отношении средств производства (Раздел II ГК РФ);

4) Модель баланса инвестиций и инноваций (С.В. Валдайцев. Антикризисное управление на основе инноваций. – М.: Проспект, 2005 г.).

«Безопасность управления строительством» – это состояние отсутствия недопустимого риска причинения вреда инвестированию и предпринимательству (финансово-хозяйственной деятельности Инвесторов, Застройщиков, Заказчиков и Подрядчиков), имуществу юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, вследствие недостатков работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, а также причинения вреда личному имуществу физических лиц - акционеров (участников) коммерческих обществ и предпринимателей, вследствие несоблюдения принципа добросовестности и разумности, а также причинения вреда личным неимущественным правам руководителей юридических лиц и индивидуальным предпринимателям, вследствие административной и уголовной ответственности.

Состав элементов – аспектов коллективной безопасности, объективно существующих и действующих одновременно, включает:

Первый элемент – организационно-правовой аспект коллективной безопасности включает четыре направления (вида) деятельности:

1. Формирование, приумножение и целевое использование денежного фонда, образуемого:

а) из добровольных взносов членов СРО, присоединившихся к соглашению о коллективной безопасности управления строительством;

б) вследствие удовлетворения регрессных исков к членам СРО – виновным в причинении вреда (при расходовании компенсационного фонда), или в соответствии с графиком погашения задолженности в рамках процедуры финансового оздоровления;

в) при поступлении денежных средств, полученных от продажи информационных материалов о системе коллективной безопасности управления строительством;

г) от проведения платных семинаров и курсов повышения квалификации.

2. Ведение Реестра специалистов, подготовленных по методике обеспечения безопасности управления строительством и привлекаемых в качестве исполнителей, экспертов и медиаторов осуществления внесудебной и судебной деятельности СРО, в рамках коллективной безопасности управления строительством;

3. Внесудебную деятельность (организацию медиации) от лица СРО до и после причинения вреда, вследствие недостатков работ;

4. Представительство от лица СРО в арбитражном суде в качестве Истца по регрессным искам, Заявителя о признании должников СРО банкротами, на собраниях кредиторов должников СРО.

Второй элемент – организационно-управленческий аспект коллективной безопасности включает состав, перечень полномочий и ответственности (должностные инструкции, трудовые контракты) административно-управленческого персонала (АУП) специализированного органа (отдела) и, главное, - подготовленных специалистов (работников СРО), способных эффективно управлять системой коллективной безопасности (предпринимательской деятельностью членов СРО).

Третий элемент – производственный аспект обеспечения коллективной безопасности включает перечень функции, требований к квалификации исполнителей, проекты гражданско-правовых договоров со специалистами (переменный или производственны персонал), привлекаемыми для решения конкретных задач обеспечения безопасности управления строительством и, главное, - подготовленных специалистов (аккредитованных в результате аттестации и включенных в Реестр), способных эффективно исполнять задачи медиации, представительства в суде и на собраниях кредиторов в рамках дел о банкротстве должников СРО.

Четвертый элемент – социально-экономический аспект – все нормативы оплаты труда и возмездных услуг специалистов, экономически обоснованные с точки зрения мотивации и эффективности системы коллективной безопасности.

Пятый элемент – экономический аспект – представлен ниже в форме показателей действующей, адаптируемой под любую конкретную СРО модели инвестиционного проекта создания и функционирования системы коллективной безопасности управления строительством, внедряемый, после адаптации в качестве подсистемы планирования и контроля предпринимательской деятельности членов СРО.

Расчетное число членов СРО – 100 (при большем числе членов СРО значения кэш-фло - увеличиваются);

Целевые затраты на разработку и внедрение Правил саморегулирования – 350 тыс. руб. (иные затраты – только из доходов системы коллективной безопасности);

Срок разработки, согласования с членами СРО и утверждения Правил саморегулирования (внедряемой системы коллективной безопасности) на общем собрании членов СРО – 6 месяцев (три месяца – разработка, плюс три месяца – презентация, согласование и утверждение);

Горизонт планирования инвестиционного проекта (время действия лицензионных соглашений с Авторами Технологии, включая авторский надзор) – 36 месяцев (3 года);

Срок окупаемости – менее 2 месяцев;

Суммарный кэш-фло (свободные денежные средства фонда коллективной безопасности на счете СРО по истечении 3-х лет) – более 50 млн. руб.;

Средняя норма рентабельности (ARR) – 1 590%;

Чистый приведенный доход (NPV) – 11 297

Индекс прибыльности (PI) – 37, 68;

Внутренняя норма рентабельности (IRR) – 10 000%.