Разное

Ефремов Алексей Александрович,
руководитель Представительства Орловского регионального отделения ФКЦБ России
по Воронежской области,
преподаватель юридического факультета
Воронежского государственного университета,
http://www.vsu.ru/~vsuc2a0e ,
yefremov@law.vsu.ru

Всероссийская перепись населения и защита конфиденциальной информации о гражданах

В октябре 2002 г., а на ряде территорий – и в другие сроки будет проходить Всероссийская перепись населения. Большое количество граждан России беспокоит вопрос о защите предоставляемых сведений. Насколько действующее законодательство обеспечивает информационную безопасность граждан при проведении переписи?

Конституция РФ устанавливает, что сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускается (ст. 24), каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну (ст. 23).

Необходимо отметить, что закрепление информационных прав на уровне Основного закона имеет длинную историю - в оксфордском курсе "European Human Rights Law"^[1] указано, что фундаментальное право на свободу информации гарантируется в 87,3% от общего числа Конституций стран мира, и впервые это право было закреплено в далеком от нас XVIII веке.

Однако свобода слова и информации не может быть неконтролируемой. Иначе это приведет к информационному хаосу, или, как это сейчас часто говорят, «беспределу». Поэтому существенным ограничением свободного распространения информации является право на тайну. О необходимости сохранения тайны и ее значении очень метко сказано в Библии: «Кто даст мне стражу к устам моим и печать благоразумия на уста мои, чтобы мне не пасть чрез них и чтобы язык мой не погубил меня!» Международные конвенции и конституции государств, как правило, упоминают прежде всего личную и семейную тайну, однако в ряде случаев используется более широкое понятие «конфиденциальной информации».

О необходимости обеспечения баланса между правом на информацию и правом на тайну указано в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. № 3-П по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Б.А.Кехмана. В решении отмечается:

Конституция Российской Федерации предусматривает разные уровни гарантий и разную степень возможных ограничений права на информацию, исходя из потребностей защиты частных и публичных интересов. Однако согласно статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации данное право может быть ограничено исключительно федеральным законом. Причем законодатель обязан гарантировать соразмерность такого ограничения конституционно признаваемым целям его введения.

Из этого требования вытекает, что в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может использовать способы регулирования, которые посягали бы на само существо того или иного права, ставили бы его реализацию в зависимость от решения правоприменителя, допуская тем самым произвол органов власти и должностных лиц, и, наконец, исключали бы его судебную защиту. Иное противоречило бы и статье 45 Конституции Российской Федерации, согласно которой государственная защита прав и свобод гарантируется и каждый вправе защищать их всеми способами, не запрещенными законом.

По существу такие же правовые позиции были выражены в ряде ранее принятых Конституционным Судом Российской Федерации постановлений, сохраняющих юридическую силу. В постановлениях от 25 апреля 1995 года по делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР и от 16 марта 1998 года по делу о проверке конституционности статьи 44 УПК РСФСР и статьи 123 ГПК РСФСР Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу о недопустимости формулирования законодателем таких положений, которые в силу своей неопределенности и при отсутствии законных пределов усмотрения правоприменителя могут применяться произвольно. В постановлениях от 27 марта 1996 года по делу о проверке конституционности статей 1 и 21 Закона Российской Федерации "О государственной тайне", от 13 июня 1996 года по делу о проверке конституционности части пятой статьи 97 УПК РСФСР и от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности положений частей первой и третьей статьи 8 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" Конституционный Суд Российской Федерации указал, что законодатель, определяя средства и способы защиты государственных интересов, должен использовать лишь те из них, которые для конкретной правоприменительной ситуации исключают возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина; при допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату; цели одной только рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод. В постановлении от 23 ноября 1999 года по делу о проверке конституционности абзацев третьего и четвертого пункта 3 статьи 27 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул недопустимость искажения в ходе правового регулирования самого существа конституционного права или свободы.

