Разное

Ефремов А. А.,
победитель Всероссийской студенческой юридической
олимпиады 2001 г. в номинации "Информационное право",
преподаватель юридического факультета ВоронежГУ,
старший инспектор отдела ценных бумаг
Главного управления государственного
имущества Администрации Воронежской области
yefremov@law.vsu.ru
http://www.vsu.ru/~vsuc2a0e

Институты гражданского общества и региональное информационное законодательство

Формирование гражданского общества в современной России тесно связано с вопросами правового обеспечения существования и развития его отдельных институтов. Большое значение в этом правовом регулировании играют нормы информационного законодательства.
Указанное обстоятельство обусловлено рядом причин. Вхождение большинства стран в эпоху информационного общества требует адекватного правового регулирования общественных отношений, связанных с информацией. Для Российской Федерации эти вопросы имеют особое значение. Доктрина информационной безопасности, утвержденная указом Президента РФ от 09.09.00 № 1895, относит к внутренним источникам угрозы информационной безопасности России неразвитость институтов гражданского общества и недостаточный государственный контроль за развитием информационного рынка. Неспособность современного гражданского общества России обеспечить формирование у подрастающего поколения и поддержание в обществе общественно необходимых нравственных ценностей, патриотизма и гражданской ответственности за судьбу страны представляет собой наибольшую опасность в сфере духовной жизни Российской Федерации.^[1]
Необходимо отметить, что проблемы информационной открытости государства активно обсуждались на проходившем 21-22 ноября 2001 г. в Москве Гражданском Форуме, участники которого выработали ряд предложений, направленных на совершенствование нормативно-правового регулирования информационных общественных отношений.^[2] Член оргкомитета Гражданского Форума, директор Центра корпоративного предпринимательства С. Б. Чернышев отметил, что право на доступ к информации нуждается в особой защите.^[3]
Практическая реализация закрепленных в Конституции Российской Федерации политических прав и свобод (права на участие в управлении делами государства – ст. 32; права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления – ст. 33; права на объединение – ст. 30; права на собрание, проведение митингов, демонстраций, шествий и пикетирований – ст. 31), составляющих базис для гражданского общества, невозможна без обеспечения свободы мысли и слова. Неслучайно поэтому в американской правовой доктрине многие политические и информационные права рассматриваются неразрывно в рамках Первой поправки к Конституции США.^[4]
Таким образом, для формирования гражданского общества правовое регулирование информационных общественных отношений имеет важное значение, и, наоборот, в соответствии с Доктриной информационной безопасности, развитие в России основ гражданского общества является одним из основных направлений обеспечения информационной безопасности Российской Федерации в сфере духовной жизни.
Построение институтов гражданского общества должно осуществляться не только на уровне Российской Федерации в целом, но и на уровне ее субъектов и муниципальных образований. Сама природа такого общества требует инициативы именно снизу, обеспечение условий на уровне, непосредственно близком к народу и отдельному человеку. Поэтому и развитие информационного законодательства должно проходить не только на уровне Федерации, но и на уровне ее субъектов.
Указанная позиция не нашла еще окончательного одобрения ни на практике, ни в юридической науке. До сих пор, как указывает И. Л. Бачило,^[5] существует не совсем корректное мнение, что в соответствии с п. "и" ст. 71 Конституции России правовое регулирование информационных отношений должно осуществляться исключительно на уровне федерации. Однако Конституция относит к ведению Российской Федерации федеральную информацию и связь.
В силу комплексного характера правового регулирования информационных общественных отношений и отнесения информационного права к комплексным отраслям необходимо четко определять в каждом конкретном случае правовую природу тех или иных отношений, того или иного информационного ресурса.
