адвокат,  lawyer-vybornyy@yandex.ru

 

 

Вопросы организации бюджетного процесса и контроля за ходом его исполнения во всех государствах относятся к наиболее важным вопросам, затрагивающим интересы каждого члена общества.

Бюджет любого государства и в частности Федеральный бюджет Российской Федерации представляет собой основной финансовый план государства, которым аккумулируются финансовые ресурсы, в целях их последующего перераспределения и использования для реализации проводимой государственной политики. Я повторю прописную истину, что необходимо осуществлять строжайший контроль за ходом исполнения государственного бюджета, поскольку ненадлежащий контроль в бюджетной сфере способствует разрастанию коррупции и может привести к банкротству всего государства.

Для совершенствования процедуры организации бюджетного процесса в Российской Федерации следует изучать опыт в этой сфере иных высокоразвитых стран.

Если обратиться к опыту США, то нам будет интересно, что нормативные акты, определяющие основы бюджетной системы и бюджетного процесса в США практически не изменялись долгое время, что указывает на их эффективность и стабильность государственной экономической политики.

К основным положениям законодательного характера в США относятся следующие нормативные акты:

- Акт по организации бюджетного процесса и финансового учета  от 1921 года;

- Акт о предотвращении бюджетного дефицита от 1954 года;

- Акт по проведению оценки результативности бюджетных программ (статей бюджета) от 1993 года;

- Акт по организации сбалансированности бюджета от 1995 года.

Разумеется, что бюджетный процесс в США регулируется и множеством иных нормативных документов.

Необычным для россиян является  и дата начала финансового года в США. У них финансовый год начинается 1 октября, а бюджетный процесс предусматривает несколько стадий и  начинается за 18 месяцев до начала финансового года!

Административно-бюджетное управление Президента в апреле текущего года разрабатывает для федеральных министерств и ведомств рекомендации по подготовке положений, используемых при планировании бюджета на прогнозируемый год. Все федеральные агентства и иные ведомства готовят и представляют проекты смет к 1 сентября текущего года в Административно-бюджетное управление Президента.

Следует отметить, что на основании представленных смет по каждому ведомству делаются расчеты затрат на прогнозируемый год и на пять лет.

В конце текущего года Административно-бюджетное управление завершает формирование проекта бюджета и направляет его Президенту. Президент США в феврале следующего года представляет проект бюджета в Конгресс США, где Верхняя и Нижняя Палаты Конгресса готовят свои заключения по проекту бюджета и принимают их на раздельных заседаниях. Подготовленные законопроекты согласовываются на совместном заседании обеих палат. После повторного голосования в палатах проект федерального бюджета в срок до 15 апреля направляется на подпись Президенту США. Однако президент может наложить вето, которое, в прочем, преодолевается двумя третями голосов в каждой палате.

После того, как государственный бюджет будет утвержден, Административно-бюджетное управление разбивает поквартально расходную его часть и направляет основные показатели в Казначейство.

До 1 апреля Административно-бюджетное управление издает приказы о размерах выделенных средств министерствам и ведомствам.  Следует отметить, что за исключением Министерства обороны и Государственного департамента, министерства и ведомства не имеют своих бюджетных счетов, а их бюджетные расходы проводятся через счета Казначейства.

Все бюджетные средства хранятся на генеральном счете Нью-Йоркского банка Федеральной Резервной Системы. В Федеральной Резервной Системе участвуют коммерческие банки на основе двусторонних соглашений. Только банки-участники Федеральной Резервной Системы могут являться агентами правительства США в сфере бюджетных отношений.

В ходе исполнения бюджета расходы производятся путем выдачи чеков, которые выдаются расчетно-кассовыми центрами и направляются в банки для производства необходимых платежей.

Интересно, а допускается ли в США в течение финансового года корректировать бюджетные назначения? Оказывается, что допускается. В течение финансового года изменения и дополнения по расходным статьям могут изменяться. Так министерства и ведомства могут самостоятельно перебрасывать средства с одной программы на другую в случае, когда такое изменение не превышает 10 процентов от ассигнований, выделенных для исполнения программы. Таким образом, увеличивается стоимость одной программы за счет другой. Но когда происходит изменение объемов по расходам более 10 процентов, то заинтересованные ведомства обращаются за разрешением в Комитет по ассигнованиям Конгресса США. А вот дополнительное увеличение общих расходов министерства или ведовства осуществляется только на основании специального закона. Уменьшение же расходов по какой-либо программе министерства или ведомства осуществляется по решению Конгресса, либо путем наложения Президентом США вето на определенную строку бюджета.

Особо хочется остановиться на дефиците федерального бюджета США и его финансировании.

Объему дефицита, иные показатели, такие как источники его финансирования и расходы на обслуживание государственного долга формирует Административно-бюджетное управление Президента США на прогнозируемый год и на пять лет. В обязательном порядке к бюджетному планированию, за 18 месяцев до начала прогнозируемого бюджетного года, привлекается Бюро государственного долга Казначейства США и федеральные ведомства, через которые реализуются кредиты под государственные гарантии. В проекте бюджета в расходной части выделяется самостоятельный раздел «государственный долг и государственные гарантии».  Лимит государственного долга утверждается Конгрессом США и не может исполнительными органами власти пересматриваться самостоятельно.

