Светодиодная лампа т8 независимый обзор рынка светодиодных ламп ПРОФСВЕТ. | Международный детский лагерь most camp Линтас тур.
Добавлено: 22.03.2009
Жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации как средство защиты прав и свобод человека
Князева Наталья Александровна
студентка III курса юридического факультета Воронежского Государственного Университета
E-mail: Knyazhna-Nataly@yandex.ru
В одном из своих интервью В. Д. Зорькин сказал: «Конституционный Суд – это своего рода лакмусовая бумажка, датчик благополучия-неблагополучия в обществе и государстве»1. Конституционный Суд защищает права и свободы человека присущими ему средствами, и граждане вправе рассчитывать на то, что Конституция дает им такую возможность.
Большую часть обращений в конституционный Суд – 98%2 - составляют жалобы граждан. Так, из 105 486 поступивших в 1995 – 2003 годах обращений в Конституционный Суд 104 403 – жалобы граждан и их объединений, но только 3626 жалоб было рассмотрено в публичном заседании. В 1827 случаях Конституционный Суд вынес в пленарном заседании определение об отказе в принятии обращений граждан и их объединений к рассмотрению3. Таким образом, 98 950 жалоб граждан так и не дошли до Судей Конституционного Суда.
В. Д. Зорькин называет другие цифры: Конституционный Суд поучает примерно 14 – 17 тысяч жалоб в год и выносит только 25 постановлений и 100 с лишним определений4.
Целью исследования является, во-первых, определение предмета жалобы в Конституционный Суд, во-вторых, установление оснований, по которым гражданам и их объединениям может быть отказано в принятии их жалоб к рассмотрению Конституционным Судом и изучение порядка вынесения такого решения, и, в-третьих, определение эффективности защиты прав и свобод человека Конституционным Судом Российской Федерации.
Предмет жалобы.
Предмет жалобы – требование гражданина о защите его конституционных прав, нарушенных конкретным законом.
В соответствии с частью 4 статьи 125 Конституции и пунктом 3 части 1 статьи 3 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»5 гражданин может обжаловать в Конституционный Суд нормы законов.
Но сам Конституционный Суд в своих решениях расширяет перечень нормативных правовых актов, которые могут стать предметом рассмотрения. Так, в Постановлении от 5. 07. 2001 №11-П6 Конституционный Суд признал возможным обжаловать постановления Государственной Думы об амнистии. Однако, Конституционный Суд в этом случае может рассматривать исключительно вопросы права и должен воздержаться от оценки социальной, политической или экономической целесообразности данного акта.
Также в соответствии с правовой позицией, сформулированной в Постановлении от 15. 12. 2001 №16-П «Конституционный Суд не имеет права отказать в проверке конституционности закона субъекта Российской Федерации по жалобе гражданина в случае, если его конституционные права не были восстановлены другими судами на основе подлежащего применению в отношении него федерального закона»7.
Вместе с тем, есть ряд нормативных правовых актов, которые Конституционный Суд не проверяет по жалобам граждан.
Так, проверка конституционности подзаконных нормативных правовых актов по жалобам граждан не относится к компетенции Конституционного Суда. Это связано с тем, что «неконституционность» нормы не следует путать с «незаконностью». Так, если, например, Указ Президента противоречит Гражданскому кодексу, это не значит, что он неконституционен и нарушает, скажем, статья 15 Конституции, в которой говорится, что все органы государственной власти должны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, а просто элементарно незаконен.
Однако, Конституционный Суд отмечает, что проверка конституционности нормативных правовых актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства относятся к исключительной компетенции Конституционного Суда. Так неясно, что делать гражданину, если его конституционные права нарушаются, например, Указом Президента, принятым по вопросам, неурегулированным в законе: Верховный Суд Российской Федерации проверяет соответствие актов Президента федеральным законам и не может решать вопрос об их конституционности, а Конституционный Суд по жалобам граждан вообще не проверяет какие-либо иные нормативные правовые акты, кроме законов.
Также не может быть предметом жалобы требование о проверке Постановлений Пленума Верховного ил Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Но Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд фактически расширяют законы, вводят нормы, позволяющие устранить двойственность и неопределенность, ликвидировать пробелы.
Таким образом, кажется целесообразным расширить право граждан на обращение в Конституционный Суд, закрепив в статье 3 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» право обратиться в Конституционный Суд с жалобой на неконституционность 1) подзаконного акта, который был принят не на основании закона и противоречит не ФЗ, а Конституции, 2) Постановления Пленума ВС и ВАС, противоречащего Конституции.
Основания для отказа в принятии обращения к рассмотрению.