Следует отметить, что подобные вопросы уже являлись предметом рассмотрения в Конституционном Суде России. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 4 марта 1997 года № 4-П по делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года "О рекламе" установлено, что отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы по своей природе являются гражданско-правовыми, реклама рассматривается законодателем как средство продвижения товаров, работ и услуг на общий рынок Российской Федерации и, следовательно, призвана содействовать формированию единого экономического пространства. В связи с этим, правовое регулирование рекламной деятельности в указанной части относится к компетенции именно федерального законодателя (ст. 71 Конституции, п.п. "ж" и "о"). Вместе с тем рекламная деятельность является объектом комплексного нормативного правового регулирования. Если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, т. е. не являются предметом ведения Российской Федерации, субъекты Российской Федерации могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных Конституцией Российской Федерации.^[6]
Таким образом, при определении возможности правового регулирования информационных общественных отношений законодательством субъектов Российской Федерации необходимо четко разграничивать характер общественных отношений и соответственно, их отнесение к предмету ведения федерации или ее субъектов.
В современной России на уровне регионов уже принято определенное количество законодательных актов по вопросам информационных отношений. Такие акты регламентируют как общие вопросы информационного права, так и частные аспекты.
Среди законов, регламентирующих общие вопросы информации и информатизации, можно назвать следующие: Закон города Москвы "Об информационных ресурсах и информатизации города Москвы" от 24 октября 2001 г. № 52; Закон Московской области "Об информации и информатизации в Московской области" от 12 марта 1998 г. № 9/98-ОЗ; Закон Воронежской области "Об информатизации Воронежской области" от 13 января 1998 г. № 28- II-ОЗ.
В ряде случаев вышеназванные законы дополняются имеющими более узкую сферу правового регулирования, например, отношения, связанные с формированием отдельных видов информационных ресурсов: Закон Московской области "О создании органами государственной власти Московской области информационных ресурсов и систем и их использовании" от 11 февраля 2001 г. № 21/2001-ОЗ; Закон Ленинградской области "О государственных информационных ресурсах Ленинградской области" от 22 сентября 1998 г. № 33-ОЗ; Закон Вологодской области "Об Архивном фонде Вологодской области и архивах" от 24 апреля 1997 г. N 160-03; Закон Вологодской области "Об обязательном экземпляре документов в Вологодской области" от 22 января 1998 г. N 234-ОЗ; Закон Воронежской области "О государственных областных библиотеках и обязательном экземпляре документов" от 1 июня 1999 г. № 89-II-ОЗ.
Характеризуя все вышеназванные нормативные акты, можно отметить следующее. Большинство из них в значительной мере воспроизводит положения федеральных законов "Об информации, информатизации и защите информации" от 20 февраля 1995 г. № 24- ФЗ, "Об обязательном экземпляре документов" от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ, "О библиотечном деле" от 29 декабря 1994 г. № 78-ФЗ применительно к субъектам федерации. При этом в большинстве случаев наблюдается прямое заимствование норм. Все перечисленные законы субъектов вводят окончательно не урегулированную и спорную модель права собственности на информационные ресурсы. С учетом отсутствия механизма реализации такой модели и ее значительной критики в юридической науке^[7] введение названных норм в законодательство субъектов представляется нецелесообразным. Следует заметить, что указанные обстоятельства отражаются и в самих законах. Например, в Законе города Москвы "Об информационных ресурсах и информатизации города Москвы" при установлении права собственности на информационные ресурсы (ст. 2, 4) их хозяйственный оборот осуществляется на основе оказания информационных услуг (ст. 8), что ясно свидетельствует о невозможности прямого использования вещных прав к информации и попытке разрешения указанного противоречия на основе обязательственного права.
Между тем вопрос о формировании и использовании государственных информационных ресурсов имеет большое значение, так как на практике именно отсутствие надлежащего информационного обеспечения деятельности органов власти приводит к принятию неверных управленческих решений, что отрицательно сказывается на жизни всего населения. Наличие большого числа декларативных норм, отсутствие четкого закрепления правового механизма формирования информационных ресурсов в законодательстве субъектов федерации требует его совершенствования.
Для формирования гражданского общества особое самостоятельное значение имеет информационное взаимодействие граждан и органов власти. Причем это взаимодействие строится на основе двух информационных потоков – "прозрачности" действий и решений власти для народа и возможности народа оперативно доносить свое мнение до органов государственной власти и местного самоуправления.
Обе группы информационных общественных отношений нуждаются в самостоятельном, но согласованном правовом регулировании как на уровне федерального, так и регионального законодательства с учетом многоуровневого устройства государственной власти на территории Российской Федерации.