Дефицит федерального бюджета США покрывают только путем размещения государственных ценных бумаг, которые не реализуют иностранным правительствам. Какие либо займы у третьих стран, «Парижских клубах», либо МВФ американское общество считает абсолютно недопустимым, что отражено в национальном законодательстве!

Государственные ценные бумаги выпускает Казначейство в соответствии с Актом от 24 сентября 1917 года. Государственный и общественный контроль за дефицитом осуществляется в соответствии с Актом от 1954 года «О предотвращении бюджетного дефицита». Центральным моментом контроля за дефицитом бюджета является то, что лимит государственного долга утверждается Конгрессом США.

Контроль за государственным долгом в основном внутриведомственный и проводится главными инспекторами федеральных органов исполнительной власти.

Особая роль в контроле за государственным долгом отводится Главному Счетному Управлению, которое осуществляет анализ основных показателей, разрабатывает методические рекомендации и по поручению Конгресса проводит аудит государственного долга. Главное Счетное Управление при проведении аудита проверяет достоверность суммы государственного долга и бухгалтерских записей в Бюро государственного долга, оценивает состояние внутриведомственного контроля и документооборота, проверяет соответствие операций по размещению, погашению и обслуживанию государственного долга действующему законодательству.

В целом, можно отметить, что система исполнения федерального бюджета США имеет принципиальные отличия от Российской системы в следующем:

- Заимствование денежных средств осуществляется только в пределах размеров, установленных Конгрессом США;

- Бюджетные средства направляются их получателям исключительно с указанием их строгого целевого назначения и только на жестко регламентируемые и контролируемые расходы;

- Бюджетные средства не перечисляются федеральным ведомствам для их последующего перераспределения, а перечисляются непосредственно Казначейством США через систему общегосударственных платежных центров непосредственно исполнителям работ, услуг, поставщикам товаров;

- Бюджетные средства в коммерческих банках не хранятся и в конце рабочего дня счета «обнуляются». Остатки бюджетных средств могут находиться в коммерческих банках исключительно под залог в Федеральной Резервной Системе на сумму долговых обязательств в ценных бумагах, признаваемых Казначейством США ликвидными;

- Очень важные, я бы сказал принципиальное отличие в том, что лицензирование банковской деятельности и контроль за банковской системой разделены.

- Никаким образом, в том числе и путем принятия на себя Правительством США каких-либо обязательств, не могут финансироваться расходы, не предусмотренные принятым Конгрессом законами о федеральном бюджете;

- США никогда не брали, в целях финансирования дефицита кредиты от международных финансовых организаций и правительств иностранных государств;

- Государственные заимствования осуществляются исключительно на открытом рынке, либо путем выпуска долгосрочных нерыночных ценных бумаг под фиксированную ставку, которая всегда ниже средневзвешенной ставки котируемых на рынке долгосрочных государственных долговых обязательств;

- за нарушения в работе с бюджетными средствами предусмотрены жесткие штрафные санкции, до одного миллиона долларов за каждый вид нарушения, которые могут налагаться в том числе на руководителей банков. Кроме того, предусмотрено такое наказание, как запрет конкретному лицу когда-либо в будущем занимать должности в финансово-кредитных учреждениях;

- Аудирование независимыми аудиторскими фирмами Федеральной Резервной Системы (в какой то степени аналог Центрального Банка РФ).

Теперь о бюджете Российской Федерации. Федеральный бюджет Российской Федерации, как и бюджет США, является основным финансовым планом государства, через который аккумулируются финансовые ресурсы, необходимые для последующего их перераспределения и использования для реализации целей государственной политики. Построение и развитие бюджетной системы Российской Федерации регулируется Бюджетным Кодексом РФ.

В Российской Федерации разработка основных положений и показателей, используемых при планировании бюджета на прогнозируемый год тоже осуществляется в недрах министерств и ведомств. В подготовке проекта бюджета принимает участие Главное контрольное управление администрации Президента РФ. Подготовленный проект бюджета Правительством РФ представляется в Государственную Думу РФ. После внесения проекта бюджета в Государственную Думу, он направляется в Совет Федерации и Счетную плату, где готовятся собственные заключения на проект бюджета.

Федеральный бюджет в Государственной Думе рассматривается в четырех чтениях, причем первое чтение проходит в течение 30 дней со дня внесения проекта бюджета. В последние годы мы можем наблюдать так называемое «нулевое чтение», когда накануне официальной доставки текста проекта федерального бюджета на прогнозируемый год, Председатель Правительства  проводит встречу в Белом доме с лидерами пропрезидентских партий и заручается их поддержкой. Таким образом, обеспечивается гарантированное большинство голосов при голосовании по законопроекту о федеральном бюджете. В обществе нет единого мнения по этому «нулевому чтению».  Полагаю, что на таком этапе обсуждения проекта бюджета взаимодействие исполнительной власти и общества является полезным действием. Однако в обсуждение проекта бюджета необходимо вовлекать не только лидеров партий, лояльных Правительству, но и все население государства.

