Консолидированная
законодательная инициатива? Правовое
обоснование, оценка.
Редькин Олег
Борисович
начальник
организационно-правового отдела
Администрации
Ялуторовского района
Тюменской области
Законодательная
инициатива, правовое регулирование.
Законодательная
инициатива - официальное внесение
законопроекта в Государственную Думу
в соответствии с установленной процедурой.
Законодательная инициатива — первая
стадия законодательного процесса, то
есть установленного, Конституцией РФ
порядка принятия закона.
Таким
образом, речь идет о юридически значимом
внесении законопроекта уполномоченным
на то лицом — субъектом законодательной
инициативы. Никто не лишен права обращения
в парламент, в том числе с законодательными
предложениями. Но если во всех иных
случаях парламент волен решать, будет
он рассматривать это предложение или
нет, то в случае, когда законодательное
предложение исходит от субъекта
законодательной инициативы, парламент
обязан рассмотреть его с соблюдением
всех правил законодательной процедуры
и в итоге рассмотрения решить вопрос о
принятии предложенного законопроекта
или его отклонении.
Круг
субъектов законодательной инициативы
определяется конституциями. Повсеместно
— это депутаты парламента (в некоторых
странах только они); в подавляющем
большинстве стран — также и правительства.
К этим двум основным категориям некоторые
конституции добавляют верхнюю палату
парламента (законопроекты во многих
странах вносятся в нижнюю палату);
парламентские комитеты, а также
определенное число избирателей (так
называемая народная инициатива).
Конституция
РФ в части 1 статьи 104 предоставляет
право законодательной инициативы
Президенту РФ, Совету Федерации как
таковому в качестве верхней палаты
парламента, членам Совета Федерации,
депутатам Государственной Думы,
Правительству РФ, законодательным
(представительным) органам субъектов
федерации, а также трем высшим судебным
инстанциям: Конституционному Суду РФ,
Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному
Суду РФ по вопросам их ведения. Таким
образом, круг субъектов законодательной
инициативы в Российской Федерации шире,
чем во многих зарубежных государствах.
Когда речь идет о поправках и пересмотре
положений Конституции РФ, этот круг
сужается (статья 134). Предложения такого
рода могут вносить Президент РФ, Совет
Федерации, Государственная Дума,
Правительство РФ, законодательные
(представительные) органы субъектов
РФ, а также группа численностью не менее
одной пятой членов Совета Федерации
(то есть не менее 35 членов) или депутатов
Государственной Думы (то есть не менее
90 депутатов).
Законопроекты
вносятся в нижнюю палату Федерального
Собрания — Государственную Думу: это
должен быть постатейный проект,
сопровождаемый развернутым обоснованием,
а при необходимости — статистическими,
демографическими и иными данными. Особые
правила предусмотрены для так называемых
финансовых законопроектов, которые
влекут за собой увеличение расходной
части государственного бюджета или
сокращение его доходной части. К
финансовым относятся также законопроекты
о введении или отмене налогов, освобождении
от их уплаты, о выпуске государственных
займов и некоторые другие. В соответствии
с частью 3 статьи 104 Конституции РФ
финансовые законопроекты могут быть
внесены только при наличии заключения
Правительства РФ.
Проблемы
реализации права законодательной
инициативы законодательными органами
субъектов Российской Федерации.
Основными
проблемами реализации права законодательной
инициативы законодательными органами
субъектов Российской Федерации являются:
1) Москва нас не
слышит. Отстаивать региональные
инициативы в Госдуме всегда было
чрезвычайно сложно (Председатель
краевого Заксобрания Анатолий Романов,
по данным пресс службы Законодательного
Собрания Забайкальского края 30.03.2010);
2) Первая —
высокая доля отклоненных инициатив и
вторая — длительные сроки их рассмотрения.
За 16 с половиной лет работы мы внесли
185 законодательных инициатив. Из них 18
подписаны Президентом России как
федеральные законы, 26 — учтены в качестве
поправок, 12 — отклонены и 12 — в настоящее
время находятся на рассмотрении в
комитетах Государственной Думы.
(Председатель Мособлдумы, член фракции
"ЕДИНАЯ РОССИЯ" Валерий Аксаков,
Совместный научно-практический семинар
Комиссии Совета Федерации по контролю
за обеспечением деятельности Совета
Федерации Федерального Собрания РФ и
Московской областной Думы на тему: «Об
актуальных проблемах обеспечения
парламентской деятельности в
законодательных органах государственной
власти субъектов РФ» 27.05.2010 года,
опубликовано 01.06.2010 Московский
комсомолец).
В свою очередь
Совет Федерации в адрес поступающих
законодательных инициатив законодательных
органов субъектов федерации говорит,
что «общие причины «пробуксовки»
региональных инициатив: мелкотемье,
фрагментарность, отсутствие системности,
невысокий уровень правовой проработанности»
(руководитель Аппарата Совета Федерации
Владимир Свинарёв, Инициатива рождается
в регионе. «ПАРЛАМЕНТСКАЯ ГАЗЕТА»
№19-20(2435-2436) от 16.04.2010).
