В условиях формирования молодого российского правового государства, совершенствования российского законодательства, продолжения реформ во всех ветвях государственной власти проблема урегулированности законодательного процесса, повышения результативности деятельности Федерального собрания РФ, законодательных органов власти субъектов федерации и местного самоуправления играет все более важную роль.
В связи, с чем в докладе о состоянии законодательства в Российской Федерации на 2007 год говориться о необходимости принятия следующих мер: обеспечить согласованность отраслей и комплексов законодательства между собой, выраженную в «пакетном» принципе подготовки законов; создать обоснованную кодификацию законодательства и осуществлять работы по систематизации законодательства; перейти на современную методологическую и организационную основу всей системы законодательного регулирования общественных отношений, которые должны соответствовать потребностям общественного и государственного развития; совершенствовать законодательный процесс путем принятия трех базовых федеральных законов – «О нормативных правовых актах», «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», «О Федеральном Собрании – парламенте Российской Федерации». Собственное положительное мнение по последнему вопросу высказал председатель совета Федерации Сергей Миронов, выступая 27.05.2008 перед депутатами Ивановской областной Думы, где он поддержал предложение о подготовке «трех базовых законов». Вместе с тем, в научной литературе по поводу необходимости принятия специального закона, регулирующего правовой статус парламента единства нет. Например, в работе Е.А.Коровниковой обосновывается важность принятия федерального конституционного закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации», в котором должна быть прописана компетенция Государственной Думы, Совета Федерации, полномочия и ответственность органов парламентского контроля1. Напротив, И.И.Королевой отрицается сама идея принятия законопроектов «О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации» и «О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов», так как автор небезосновательно считает, что регламентация механизма функционирования парламента посредством закона будет означать прямое нарушение части 4 ст. 101 Конституции РФ, в соответствии с которой каждая из палат самостоятельно принимает свой регламент и сама решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности2. Также автор предлагает изменить статью 220 Регламента Государственной Думы, установив принцип дисконтинуитета, согласно которому с окончанием срока полномочий конкретного созыва Государственной Думы прерывается преемственность законодательных работ3.
На наш взгляд, в данной дискуссии победит здравый смысл, причем формальные противоречия не должны мешать процессу совершенствования институтов и инструментов организации законодательного процесса. В конечном счете, регламентация деятельности двух Палат Федерального Собрания направлена на закрепление устоявшихся форм взаимодействия и в целом принесет пользу в процессе повышения эффективности законодательного процесса.
Для повышения качества законодательного процесса конечно необходимо изучать и применять в российской правовой практике международный опыт, накопленный парламентами, прежде всего европейских стран. Имплементация норм Совета Европы в национальное законодательство, по мнению Н.В.Ильина, важный этап в процессе присоединения к праву Совета Европы, однако необходим тщательный анализ возможностей и последствий реализации норм «европейского права» в российской правовой среде, поэтому нельзя форсировать процесс трансформации национального законодательства4.
В процессе совершенствования законодательного процесса в РФ приходится постоянно решать новые проблемы, препятствующие позитивному сценарию развития событий. Ученые, юристы-практики (Н.В.Ильин, 2003; К.Г.Лачуев, 2006; Д.Н.Ринчино, 2007; В.Н.Лексин, 2007; Н.В.Малышев, 2007; В.В.Мозолев, 2008 и др.) предлагают самые разнообразные «рецепты» - комплексы мер для оптимизации законодательного процесса, разрешения отдельных проблемных вопросов, снижения уровня рисков, повышения законоэффективности принимаемых норм. Например, в работах Д.Н.Ринчино5, В.Н.Лексина6, Е.В.Ионовой7предлагается пересмотреть отношение федеральных органов законодательной власти к учету интересов субъектов Федерации в федеральном законодательном путем следующих нововведений: 1) конкретизировать соотношение предметов исключительного ведения Российской Федерации и ее субъектов и предмета совместного ведения, установление права субъектов РФ участвовать в разработке и экспертизе федеральных законов; 2) оптимизировать взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации и органов судебной власти на стадии подготовки законопроекта и внесения его в Государственную Думу, закрепить обязанности (а не только права) у палат Федерального Собрания, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти: (а) заблаговременно информировать субъекты РФ о планах законотворческой и нормотворческой работы, (б) направлять субъектам РФ проекты этих документов для ознакомления и своевременной подготовки отзывов (с возможностью высказываний соображений не только о качестве всего