Немаловажным для оценки объема права граждан на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации является понятие допустимости таких обращений и ее критерии. Допустимым считается обращение, которое полностью соответствует требованиям закона по форме и содержанию. Правом обращения в Конституционные Суды наделены граждане большинства Европейских государств, называющих себя демократическими, однако, всегда присутствуют некоторые ограничения, направленные на то, чтобы суд имел возможность осуществлять свои полномочия эффективно и оперативно.
И в российском законодательстве присутствуют некоторые ограничения – требования к обращениям граждан в Конституционный Суд. Они закреплены в части 2 статьи 40 и части 1 статьи 43 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» и формально этот перечень является исчерпывающим.
В принятии обращения к рассмотрению может быть отказано, если оно:
явно неподведомственно Конституционному Суду Российской Федерации;
не отвечает требованиям Федерального конституционного закона по форме;
исходит от ненадлежащего субъекта;
не оплачена государственная пошлина;
недопустимо в соответствии с требованиями Закона;
по предмету обращения ранее было вынесено постановление, сохранившее свою силу.
Однако, на самом деле этот перечень недостаточно четок, что ведет к неограниченному толкованию законодательных положений Конституционным Судом, и, главным образом, как будет еще сказано далее, его Секретариатом. А Конституционный Суд толкует нормы ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» во многих случаях не в пользу граждан, обратившихся в этот Суд. В самом общем виде эту идею Суд сформулировал в Определении 8. 01. 1998 №34-О: «Предназначение Конституционного Суда Российской Федерации как судебного органа конституционного контроля и его компетенция по рассмотрению желоб граждан их конституционных прав и свобод … предполагает необходимость конституционного судопроизводства в случаях, если без признания оспариваемого закона неконституционным нарушенные права и свободы гражданина не могут быть восстановлены иным образом»8. Это, по сути, означает, что в случае, если гражданин может, по мнению Суда, защитить свои права иным способом, то неконституционный закон может продолжать действовать.
Рассмотрим каждое из названных оснований подробнее.
1. Явная неподведомственность. Разрешение вопроса, поставленного в жалобе, неподведомственно Конституционному Суду, если оно не отнесено к его компетенции Конституцией и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации». При этом не имеет значения, отнесен ли данный вопрос к компетенции какого-либо иного суда или органа. Однако, неподведомственность не всегда является явной, видной невооруженным глазом. Если обобщить анализ решений Конституционного Суда, то можно составить перечень неподведомственных ему дел. Например, неподведомственно Конституционному Суду обращение, которое содержит требования
а) о решении вопросов, отнесенных к компетенции законодателя, таких как оценка пробелов и целесообразности того или иного законодательного регулирования, определение пределов действия законов. Например, если в законодательстве нет соответствующего правового института и Конституция не содержит его понятия и правовой охраны, то обращение является беспредметным. А ссылка на отсутствие в законе формального понятия в подтверждение неконституционности оспариваемых положений свидетельствует о том, что позиция заявителя сводится к требованию об их истолковании и о внесении соответствующих дополнений;
б) о рассмотрении споров, подведомственных другим судам;
в) о решении вопросов о соответствии законов субъектов федеральным законам.
г) о решении вопросов о возможности применения в конкретном деле того или иного закона, об обеспечении надлежащего применения законов и о проверке законности и обоснованности решений правоприменительных органов.
д) об оценке соответствия одних положений Конституции Российской Федерации другим.
Противоречива практика Конституционного Суда в вопросе об отнесении к его компетенции рассмотрение требований, об устранении коллизий между законами. В определении от 15 мая 2001 № 89-О9 Конституционный Суд отнес разрешение таких вопросов к прерогативе законодателя, а в Постановлении от 23. 02. 1999 №4-П10 Конституционный Суд признал также относящимся к своей компетенции разрешение вопросов об устранении коллизий правовых норм в случае, когда таковые приводят к коллизиям реализуемых на их основе конституционных прав, так как в судебной практике должно обеспечиваться конституционное истолкование нормативных положений. В этих случаях Суд, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого нормативного акта, так и смысл, придаваемый ему правоприменительной практикой, выявляет его конституционный смысл.
Потому целесообразно на основе практики Конституционного Суда дополнить статьи 40 и 43 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» исчерпывающим перечнем оснований, по которым жалоба может быть признана неподведомственной КС.