Причины
и момент возникновения «консолидированной
законодательной инициативы».
Таким образом,
причиной возникновения «консолидированной
законодательной инициативы» явилось
понимание Совета Федерации и законодательных
органов субъектов федерации о необходимости
изменений в порядке и организации
работы законодательной деятельности.
Эту необходимость сформулировал в своем
Послании Федеральному Собранию 2008 года
Президент России Дмитрий Медведев,
который поставил задачу существенно
повысить эффективность законодательной
деятельности субъектов Российской
Федерации. При этом значительная роль
в координации законодательной деятельности
представительных органов территорий
была отведена Совету Федерации. В рамках
реализации Послания Президента РФ в
начале 2009 года было решено объединить
усилия Совета Федерации и законодательных
органов субъектов в сфере законотворческой
деятельности. При поддержке руководителей
законодательных собраний регионов
Советом Федерации был предложен иной
принцип работы с региональными
инициативами – подготовка консолидированных
законодательных инициатив.
Моментом
возникновения «консолидированной
законодательной инициативы» можно
считать принятие Советом Федерации
Постановление от 07.07.2009 N 301-СФ «О внесении
изменений в Регламент Совета Федерации
Федерального Собрания Российской
Федерации», в соответствии с которым в
Регламенте Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации появились
дополнения: статья 140 дополнена частью
1.1, введена новая статья 141.2, дополнена
частью 2.1 статья 142, дополнены предложениями
части 1, 3 статьи 143. Дополнения в Регламент
коснулись организации, подготовки и
рассмотрению консолидированной
законодательной инициативы.
Следующим
этапом по формированию правового поля
«консолидированной законодательной
инициативы» стало заключение Советом
Федерации с законодательными органами
субъектов Федерации соглашений о
взаимодействии в федеральном
законодательном процессе в конце 2009
года.
Цели,
поставленные субъектами законодательной
инициативы при осуществлении
консолидированной законодательной
инициативы.
Основными
целями, поставленными субъектами
консолидированной законодательной
инициативы являются:
1) разработка
единого механизма планирование подготовки
законодательных инициатив;
2) приоритетный
порядок прохождения региональных
инициатив;
3) создание
единой аналитической базы по прохождению
региональных законопроектов;
4) создание
системного информационного обмена
между СФ, Госдумой и законодательными
органами субъектов РФ;
5) качественное
изменение юридико-технической подготовки
документа;
6) сокращение
сроков рассмотрения региональных
законопроектов.
Смысловое
значение термина консолидация и его
значение применительно к законодательной
инициативе.
Для того, чтобы
уяснить смысловое значение термина
консолидация и его значение применительно
к законодательной инициативе попробуем
обратиться к следующим источникам.
В Большом
юридическом словаре под консолидацией
понимается - КОНСОЛИДАЦИЯ (позднелат.
consolidatio от consolido — укрепляю) —
1)
один из видов систематизации
законодательства. Цель К. — устранение
множественности нормативных актов, их
унификация и создание в структуре
законодательства крупных однородных
блоков в качестве важнейшего промежуточного
звена между текущим правотворчеством
и кодификацией. Консолидированными
законами называются такие законодательные
акты, которые лишь суммируют несколько
изданных прежде по данному предмету
законов, не изменяя в чем-либо существенном
их содержания и не стремясь при этом
объединить эти старые законы в какой-либо
единой логической конструкции. В
структуру вновь образованного
консолидированного акта, как правило,
входят отдельные однопрофильные статьи,
главы, параграфы, расположенные в
определенной последовательности. Термин
"Консолидация" преимущественно
применяется в английском праве; в
романо-германской правовой системе
соответствующую законодательную
деятельность называют инкорпорацией;
2) в
гражданском праве — прекращение права
пользования вследствие его слияния с
правом собственности в одном лице
(напр., собственник становится наследником
узуфруктуария);
3) в
финансовом праве — одно из мероприятий
по управлению государственным долгом,
заключается в изменении сроков действия
ранее выпущенных займов.
(Большой
юридический словарь. 3-е изд., доп. и
перераб. / Под ред. проф. А. Я. Сухарева.
— М.: ИНФРА-М,2007. — VI, 858 с.).
Причем
в Словаре не отражено, но гражданском
законодательстве правовой термин
«консолидация» существует в статье 74
Федерального закона от
26.12.1995 N 208-ФЗ (ред. от 27.12.2009) «Об акционерных
обществах» в
соответствии с которой под консолидацией
понимается конвертация
двух или более акций общества в одну
новую акцию той же категории (типа).
В
финансовом праве в «Бюджетном
кодексе Российской Федерации» от
31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 30.09.2010) в статье 6
существует понятие консолидированный
бюджет - свод бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации на соответствующей
территории (за исключением бюджетов
государственных внебюджетных фондов)
без учета межбюджетных трансфертов
между этими бюджетами.