проекта, но и любого его положения), (в) официально подтверждать и аргументировать содержательные ответы каждому субъекту РФ по поводу его отзыва на направленный проект, (г) периодически оповещать каждый субъект РФ о содержании отзывов из других субъектов РФ и о своей реакции на эти отзывы, (д) в установленный предлагаемым законом срок составлять сводную записку о мнениях субъектов РФ о содержании проекта, которая также должна быть направлена всем субъектам РФ за установленное предлагаемым законом время до принятия (чтения) закона или нормативного акта; 3) повысить качество сотрудничества разных уровней партийной сферы, как в учете интересов субъектов Российской Федерации, так и в использовании широкой сети некоммерческих образовательных и иных организаций; 4) создать новые дополнительные процедурные гарантии: а) на полную и своевременную информацию, б) на участие в обсуждении и внесении предложений законодательных органов субъектов Российской Федерации на стадии работы над законопроектом в соответствующем комитете Государственной Думы; 5) развить новые формы взаимодействия между Государственной Думой и законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации при работе над конкретными законопроектами, гарантировать обязательность подготовки отзыва субъектом Федерации, содержащего согласие или несогласие с соответствующим федеральным законопроектом; 6) делегировать полномочия по исполнению части обязанностей профильного ответственного комитета Государственной Думы законодательным органам субъектов Российской Федерации в сочетании с надлежащим контролем и субсидиарным исполнением по общему правилу; 7) определить допустимость и полезность рассмотрения каждым субъектом РФ и изъявления им согласия или несогласия по любому отдельному положению (статье, норме) направленного на отзыв законопроекта; 5) зафиксировать все процедуры согласования и представительского участия субъекта РФ на всех стадиях прохождения законопроекта; 6) ввести обязательность публичного оповещения каждым субъектом РФ населения региона о конкретных результатах его участия в федеральном законотворчестве, о направленных в федеральный центр отзывах и т.п.; 7) установить порядок обязательного и конструктивного учета мнений субъектов РФ при вынесении решений о прохождении законопроектов через палаты Федерального Собрания; 8) выработать концепцию разработки федеральных законов и иных правовых актов по предметам совместного ведения, предусматривающую различные формы привлечения органов государственной власти субъектов РФ для работы над проектом соответствующего акта до внесения его в Государственную Думу РФ; 9) в содержании разрабатываемых актов отграничить правотворческие полномочия от правоприменительных; 10) предоставить органам государственной власти субъектов Федерации права самостоятельно нормативно регулировать и осуществлять полномочия, за исключением тех, которые должны быть унифицированы в рамках страны для недопущения излишней дифференциации и диспаритета в пользовании правами и свободами в силу разницы в экономическом потенциале регионов; 11) законодательно закрепить за ответственными разработчиками обязанность проводить научную экспертизу законопроектов на базе создания института регионального законодательства; 12) вести статистику учета времени прохождения проектов законов; 13) разработать и принять законы о региональных нормативных правовых актах в тех субъектах РФ, где он не принят (примерная структура такого закона должна включать в себя следующие главы: общие положения; виды нормативных правовых актов субъекта РФ); 14) планировать и реализовывать подготовку нормативных правовых актов, согласно правилам юридической техники, применяемым при разработке региональных нормативных правовых актов и т.д.
В настоящих условиях, существуют примеры инициатив органов законодательной власти субъектов Федерации по регулированию пробелов в федеральном законодательстве. Например, в работе К.Г.Лачуева приводяться факты, свидетельствующие о том, что субъекты Федерации не только включают отдельные нормы гражданского права в свои законы, но и принимают законы, в основном содержащие гражданско-правовые нормы, направленные на регулирование имущественных отношений, составляющих предмет гражданского права, при этом, многие из таких законов, не нарушая единства экономического пространства и не противореча федеральному законодательству, восполняют пробелы федерального законодателя в регулировании общественных отношений, либо регулируют отношения, которые в силу высокого уровня конкретизации и необходимости учета местных особенностей нецелесообразно регулировать на федеральном уровне8.
Одним из вариантов решения проблемы создания единообразия законопроектов на региональном уровне является выработка федеральными органами законодательной власти модельных законов. Например, в работе В.Н. Данилова предлагается принимать таковые в качестве типовых образцов правового решения однотипных региональных проблем, рекомендуемых для законодательной ориентации субъектов Федерации и возможного использования в деятельности их законодательных (представительных) органов, для обеспечения согласованности федеральных нормативных правовых актов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации9.