2. Несоответствие требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» по форме. Требования к форме закреплены в статьях 37 – 39 и 96 Закона. Жалоба подается в письменной форме и обязательно должна содержать все сведения, перечисленные в статье 37. Так, нарушением данного требования считается отсутствие в обращении позиции заявителя по поставленному им вопросу и ее правовое обоснование со ссылкой на конкретные нормы Конституции. Но в условиях низкой правовой культуры граждан это вызывает значительные трудности: юридически грамотно составить жалобу могут только те граждане, которые имеют либо юридическое образование, либо достаточно средств для оплаты юридических услуг. Одним из решений данной проблемы, по мнению Н. А. Алексеева, могло бы стать законодательное закрепление бесплатной юридической помощи для лиц, желающих обратиться в Конституционный Суд11.
3. Ненадлежащий заявитель. Правом на обращение в Конституционный Суд обладают граждане Российской Федерации, а в соответствии со статьей 62 Конституции, закрепляющей национальный режим для иностранных граждан и лиц без гражданства, также и иностранные граждане и лица без гражданства. Значительным по сравнению с ранее действовавшим Законом «О конституционном Суде» является введение в круг субъектов, наделенных правом на обращение в Конституционный Суд объединений граждан. Объединение вправе обратиться в Конституционный Суд с жалобой в защиту интересов граждан, для реализации прав которого оно создано, причем возможно обращение и без просьбы о том заинтересованного гражданина (это единственный случай, когда жалоба подается не тем субъектом, чьи права были затронуты непосредственно), а также на нарушение прав самого объединения, так как его целью является коллективное осуществление конституционных прав граждан. В качестве таких объединений Конституционный Суд признает как некоммерческие организации, например, общественные и религиозные объединения, так и коммерческие, включая и государственный предприятия.
Коллективную жалобу в Конституционный Суд вправе направить группа лиц, каждое из которых обладает правом на подачу жалобы в индивидуальном порядке. Однако немаловажным является требование, согласно которому отдельное лицо, чье право нарушено, не вправе выступать от имени группы лиц, в отношении которой не было конкретного дела, даже если обжалуемый закон затрагивает их права и свободы. Таким образом, Конституционный Суд в одной из своих правовых позиций провел разграничение между коллективной и народной жалобой, которая недопустима в российском конституционном правосудии. Народная жалоба – это жалоба отдельного гражданина в интересах других лиц или группы лиц на нарушение их индивидуальных или коллективных прав. Такие жалобы признаны допустимыми в ряде государств, в том числе и европейских – Венгрия, Македония, Мальта, Словения, Хорватия.
4. Неуплата государственной пошлины. Это требование представляется наиболее понятным и бесспорным. Размер государственной пошлины определен частью 1 статьи 39 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»: для жалобы гражданина это один минимальный размер оплаты труда, то есть 100 рублей. При этом очень важно то, что законодатель устанавливает право гражданина на компенсацию за счет средств федерального или регионального бюджета затрат на уплату государственной пошлины в случае признания обжалуемого закона или отдельных его положений противоречащими Конституции.
5. Неоднозначным является требование допустимости жалобы в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации». Из смысла Закона и правовых позиций Конституционного Суда вытекают общие требования, относящиеся ко всем видам обращений. Так, Суд откажет в рассмотрении обращения, в котором, по сути, преобладают аспекты политической целесообразности, при этом, как было отмечено в Определении от 20. 11. 1995 №77-О12, о политическом, а не правовом характере обращения может свидетельствовать сам момент обращения, например, Конституционный Суд может отказать в проверке избирательного законодательства в период избирательной кампании.
Так как основанием рассмотрения дела в соответствии со статьей 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» является наличие правовой неопределенности в соответствующем вопросе, то недопустимы обращения, в которых такая неопределенность отсутствует. Также статья 68 названного закона позволяет прекратить производство по делу, если рассматриваемый вопрос не получил разрешения в Конституции, даже несмотря на то, что пробел препятствует осуществлению прав и свобод человека, их эффективной охране.
Помимо общих, статья 97 Закона называет два специальных критерия, относящихся только к жалобам граждан:
- закон должен затрагивать конституционные права и свободы граждан
- закон применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон.
Таким образом, основание жалобы включает в себя три составляющие: 1) конституционное право, которое, по мнению заявителя, нарушено законом, 2) закон, примененный или подлежащий применению в деле заявителя, и 3) неопределенность в вопросе о том, соответствует ли этот закон Конституции.
В жалобе заявителю необходимо указать, какое именно право было нарушено. Если же нормы Конституции, на которые ссылается заявитель, к оспариваемому положению непосредственного отношения не имеют, нет оснований считать, что им затрагиваются и, тем более, нарушаются конституционные права заявителя. При этом не имеет значения, были ли в действительности нарушены права заявителя в этом деле.