В ряде субъектов России приняты законы "Об обращениях граждан" (например, Закон города Москвы от 18 июня 1997 г. № 25; Закон Московской области от 2 ноября 199 г. № 76/99-ОЗ; Закон Воронежской области от 8 июня 1998 г. № 44-II-ОЗ; Закон Вологодской области от 26 ноября 1998 г. № 311-ОЗ). Анализируя названые нормативные акты, следует отметить, что они различаются по уровню юридической техники и степени урегулированности общественных отношений, связанных с обращениями граждан. Если законы Московской и Вологодской областей содержат незначительное число норм (17 и 21 статья соответственно), то акты Москвы и Воронежской области (39 и 40 статей соответственно) регламентируют виды обращений, порядок их рассмотрения права и обязанности граждан и органов государственной власти достаточно подробно и более ясно.
Вопросы информационной открытости органов государственной власти субъектов федерации относятся к числу наименее урегулированных. Только в некоторых регионах приняты законы, регулирующие порядок взаимодействия власти и средств массовой информации (например, Закон Чувашской республики "О порядке освещения деятельности Чувашской республики в государственных республиканских средствах массовой информации" от 30 апреля 1997 г. № 2). Весьма интересным является Закон Санкт-Петербурга "О гарантиях конституционных прав граждан на информацию о решениях органов власти Санкт-Петербурга" от 27 сентября 1995 г. № 101-14. Он содержит нормы о необходимости оперативного предоставления нормативно-правовых актов города во все центральные библиотеки помимо их официального опубликования (ст. 3). Представляется целесообразным принятие специальных законов субъектов РФ об обеспечении гласности и открытости в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Причем это должно касаться не только свободного доступа к нормативным правовым актам, но и любой управленческой информации, не относящейся к конфиденциальной. Решение указанного вопроса требует соответствующего совершенствования федерального законодательства в части правового регулирования служебной тайны.
Определение правового режима служебной тайны представляет сложность, поскольку в этот вид тайны в разное время включалось и теперь включается различное содержание. В настоящее время, в связи с действием Закона РФ "О государственной тайне", прежний режим служебной тайны, включавший сведения со степенью "секретно" упразднен, и секретные сведения относятся к государственной тайне. Однако в различных правовых актах термин "служебная тайна" продолжает упоминаться, и в него вкладывается различное значение, причем в большинстве случаев оно даже не раскрывается. Лишь в Перечне сведений конфиденциального характера, утвержденном Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г., к служебной тайне отнесены "служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами". Данное определение вызывает ряд замечаний. Непонятно, может ли быть в этом случае служебная тайна у других организаций, а не только у государственных органов. Ст. 139 ГК этот вопрос не решает, в литературе существуют различные точки зрения.^[8] В то же время служебная информация используется, например, участниками рынка ценных бумаг согласно ст. ст. 31-33 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" от 22 апреля 1996 г., служащими биржи согласно п. 2 ст. 32 Закона Российской Федерации "О товарных биржах и биржевой торговле" от 20 февраля 1992 г. Неясно содержание этих сведений, так как согласно ст. 12 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" к служебной тайне отнесены поступающие в органы государственной налоговой службы (в настоящее время, в соответствии со ст. 30 Налогового кодекса РФ и Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Государственной налоговой службе РСФСР" от 8 июля 1999 г. - в налоговые органы) сведения об имущественном положении государственных служащих. Как считает А. И. Алексенцев, по смыслу служебную тайну составляют, хотя и не названы ею, "сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан", которые государственные служащие не должны разглашать (ст. 10 Закона "Об основах государственной службы")^[9]. Помимо того, в соответствии с ч. 4 ст. 12 Федерального закона "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации" от 25 июля 1998 г. сведения, составляющие дактилоскопическую информацию, хранятся в режиме служебной тайны. Таким образом, в настоящее время правовой режим служебной тайны не сформирован.