Для решения проблемы минимизации риска в законотворчестве Н.В.Малышевой был разработан и представлен следующий комплекс мер: обязательное проведение рискологической экспертизы с включением ее результатов в обоснование законопроектов; адаптация существующих и успешно применяемых в зарубежных странах риск-технологий; ускорение принятия законов о лоббировании и нормативных правовых актах («закон о законе»); усиление контроля за отбором законопроектов с целью проверки целесообразности законодательного урегулирования конкретных проблемных ситуаций на стадии законодательной инициативы; законодательное закрепление механизма проведения социально-правовых экспериментов10.
В работе В.В.Мозолева подвергается резкой критике недостаточная эффективность правительственной законотворческой деятельности, которая, по мнению автора, требует разработки и внедрения следующей системы мер, направленной на повышение законотворческой активности Правительства РФ и включающей нижеперечисленные мероприятия: усовершенствование механизма экспертной проработки Правительством действующего и проектируемого законодательства (законодательное установление обязанности федеральных органов исполнительной власти один раз в два года готовить и публиковать доклад о состоянии и перспективах законодательного регулирования отношений отнесенных к сферам их компетенций); определение в правительственном регламенте механизма взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с различными
экспертными и научно-консультативными советами; обеспечение обращения
за научной экспертной оценкой на всех этапах подготовки законопроекта, включая подготовку его концепции; сформирование критериев оценки эффективности законодательства и законопроектов; регламентация процедуры определения правительственных приоритетных законопроектов; законодательное закрепление права Правительства участвовать в формировании проектов порядка работы палат Федерального Собрания11.
Таким образом, меры совершенствования законодательного процесса в России включают не только разработку новых целостных законопроектов, внесения изменений в существующие для снижения количества правовых противоречий, но и дальнейшее научное обоснование рассматриваемой проблематики исходя из приоритетов российского государства в профильной сфере. Основными путями разрешения существующих проблем, с одновременным совершенствованием законодательного процесса в РФ являются следующие: модернизация общей законодательной политики в стране, с учетом международного опыта в этом вопросе; выработка новых приоритетов развития федеральной и региональной законодательной работы, с учетом деятельности всех возможных субъектов; максимально широкое и глубокое информирование отечественной общественности о ходе, содержании и результатах законодательной деятельности органов государственной власти, имеющих соответствующие компетенции; принятие новых базисных законов, и внесение изменений в существующие для снятия коллизия между нормами, регулирующими законодательный процесс на разных уровнях государственной власти; расширение спектра различного рода контролируемых правовых экспериментов, исследований, результаты которых позволят снизить риски от вводимых в действие законопроектов.
1 Коровникова, Е.А. Контрольная функция Федерального Собрания Российской Федерации: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук/ Е.А.Коровникова; Московская государственная юридическая академия.-Москва, 2007
2 Королева, И.И. Парламентский регламент как правовая форма регулирования порядка деятельности представительного органа государственной власти: российская и зарубежные модели: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук/И.И.Королева; Московская государственная юридическая академия.- Москва, 2007.
3 То же
4 Оценка законовиэффективности их принятия /Под ред. Н.В.Ильина. - Москва: Издание Государственной Думы, 2003.
5 Ринчино, В.Д.Участие законодательных (представительных) органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации в законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации (на примере Республики Бурятия): Автореф. дисс. … канд. юрид. наук/В.Д.Ринчино; Московская государственная юридическая академия.- Москва, 2007
6 Лексин, В.Н. Федеральное законодательство и интересы субъектов Федерации/В.Н.Лексин//Брифинг, №1, 2007.
7 Ионова, Е.В. Конституционно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук/Е.В.Ионова; Челябинский государственный университет.-Челябинск, 2007
8 Лачуев, К.Г. Законодательство субъектов Российской Федерации как источник гражданского права России: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук/К.Г.Лачуев; Московская государственная юридическая академия.-Москва, 2006.-
9Данилов, В.Н. Законотворчество субъектов Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук/В.Н.Данилов; Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации.-Москва, 2007.
10 Малышева, Н.В. Законотворческий риск: понятие, виды, детерминация: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук/Н.В.Малышева; ФГОУ ВПО «Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний».-Владимир, 2007.
11 Мозолев, В.В. Участие Правительства Российской Федерации в законотворческом процессе: конституционно-правовые и организационные аспекты: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук/В.В.Мозолев; Московская государственная юридическая академия.- Москва, 2008.