Если имеется конкретное дело, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, то не имеет значения, каково содержание решений, принятых по этому делу судом и рассмотрено ли оно во всех инстанциях. Но в Определении от 11. 03. 1999 №10-О Конституционный Суд установил некоторые исключения и из этого правила: «Если решение по спору опротестовано в надзорную инстанцию или обжаловано заявителем в кассационную инстанцию, т. е. производство в суде продолжается, то в настоящее время нельзя считать, что оспариваемое законоположение применено или подлежит применению в этих делах, и, следовательно, невозможно выяснить, нарушаются ли им конституционные права и свободы заявителя»13. Далее Конституционный Суд обосновывает эту позицию тем, что процесс судебной защиты еще не завершен и вполне возможно, что право будет восстановлено в рамках соответствующих процедур по проверке законности и обоснованности ранее вынесенных решений. Если же право восстановлено не будет, то Суд допускает возможность повторного обращения с конституционной жалобой.
В некоторых случаях применением закона можно считать и отказ в его применении, но при условии, что данный отказ, затрагивая конституционные права и свободы граждан, был обусловлен неконституционным содержанием не нашедшего положительного применения закона. Примером такого отказа может служить отказ в возбуждении уголовного дела.
Немаловажно то, что закон может быть оспорен только в той части, которая применена или подлежит применению в данном деле. Если же заявитель оспаривает более широкий круг положений закона, то Конституционный Суд признает жалобу допустимой только в определенной части.
6. Наличие вынесенного по предмету обращения и сохранившего свою силу постановления Конституционного Суда. Так как решения Конституционного Суда являются общеобязательными и окончательными, то Суд не вправе рассматривать вопрос, если решение по нему уже было вынесено. Однако ранее вынесенное решение и вновь поданное обращение могут касаться совершенно различных проблем. Распространение же действия ранее сформулированных правовых позиций на иные сферы общественных отношений становится возможным благодаря тому, что Конституция имеет универсальный предмет правового регулирования. Если вопросы, поставленные в жалобе, были таким образом разрешены ранее, Суд принимает отказное определение. Причем если заявитель просит признать неконституционными положения закона аналогичные тем, которые уже были признаны несоответствующими Конституции, Конституционный Суд указывает на невозможность применения подобных положений, которые нуждаются в отмене компетентными органами.
Порядок отклонения жалобы.
Жалоба гражданина первоначально рассматривается Секретариатом Конституционного Суда. Именно Секретариат выявляет ее соответствие установленным требованиям и в случае несоответствия жалобы требованиям части 2 статьи 40 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» уведомляет об этом заявителя.
Однако, законодательство не содержит нормативного регулирования порядка рассмотрения жалобы Секретариатом и принятия по ней решения. Такой порядок определен в Положении О Секретариате Конституционного Суда, которое не было опубликовано.
Если неуплачена пошлина или жалоба не отвечает требованиям Закона по форме, заявитель вправе после устранения указанных нарушений вновь направить свою жалобу в Суд.
Сложнее обстоит дело, если, по мнению Секретариата, жалоба явно неподведомственна Конституционному Суду или исходит от ненадлежащего субъекта. В соответствии с законодательством гражданин имеет право требовать принятия решения по этому вопросу Конституционным Судом, но практика показывает, что решения Секретариата всегда обоснованны. Определения об отказе в принятии жалоб к рассмотрению в связи с их неподведомственностью Конституционному Суду или из-за того, что они исходят от ненадлежащего субъекта, составляют 60%14 всех отказных определений.
21 декабря 2006 года Конституционный Суд вынес 92 отказных определения. С учетом 8-часового рабочего дня, Конституционный Суд должен был рассматривать каждую жалобу по существу и в соответствии с процедурой не более 5 минут 21 секунды15. Если изучить всю сложную процедуру рассмотрения дел в пленарных заседаниях, то становится очевидным, что полное, всестороннее и объективное изучение всех материалов в данном случае просто невозможно. Оказывается, на самом деле Суд вовсе и не рассматривает жалобу гражданина, так как, по словам сотрудника Секретариата Суда Мазурова, «Учитывая, что Конституционный Суд один, а обращений со всей страны по самым разным вопросам поступает множество, Секретариат несет большую, едва ли не основную рабочую нагрузку и своей деятельностью «оберегает» судей Конституционного Суда от изучения и рассмотрения многих обращений». Поэтому многие обращения в Конституционный Суд до его судей вообще не доходят, а «проект «отказного» определения по жалобе частного лица подготавливается, как правило, теми же сотрудниками Секретариата, которые в своих письмах заявителю уведомляли его о несоответствии обращения Закону»16. Таким образом, рассмотрение таких дел Судом становится простой формальностью. При этом заявитель, не согласный с выводами Секретариата, и повторно обратившийся в Конституционный Суд в дальнейшем не имеет практически никаких прав. В частности он:
- не вправе знакомиться с материалами дела (в том числе с заключением судьи, которого как оказалось, и нет в природе);
- не может присутствовать на пленарном заседании, на котором рассматривается вопрос о соответствии обращения заявителя требованиям Закона о Конституционном Суде, так как оно проводится «в условиях совещательной комнаты»;
- не вправе обжаловать «отказное» определение, даже если оно содержит фактические ошибки, искажение предмета жалобы заявителя, новую правовую позицию, противоречащую общеобязательным правовым позициям Конституционного Суда, содержащихся в ранее вынесенных постановлениях;
- после получения определения не может ознакомиться с делом, так как весь необходимый объем информации он должен получить из текста окончательного решения Конституционного Суда Российской Федерации17.