Бюджет
консолидированный не утверждается
каким-либо законодательным (представительным)
органом власти, поэтому не является
юридическим документом. Бюджет
консолидированный выполняет, таким
образом, функцию объединения бюджетных
показателей (по отдельным территориям
или стране в целом), и его величина в
каждом отдельном случае определяется
расчетным путем.
В
статье 1 Федерального закона
от 27.07.2010 N 208-ФЗ «О консолидированной
финансовой отчетности» под
консолидированной финансовой отчетностью
понимается систематизированная
информация, отражающая финансовое
положение, финансовые результаты
деятельности и изменения финансового
положения организации, организаций и
(или) иностранных организаций - группы
организаций, определяемой в соответствии
с Международными стандартами финансовой
отчетности (далее - МСФО).
В
Большой советской энциклопедии под
консолидацией понимается: Консолидация
[лат. consolidatio, от con (cum) — вместе, заодно
и solido — уплотняю, укрепляю, сращиваю],
упрочение, укрепление чего-либо;
объединение, сплочение отдельных лиц,
групп, организаций для усиления борьбы
за общие цели.
Третье издание
«Большой советской энциклопедии»,
Издательство «Советская энциклопедия»
в 1969 — 1978 годах в 30 томах.
В современном
экономическом словаре под
консолидацией понимается: КОНСОЛИДАЦИЯ
(от лат. consolidatio — укреплять, сращивать)
— 1) объединение, слияние двух или
нескольких фирм, компаний; 2) сведение
бухгалтерских данных при подготовке
сводного отчета; 3) замена национальной
валюты в валютных резервах страны
международными денежными активами; 4)
вложение прибыли, полученной от торговли
спекулятивными акциями, в более надежные
акции.
Райзберг Б.
А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е.
Б.Современный экономический словарь.
5-е изд., перераб. и доп. — М.: ИНФРА-М,2007.
— 495 с.).
Таким
образом, в Конституционном праве термин
«Консолидация» ранее не использовался,
а использование данного правового
термина в гражданском праве и финансовом
праве подразумевает либо, прекращение
права пользования вследствие его слияния
с правом собственности в одном лице или
конвертация двух
или более акций общества в одну новую
акцию, либо в изменении сроков действия
ранее выпущенных государственных
займов.
То есть смысловая
нагрузка правового термина «Консолидация»
связана с действием и получением
результата отличающегося от первоначального.
На
мой взгляд, преждевременно говорить о
новелле или новации отечественного
законотворчества как говорят коллеги
из Законодательного Собрания Забайкальского
края (Председатель краевого Заксобрания
Анатолий Романов, по данным пресс службы
Законодательного Собрания Забайкальского
края 30.03.2010), а также представители
Государственной Думы Томской области
(официальный сайт Государственной Думы
Томской области 14.01.2010).
Мне
представляется термин «консолидированная»
относится к механизму взаимоотношений
субъектов законодательной инициативы
при внесении консолидированной
законодательной инициативы так как:
во-первых: не
происходит слияния прав субъектов
законодательной инициативы;
во-вторых:
законодательная инициатива вносится
совместно СФ и субъектом РФ, при этом
сохраняется автономия субъекта.
Таким образом:
меняется только качество проработанной
законодательной инициативы, при этом
не меняются права субъектов законодательной
инициативы, установленные Конституцией
РФ и ее суть.
Правовое
обоснование консолидированной
законодательной инициативы.
На момент
написания работы правовым основанием
существования консолидированной
законодательной инициативы являются
Регламент Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации и
заключенные Советом Федерации соглашения
с законодательными органами субъектов
РФ.
Для достижения
задачи поставленной Президентом РФ
существенно повысить эффективность
законодательной деятельности субъектов
Российской Федерации и целей, преследуемых
Советом Федерации, механизмов правового
регулирования явно не достаточно.
В идеале проблему
можно было бы решить принятием Федерального
закона «О порядке принятия Федеральных
законов», о необходимости которого
длительное время говорят правоведы.
Оценка.
Подводя
итог своим исследованиям, могу сказать,
что консолидированная законодательная
инициатива является позитивным
механизмом взаимоотношений субъектов
законодательной инициативы, позволяющий
качественно улучшить законопроекты, а
также сроки прохождения их в Совете
Федерации, но не устраняющий проблемы
длительных сроков рассмотрения в
Государственной Думе.
В
качестве примера: консолидированная
законодательная инициатива Государственной
Думы Томской области, одобренная Советом
Федерации (Постановление СФ ФС РФ от
25.12.2009 N 553-СФ «О проекте Федерального
закона "О внесении изменений в статьи
7.22 и 7.23 Кодекса Российской Федерации
об административных правонарушениях»)
до сих пор не принята Государственной
Думой РФ.
01.12.2010
Редькин Олег
Борисович
начальник
организационно-правового отдела
Администрации
Ялуторовского района
Тюменской области
E-mail:ored-67@mail.ru
тел
+79504924569