Итак, Государственная дума рассматривает проект федерального бюджета в четырех чтениях. Принятый Государственной думой закон о бюджете передается в Совет Федерации, где закон рассматривается, одобряется, после чего закон передается на подпись Президенту.

Что касается контроля за исполнением бюджета, то контрольными функциями наделены Президент, органы исполнительной  и законодательной власти, Счетная палата и распорядители бюджетных средств. Президент, осуществляя контроль за состояние государственных финансов обеспечивает единство экономического пространства  государства, бюджетной и налоговой политики на всей территории Российской Федерации. Для достижения поставленных целей в составе Администрации Президента действует Главное контрольное управление, наделенное специальными полномочиями.

Предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением бюджета осуществляют обе палаты Федерального Собрания Российской Федерации. При осуществлении контроля  палаты парламента проводят парламентские слушания, направляют депутатские запросы и получают все необходимые материалы от запрашиваемых органов. О состоянии государственных финансов парламентарии получают информацию от Счетной палаты, которая проводит внешний аудит бюджета. Возможно, следует законодательно утвердить обязанность проведения внешнего аудита бюджета не только Счетной палате, но и независимой аудиторской фирме, избираемой на конкурсной основе.

В рамках бюджетного процесса контрольными полномочиями наделены Министерство финансов, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Федерации и муниципальных образований. Единую финансовую, бюджетную, налоговую политику в государстве проводит Министерство финансов. В связи с этим министерство контролирует целевое использование бюджетных средств распорядителями и получателями бюджетных средств, организует проверки, ревизии. Огромную роль по контролю процесса формирования и расходования бюджетных средств отводится Федеральному казначейству в составе Министерства финансов. В обязанность казначейства вменяется ежемесячное информирование законодательные и исполнительные органы власти об исполнении бюджета.

Специальными контрольными полномочиями, направленными на обеспечение исполнения доходной части бюджета наделены налоговые и таможенные органы.

Помимо перечисленных органов, наделенных контрольными функциями за исполнением бюджета, существует внутриведомственный и внутрихозяйственный контроль. Под внутриведомственным контролем мы  понимаем контроль со стороны главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств. В отличие от внутриведомственного контроля, контроль внутрихозяйственный проводится бухгалтериями и финансовыми службами организациями – бюджетополучателями.

Особая роль в системе государственного финансового контроля отводится Счетной палате Российской Федерации. Счетная палата образовывается Федеральным Собранием в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Помимо Конституции Российской Федерации порядок формирования Счетной палаты определен Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» от 11.01.1995 года № 4-ФЗ. Все органы и организации, если они являются получателями бюджетных средств, пользователями федеральной собственности, либо имеют таможенные или налоговые льготы, могут быть подвергнуты проверке Счетной палатой по отдельным статьям бюджета, или бюджетов внебюджетных фондов. При этом, при проведении проверки, инспекторы счетной палаты не могут вмешиваться в производственную деятельность проверяемой организации, либо предавать гласности свои выводы до завершения проверки. В течение финансового года Счетная палата осуществляет оперативный контроль за исполнением бюджета. По окончании финансового года Счетной палатой проводится комплексная документальная ревизия уже исполненного бюджета.

Результаты проводимых проверок направляются для информирования депутатам палат Федерального Собрания. Кроме того, материалы проверок публикуются в Бюллетене Счетной палаты Российской Федерации.

Можно сделать вывод, что в целом сложившаяся система контроля исполнения бюджета в Российской Федерации обеспечивает рациональное и целевое использование бюджетных средств. Однако необходимо совершенствовать и развивать систему государственного финансового контроля в бюджетной сфере. В связи с чем следует увеличить штрафные санкции, налагаемые на организации, руководителей организаций и иных должностных лиц за нецелевое использование бюджетных средств. Целесообразно ввести запрет конкретному лицу, привлеченному к ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, когда либо в будущем занимать руководящие должности в учреждениях и организациях.  Может быть следует дополнить и уголовный кодекс нормой, предусматривающей уголовную ответственность лиц, осуществляющих финансовый контроль за формированием и расходованием бюджетных средств за неисполнение ими своих должностных обязанностей в своих личных интересах, либо в интересах третьих лиц.

И, разумеется, необходимо совершенствовать систему проведения государственных закупок товаров, работ и услуг на бюджетные средства. В частности организатор конкурсов должен быть наделен правом отменять результаты конкурса, если предложение победителя недостаточно выгодное.  В случае, когда проводится не конкурс, а котировка цен, то необходимо отбирать ряд компаний со сходными предложениями и отобрать победителя по результатам жеребьевки.

Таким образом, действия направленные на обеспечение сбережения бюджетных средств и их целевого расходования, фактически можно рассматривать как действия, направленные на уменьшение уровня коррумпированности государственных служащих, что будет одобрено подавляющим большинством населения нашей страны.