Таким образом, решение о возможности рассмотрения жалобы по существу принимается Секретариатом, деятельность которого неподконтрольна ни одному государственному органу или должностному лицу, а заявитель лишен возможности обжаловать куда бы то ни было его решения.
Потому кажется спорным вопрос об окончательности отказных решений Конституционного Суда. Ведь сложно говорить о возможности защиты прав человека органом, деятельность и решения которого неподконтрольны никому. Такой же точки зрения придерживается и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, о чем и было сказано в его докладе за 2006 год: «Анализ практики рассмотрения Конституционным Судом … жалоб Уполномоченного на неконституционность отдельных положений действующего федерального законодательства в целях соблюдения прав человека свидетельствует о том, что противоречащие Конституции РФ нормы остаются порой без надлежащей конституционно-правовой оценки. В случаях немотивированного отказа Конституционного Суда РФ от рассмотрения по существу всех правовых оснований направленных Уполномоченным жалоб фактически признаются конституционными положения федеральных законов, нарушающие права человека, гарантированные международными договорами РФ. Поскольку осуществление судебной власти посредством конституционного судопроизводства должно отвечать демократическим принципам и целям правосудия по защите прав человека от неконституционных решений органов законодательной власти, представляется, что процедура допустимости обжалования в установленном порядке названных решений Конституционного Суда РФ предоставит дополнительные гарантии судебной защиты конституционных прав человека и обеспечит, тем самым, доступ к конституционному правосудию»18.
Потому целесообразно во-первых, дополнить главу VI ФКЗ «О КС» статьями, регламентирующими порядок предварительного рассмотрения обращений Секретариатом, поместив в них соответствующие нормы Положения о Секретариате. Во-вторых, расширить права граждан в процессе повторного рассмотрения его обращения Конституционным Судом, дополнив часть 3 статьи 40 следующими положениями, предоставляющими право гражданам а) знакомиться с материалами дела; б) присутствовать на пленарном заседании, на котором рассматривается вопрос о соответствии обращения заявителя требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».
Решения Конституционного Суда и их исполнение.
По итогам рассмотрения дела Конституционный Суд выносит одно из следующих решений в форме постановления: 1) о признании закона либо отдельных его положений соответствующими Конституции Российской Федерации; 2) о признании закона либо отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации. Практика показала, что Конституционный Суд в одном и том же постановлении может признать одни положения закона неконституционными, а другие – вполне соответствующими Основному закону; не противоречащими Конституции положения закона, которые не подлежат применению по отношению к определенным субъектам права.
Вместе с тем В. Д. Зорькин отмечает, что решения Конституционного Суда могут приниматься также и в форме определений. «Есть два вида определений. Первый – отказ в принятии к рассмотрению жалобы конкретного гражданина. И даже в таких решениях мы все равно выясняем, есть ли неопределенность в оспоренной норме. Второй – определения, которые фактически решают судьбу нормы. Эти определения стоят на фундаменте правовых позиций, выработанных в предшествующих постановлениях. Конституционный Суд исходит из того, что они обладают такой же силой, что и постановления, потому что в них мы не изобретаем ничего нового, а подтверждаем, развиваем, интерпретируем уже существующие правовые позиции»19.
Решение о признании закона или отдельных его положений противоречащими Конституции, принятое Конституционным Судом в той или иной форме, влечет несколько последствий:
- отмена закона, признанного неконституционным,
- отмена иных нормативных правовых актов, основанных на этом законе, воспроизводящих либо содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными;
- пересмотр неисполненных решений, принятых на основании этих нормативных правовых актов;
- пересмотр дела заявителя и возмещение ему из средств соответствующего бюджета уплаченной государственной пошлины, расходов на оплату услуг представителей, расходов на проезд и проживание, понесенных ими в связи с явкой в суд, почтовых расходов, связанных с рассмотрением дела, компенсацию за фактическую потерю времени.