Приведенные правовые позиции в полной мере применимы к определению допустимых ограничений прав, закрепленных в статьях 23, 24 и 29 Конституции Российской Федерации, нормы которых обосновывают и обеспечивают в том числе возможность для гражданина требовать предоставления ему собираемых органами государственной власти и их должностными лицами сведений, непосредственно затрагивающих его права и свободы и, тем более, касающихся его частной жизни, чести и достоинства. Основания для таких ограничений могут устанавливаться законом только в качестве исключения из общего дозволения (статья 24, часть 2, Конституции Российской Федерации) и должны быть связаны именно с содержанием информации, поскольку иначе они не были бы адекватны конституционно признаваемым целям. Этот вывод дополнительно подтверждается тем, что согласно статье 56 (часть 3) Конституции Российской Федерации поводом к ограничению прав, закрепленных в статьях 23 (часть 1) и 24, не может служить и введение чрезвычайного положения.

Таким образом, необходимость защиты права на тайну и неприкосновенность частной жизни, так же, как и права на информацию, специально подчеркнута в решении Конституционного Суда России. Следует отметить, что разработка и принятие нормативных правовых актов, устанавливающих ответственность юридических и физических лиц за несанкционированный доступ к информации, ее противоправное копирование, искажение и противозаконное использование, преднамеренное распространение недостоверной информации, противоправное раскрытие конфиденциальной информации отдельно выделены в Доктрине информационной безопасности России, утвержденной указом Президента РФ от 9 сентября 2000 года № 1895.

Действующий Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» от 20 февраля 1995 года № 24-ФЗ выделяет информацию о гражданах (персональные данные) в качестве особой самостоятельной разновидности конфиденциальной информации с собственным правовым режимом защиты. Статья 11 названного закона устанавливает следующие гарантии защиты тайны:

не допускаются сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни, а равно информации, нарушающей личную тайну, семейную тайну, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений физического лица без его согласия, кроме как на основании судебного решения
персональные данные не могут быть использованы в целях причинения имущественного и морального вреда гражданам, затруднения реализации прав и свобод граждан Российской Федерации
ограничение прав граждан Российской Федерации на основе использования информации об их социальном происхождении, о расовой, национальной, языковой, религиозной и партийной принадлежности запрещено и карается в соответствии с законодательством

Правовой основой проведения Всероссийской переписи населения является Федеральный закон «О Всероссийской переписи населения» от 25 января 2002 года № 8-ФЗ. Этот документ в соответствии с Конституцией содержит определенные юридические гарантии обеспечения права на неприкосновенность частной жизни:

Всероссийская перепись населения проводится с соблюдением прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни и жилища (п. 2 ст. 1).
Сведения, полученные в ходе Всероссийской переписи населения, не могут быть использованы в целях причинения имущественного и морального вреда человеку и гражданину, затруднения реализации его прав и свобод (п. 3 ст. 1).
Сбор сведений о населении, не предусмотренных пунктом 1 статьи 6, а равно принуждение опрашиваемых лиц предоставить о себе указанные сведения не допускается (п. 2 ст. 6).
Сведения о населении, содержащиеся в переписных листах, являются конфиденциальной информацией, не подлежат разглашению (распространению) и используются в целях формирования соответствующих федеральных информационных ресурсов (п. 1 ст. 8).
Обработка сведений о населении, содержащихся в переписных листах, осуществляется в условиях, обеспечивающих их защиту от несанкционированного доступа и предотвращение их хищения, утраты, подделки или иного искажения (п. 2 ст. 8).
Должностные лица государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, а также иные лица, которые в силу своего служебного положения или рода осуществляемой деятельности имеют доступ к сведениям о населении, содержащимся в переписных листах, и допустили утрату или разглашение этих сведений либо фальсифицировали эти сведения или содействовали их фальсификации, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Обязанность не разглашать конфиденциальную информацию о населении, полученную в ходе проведения переписи населения, должна предусматриваться трудовыми договорами, заключенными с гражданами, привлеченными к работе по проведению переписи населения, а в отношении должностных лиц - нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации (п. 3 ст. 8).