Обеспечение информационной открытости органов власти тесно взаимосвязано с процессами их информатизации, внедрения новейших информационных технологий. В ряде субъектов России (Белгородская, Липецкая области) во второй половине 2001 г. начались активные мероприятия по информатизации органов государственной власти и вывода управленческой информации на сайты в Интернет. Следует отметить, что на уровне федерации в настоящее время рассматривается Федеральная целевая программа "Электронная Россия" на 2002-2010 г.г. одной из основных целей которой является обеспечение информационной прозрачности и открытости государства для гражданского общества.
Нормативно-правовое обеспечение информационного взаимодействия граждан и государства должно, таким образом, регламентировать вопросы гласности и открытости работы органов государственной власти, механизма реализации конституционного права на обращение, формирования государственных информационных ресурсов и их взаимодействия с информационными ресурсами общественных объединений, коммерческих и некоммерческих организаций. Указанно регулирование должно осуществляться как на уровне федерации, таки ее отдельных субъектов.
Как уже отмечалось выше, Доктрина информационной безопасности относит к внутренним источникам угрозы информационной безопасности России неразвитость институтов гражданского общества и недостаточный государственный контроль за развитием информационного рынка. Неспособность современного гражданского общества России обеспечить формирование у подрастающего поколения и поддержание в обществе общественно необходимых нравственных ценностей, патриотизма и гражданской ответственности за судьбу страны представляет собой наибольшую опасность в сфере духовной жизни Российской Федерации. В связи с этим необходимо принятие нормативных актов, обеспечивающих правовой механизм защиты от распространения вредоносной и опасной информации. Право на защиту от информации должно быть обеспечено как на федеральном, так и на региональном уровне.^[10]
В ряде субъектов Российской Федерации действуют законы, регулирующие распространение отдельных видов информационных материалов и ответственность за злоупотребление свободой информации. К числу относятся, например, Закон города Москвы "Об административной ответственности за злоупотребление свободой распространения информации" от 21 января 2000 г. № 2, Закон Воронежской области "О порядке распространения эротической продукции на территории Воронежской области" от 26 октября 1995 г. N 30-з. В Саратовской области идет разработка закона "О защите нравственности". Указанные нормативные акты регламентируют только отдельные случаи распространения вредоносной информации и ответственности за такое распространение. Необходима разработка законодательства, комплексно регламентирующего вопросы защиты от информации.
Таким образом, для формирования полноценного гражданского общества важное значение имеет правовое регулирование информационных общественных отношений. Такое регулирование должно осуществляться как на уровне Российской Федерации, так и ее регионов в зависимости от характера отношений и их отнесения к предмету ведения федерации, ее субъектов, или совместному ведению. Для совершенствования информационного взаимодействия государства и общества, защиты конституционных прав граждан необходимо принятие как новых законодательных актов, так и внесение изменений и дополнений в уже имеющиеся.

Сноски

^[1] Рос. газета. 2000. 28 сент.
^[2] Ильичев Г. Без "божества", но с вдохновеньем // Известия. 2001. 23 ноябр. С. 4.
^[3] Граждане, пройдемте. На форум // Рос. Газета, 2001. 21 ноябр. С. 4.
^[4] Jerome A. Barron, C. Thomas Dienes Constitutional Law In a Nutshell. St. Paul, Min. West Publishing Co, 1991. P. 302.
^[5] Бачило И. Л. Право собственности на информационные ресурсы // Информационные ресурсы России. 2001. № 2. С. 33.
^[6] Рос. газета. 1997. 18 марта.
^[7] См. подробнее обзор мнений: Ефремов А. А. Информация как объект гражданских прав // Студенты в правовой науке: Сб. науч. тр. Вып. 1: Проблемы и перспективы современного российского права (Поиск новых идей). Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1998. С. 52-60.
^[8] См. подробнее: Ефремов А. А. Понятие и виды конфиденциальной информации// Право и Интернет (http://www.vic.spb.ru/law/doc/a90.htm)
^[9] Алексенцев А. И. О классификации конфиденциальной информации по видам тайны//Безопасность информационных технологий. 1999. № 3. С. 68.
^[10] О праве на защиту от информации см. подробнее: Ефремов А. А. Право на защиту от информации// ЮрКлуб: Материалы (http://lawyerclub.kodeks.net/docs/other/article6.html)