Решения Конституционного Суда являются непосредственно действующими. Это значит, что нормативные акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу, и не требуется издания нового акта об отмене нормы, признанной неконституционной Судом, ибо, «выражаясь языком кибернетиков, он будет не чем иным, как «информационным шумом»20.
Вместе с тем, исполнение решений Конституционного Суда зачастую требует от законодательных и исполнительных органов власти принятия соответствующих актов, мер финансового, материально-технического, организационного характера, а от судебных органов – пересмотра ряда дел.
Однако, как справедливо отмечает В. Д. Зорькин, проблема исполнения решений – это общая проблема всех судов. И Конституционный Суд не исключение. «У нас накоплено много материалов по неисполнению решений Конституционного Суда всеми уровнями власти, в том числе и законодательной. Есть примеры, когда законодатель в течение двух лет не реагировал на решения Суда»21.
Эта проблема существовала практически с первых месяцев существования самого Конституционного Суда. Частично проблема была решена в 2001 году, когда после длительных дискуссий были внесены поправки в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», регламентирующие порядок исполнения решений Суда и ответственность за их неисполнение.
Как уже было сказано, признанные противоречащими Конституции положения законов утрачивают юридическую силу. Но в таком случае в законодательстве образуется пробел. В соответствии со статьей 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Правительство Российской Федерации должно подготовить соответствующий законопроект в течение трех месяцев после опубликования решения Конституционного Суда, а Государственная Дума должна его рассмотреть во внеочередном порядке. Однако, законодательство не устанавливает сроки принятия соответствующего закона, потому, в случае отклонения Государственной Думой законопроекта, подготовленного Правительством, пробелы, образовавшиеся в результате решения Конституционного Суда, могут существовать многие годы. Вследствие этого по-прежнему, как заметил М. А. Митюков еще в 2001 году, сохраняются попытки восполнения пробелов правового регулирования, образованные актами Суда, заинтересованными ведомствами, а не законодателем22. Другим последствием непринятия необходимых законов является дальнейшее применение законов, признанных противоречащими Конституции.
Например, Уполномоченный по правам человека в своем докладе за 2007 год описывает такой случай. К Уполномоченному обратился руководитель Североморского союза военных пенсионеров с жалобой на нарушения прав военнослужащих на получение пенсий и на жилище, выразившиеся в неисполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации. Конституционный Суд в своем Определении от 11.05.2006 г. N 187-О указал, что в законодательстве Российской Федерации должен быть предусмотрен надлежащий правовой механизм, гарантирующий работающим по трудовому договору военным пенсионерам установление наряду с получаемой пенсией по государственному пенсионному обеспечению страховой части трудовой пенсии с учетом страховых взносов, накопленных на их индивидуальных лицевых счетах в Пенсионном фонде Российской Федерации. Подобное правовое регулирование, согласно определению, необходимо было ввести в действие не позднее 1 января 2007 года.
По состоянию на конец 2007 года изменения в соответствующее законодательство внесены не были.
Одним из путей решения проблемы может стать установление сроков принятия соответствующих законов Государственной Думой и возможность ответственности вплоть до досрочного прекращения полномочий в случае неисполнения этой своей обязанности, как это предусмотрено в отношении законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Но некоторые специалисты, в частности, например, к таковым относится Валерий Васильевич Лазарев, полагают, что возложение на Государственную Думу обязанности по исполнению решений Конституционного Суда противоречит принципу разделения властей, закрепленному в статье 10 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым законодательная, исполнительная и судебная власти независимы друг от друга. Потому необходима активизация самого Конституционного Суда в реализации своих решений. В. Д. Зорькин указывает на то, что Суд каждый год направляет в Федеральное Собрание письма, а фактически мини-послания, а по итогам 2005 года он подписал письмо в Государственную Думу более чем по 10 позициям, которые требуют вмешательства законодателя23. Но эти письма никак не могут заменить полноценные послания. Также Конституционный Суд, признавая те или иные положения законов противоречащими Конституции, может устанавливать временное регулирование этих отношений впредь до внесения соответствующих изменений. Такой способ иногда используется Конституционным Судом на практике, например, в Постановлении от 11. 05. 2005 №5-П.