Однако в свете конституционных норм о недопустимости сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия (ст. 24) достаточно странно выглядит норма п. 4 ст. 1 ФЗ «О Всероссийской переписи населения», устанавливающая общественную обязанность участия в переписи для человека и гражданина. Кроме этого, закон не содержит прямого указания на добровольный характер предоставления информации о себе, запрещая только принуждение к предоставлению информации (п. 2 ст. 6).

Но главное все-таки не в этом. Помимо общих норм об ответственности за неправомерное обращение с конфиденциальными сведениями, необходимо установление четкого порядка обращения с ними. В Постановлении Правительства РФ «Об организации Всероссийской переписи населения в 2002 году» от 12 апреля 2002 года № 231 ряду органов исполнительной власти предписано в соответствии с Федеральным законом "Об информации, информатизации и защите информации" установить до 1 июня 2002 г. режим защиты и правила обработки конфиденциальной документированной информации Всероссийской переписи населения 2002 года.

Пока такой порядок не установлен. Но именно он является основным механизмом реального обеспечения права на неприкосновенность частной жизни, поскольку даже при существующих мерах административной (ст. 13.11. КоАП РФ – «Нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных)») и уголовной (ст. 137 Уголовного кодекса РФ – «Нарушение неприкосновенности частной жизни») ответственности найти виновника разглашения сведений после их разглашения будет достаточно трудно, а вред правам и интересам личности будет нанесен. Причем урон этот при нынешнем развитии информационных технологий и возможности быстрого и неконтролируемого распространения сведений будет очень большим.

Кроме того, защита конфиденциальной информации, полученной в ходе переписи, должна осуществляться и после обработки данных при хранении переписных листов. Такой порядок тоже пока не установлен.

В принципе, формы бланков переписных листов, утвержденные распоряжением Правительства РФ от 20 апреля 2002 г. № 537-р, в соответствии со ст. 6 и 7 ФЗ «о Всероссийской переписи населения», не содержат основных идентифицирующих признаков гражданина – фамилии, имени и отчества – так что перепись по большому счету анонимна. Однако совокупность всех сведений, содержащихся в переписном листе, позволяет, при желании, идентифицировать личность лица, эти сведения предоставившего, хотя, конечно, путем проведения достаточной работы и доступа к базам данных по актам гражданского состояния, адресам и т.д. Поэтому защита сведений при обработке и хранении остается актуальным вопросом.

Наибольшие сомнения у населения вызывает сохранение в тайне информации, полученной в ходе переписи, от налоговых органов. В этой связи следует помнить о том, что согласно п. 4 ст. 82 Налогового кодекса РФ при осуществлении налогового контроля не допускаются сбор, хранение, использование и распространение информации о налогоплательщике (плательщике сбора, налоговом агенте), полученной в нарушение положений Конституции Российской Федерации, настоящего Кодекса, федеральных законов, а также в нарушение принципа сохранности информации, составляющей профессиональную тайну иных лиц, в частности адвокатскую тайну, аудиторскую тайну. В соответствии со ст. 84 и 102 Налогового кодекса любые полученные налоговым органом, органом государственного внебюджетного фонда и таможенным органом сведения о налогоплательщике составляют налоговую тайну, которая не подлежит разглашению.

Информационный обмен органов статистики и налоговых органов осуществляется в соответствии с совместными приказами «Об информационном взаимодействии органов государственной статистики и налоговых органов» от 25 июля 1995 г. и 22 августа 1996 г., а также в соответствии с Соглашением об обмене информацией с целью осуществления мониторинга деятельности по субъектам малого предпринимательства от 16 июля 1998 г. Обмен данными по физическим лицам согласно названным документам производится без признаков, позволяющих идентифицировать индивидуального предпринимателя. Остается надеяться, что и сведения, полученные в ходе Всероссийской переписи населения, будут использованы в том же порядке.

Слово за законодателем и правоприменителем?

^[1] Janis Mark W., Kay Richard S., Bradley Anthony W. Europen Human Rights Law. Oxford University Press, 2000. P. 138.

Обсудить материал и почитать отзывы на него можно здесь