Другая серьезная проблема – отмена нормативных правовых актов, основанных на законе, воспроизводящих либо содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными. Встает вопрос: кто должен выявлять такие нормативные акты и контролировать приведение их в соответствие с Конституцией. Пока законодатель не урегулировал данный вопрос, огромное количество подзаконных актов, принятых на основе и во исполнение законов, признанных в последствии неконституционными, продолжает действовать. На этот счет существуют различные точки зрения: так, М. А. Митюков24 предлагает возложить эту обязанность на министерство юстиции, а Е. Б. Мизулина25 видит несколько путей: первый – возложить обязанность составлять перечень подзаконных актов, принятых на основании закона, признанного неконституционным, на Конституционный Суд (но это излишне загрузит Конституционный суд), другой путь – возложить эту обязанность на Генеральную прокуратуру.
Признание неконституционным закона, примененного в конкретном деле, непременно влечет за собой пересмотр дела заявителя компетентным органом в обычном порядке. Пересмотру подлежат не только дела, рассмотренные судам, но и другим уполномоченным органом. Отказ пересмотреть дело, основанное на неконституционном законе – грубое нарушение Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».
Но на практике встречаются случаи отказа в пересмотре таких решений. Яркий пример тому случай, описанный Уполномоченным в докладе за 2007 год. В Определении от 02.11.2006 г. N 444-О Конституционный Суд Российской Федерации указал, что правоприменительные решения, вынесенные по делу Астаховой И.А. на основании положения пп. 1 п. 1 ст. 220 Налогового кодекса Российской Федерации, в истолковании, расходящемся с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, должны быть пересмотрены в установленном порядке.
С учетом названного Определения Конституционного Суда Уполномоченный обратился 13 февраля 2007 года к Председателю Верховного Суда Российской Федерации с ходатайством о пересмотре вступивших в законную силу судебных постановлений, вынесенных по делу Астаховой И.А., в порядке надзора в целях обеспечения единства судебной практики и законности.
Ходатайство Уполномоченного было оставлено без удовлетворения, а в ответе заместителя Председателя Верховного Суда сообщалось, что доводы о расхождении с правовой позицией Конституционного Суда толкования судами общей юрисдикции нормативных положений, примененных по делу Астаховой И.А., обоснованием нарушений единства судебной практики не являются, в связи с чем оснований для внесения представления не имеется.
Уполномоченный отмечает, что форма, в которой вынесено решение Конституционного Суда - определение или постановление - стала камнем преткновения в вопросе обязательности и безусловности его исполнения для высшей судебной инстанции общей юрисдикции. Фактически Верховный Суд исходит из необязательности применения судами общей юрисдикции правовых позиций Конституционного Суда, сформулированных им в определениях.
Вместе с тем, немало иных граждан, которые не являлись участниками Конституционного судопроизводства, но чьи права также нарушены применением закона, признанного неконституционным. На таких граждан распространяется положение части 3 статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предусматривающее обязанность компетентных органов пересмотреть дела, решения по которым были приняты на основании закона, признанного неконституционным, а сами эти решения не подлежат исполнению. Конституционный Суд указал, что для защиты прав граждан в соответствии с этим положением могут использоваться все предусмотренные отраслевым законодательством судебные процедуры. Однако, это вовсе не значит, что пересмотрены должны быть все решения, принятые на основании этого закона с момента его издания. Пересмотру подлежат только те решения, которые не были исполнены. Имеются в виду как вступившие, так и не вступившие в законную силу решения, но неисполненные или исполненные частично.
Но действующее процессуальное законодательство не определило правовой возможности пересмотра таких решений. Так, пункт 6 части 1 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса прямо говорит, что признание Конституционным Судом Российской Федерации несоответствующим Конституции Российской Федерации закона, примененного арбитражным судом в конкретном деле, в связи с принятием решения по которому заявитель обращался в Конституционный Суд Российской Федерации, является основанием для пересмотра судебного акта по вновь открывшимся обстоятельствам. Потому нередко решения Конституционного Суда исполняются только в отношении заявителей.
В свете вышеизложенного в целях повышения эффективности исполнения решений Конституционного Суда необходимо, во-первых, дополнить Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» главой VIII1 «Исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации», где будут в частности установленны: а) обязанность министерства юстиции или Прокуратуры по выявлению нормативных правовых актов, основанных на законе, признанном противоречащим Конституции Российской Федерации, воспроизводящих отдельные его положения либо содержащие аналогичные нормы, б) обязанность министерства юстиции или Прокуратуры по контролю за приведением таких нормативных правовых актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации; в) дисциплинарная ответственность вплоть до увольнения для должностных лиц и досрочного прекращения полномочий для судей за применение законов и иных нормативных правовых актов, признанных противоречащими Конституции Российской Федерации.
Во-вторых, необходимо установить в действующем процессуальном законодательстве порядок пересмотра частично или полностью неисполненных решений, вынесенных на основании закона, признанного неконституционным. Например, рассматривать решение Конституционного Суда о признании закона противоречащим Конституции Российской Федерации в качестве нового или вновь открывшегося обстоятельства.
1 Закатнова. А. Под сводом закона // Российская газета. – 2007. – 12 декабря. – С. 3.
2 См.: Кряжков В. Конституционное правосудие на защите прав человека // Российская юстиция. – 2002. - №3. – С.35.
3 См.: Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения, 2003 / Сост. и отв. ред. В. Г. Стрекозов. – М.: Юристъ, 2004. – С. 670 – 673.
4 См.: Зорькин В. Д. Россия и Конституция в XXI веке. Взгляд с Ильинки. – М. : Норма, 2007. – С. 93 – 94
5 О Конституционном Суде Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 // СЗ РФ. – 1994. - №13. – Ст. 1447; СЗ РФ. – 2001. - №7. – Ст. 607; СЗ РФ. – 2001. - №51. – Ст. 4824; СЗ РФ. – 2004. - №24. – Ст. 2334; СЗ РФ. - 2005. - №15. – Ст. 1273.
6 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности постановления Государственной Думы от 28 июня 2000 года № 492-Ш ГД «О внесении изменения в постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941 – 1945 годов» в связи с запросом Советского районного суда города Челябинска и жалобами ряда граждан от 5 июля 2001 года № 11-П // СЗ РФ. – 2001. - №29. – Ст. 3059.
7 Лазарев. Л. В. Правовые позиции Конституционного Суда России. – М. : Городец, 2003– С. 126.
8 Лазарев Л. В. Правовые позиции Конституционного Суда России. – М. : Городец, 2003. – С. 133.
9 См.: Лазарев Л. В. Правовые позиции Конституционного Суда России. – М. : Городец, 2003. – С. 128.
11 См.: Алексеев Н. А. Жалобы граждан в Конституционный Суд : Учебно-практическое пособие. – М. : Белые альвы, 1998. – С. 80.
12 См.: Лазарев Л. В. Правовые позиции Конституционного Суда России. – М. : Городец, 2003. – С. 130.
13 Лазарев Л. В. Правовые позиции Конституционного Суда России. – М. : Городец, 2003. – С. 136.
14 См.: Лучин В. О., Доронина О. Н. Жалоба в… Конституционный Суд // Закон и право. – 1998. - № 2. – С. 16.
15 См.: Казарин. И. Секретариат конституционного Суда Российской Федерации и права заявителя в стадии предварительного рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации «повторного» обращения заявителя. - (http://sutyajnik.ru/articles/176.html).
17 См.: Казарин. И. Секретариат конституционного Суда Российской Федерации и права заявителя в стадии предварительного рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации «повторного» обращения заявителя. - (http://sutyajnik.ru/articles/176.html).
18 Доклад Уполномоченного по правам человека за 2006 год // Российская газета. – 2007. – 13 апреля. – С.12.
19 Зорькин В. Д. Россия и Конституция в XXI веке. Взгляд с Ильинки. – М. : Норма, 2007. – С.249.
20 Витрук Н. В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс : Учеб. пособие. – 2-е изд., перераб. и доп. – М. : Юристъ, 2005. – С. 398.
21 Зорькин В. Д. Россия и Конституция в XXI веке. Взгляд с Ильинки. – М. : Норма, 2007. – С.101.
22 См.: Митюков М. А. Акты Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и некоторые вопросы их исполнения // Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации : Материалы Всероссийского совещания (Москва, 22 марта 2001 г.) / под ред. М. А. Митюкова, С. В. Кабышева, В. К. Бобровой и С. Е. Андреева. – М. : Формула права, 2001. – С.34.
23 См.: Зорькин В. Д. Россия и Конституция в XXI веке. Взгляд с Ильинки. – М. : Норма, 2007. – С.396.
24 См.: Митюков М. А. Акты Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и некоторые вопросы их исполнения // Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации : Материалы Всероссийского совещания (Москва, 22 марта 2001 г.) / под ред. М. А. Митюкова, С. В. Кабышева, В. К. Бобровой и С. Е. Андреева. – М. : Формула права, 2001. – С. 42.
25 См.: Мизулина Е. Б. Проблемы реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации в деятельности Государственной Думы Федерального Собрания – парламента Российской Федерации // Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации : Материалы Всероссийского совещания (Москва, 22 марта 2001 г.) / под ред. М. А. Митюкова, С. В. Кабышева, В. К. Бобровой и С. Е. Андреева. – М. : Формула права, 2001. – С.73.
