Все ли обязанности в силах выполнить командир?

Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое 
обозрение. -2009. - № 11. - С. 24-28

 

Е.А. Глухов,  майор юстиции

 

В военно-юридическом энциклопедическом словаре дано следующее определение командира: Командир (от лат. "commendare" – вверять, поручать) – воинское должностное лицо, как правило, в боевых подразделениях. Командир является единоначальником, который в мирное и военное время отвечает: за постоянную боевую и мобилизационную готовность вверенной ему воинской части (подразделения); за успешное выполнение боевых задач; за боевую подготовку, воспитание, воинскую дисциплину, морально-психологическое состояние подчиненного личного состава и безопасность военной службы; за внутренний порядок, состояние и сохранность вооружения, военной техники и другого военного имущества; за материальное, техническое, финансовое, бытовое обеспечение и медицинское обслуживание[1]. Указанное определение дано через понятие единоначалия и практически воспроизводит нормы ст. 75 Устава внутренней службы ВС РФ[2] о сферах ответственности командира, а также п. 2 ст. 27 ФЗ «О статусе военнослужащих».

Единоначалие, в свою очередь, заключается в наделении командира (начальника) всей полнотой распорядительной власти по отношению к подчиненным и возложении на него персональной ответственности перед государством за все стороны жизни и деятельности воинской части, подразделения и каждого военнослужащего (ст. 33 УВС ВС РФ). В связи с этим на них возлагаются определенные обязанности, которые будут существенно шире обязанностей их подчиненных.

В самом общем смысле под обязанностями военнослужащего имеются в виду обусловленные Конституцией Российской Федерации и установленные федеральными законами, иными нормативными правовыми актами для обязательного осуществления функции (основные действия), составляющие в своей совокупности существо исполнения военной службы[3].  Обязанности всех военнослужащих подразделяются на общие, должностные и специальные.

В юридической литературе уже не раз исследовались вопросы о выполнении военнослужащими общих, должностных и специальных обязанностей, однако недостаточно исследованными, по мнению автора, остались специфические особенности исполнения именно обязанностей командиров. В данной статье автор сделал попытку проанализировать некоторые положения именно общих обязанностей командиров применительно к командирам воинских частей (соединений), поэтому далее речь пойдет именно о них.

Устав внутренней службы ВС РФ устанавливает как общие обязанности для всех командиров, так и обязанности для конкретного командира (взвода, роты и т.д.). По мнению автора, и те и другие следует отнести к должностным обязанностям каждого командира, так как являться командиром не занимая воинской должности невозможно.

В ст.ст. 75 – 86 УВС ВС РФ приведены общие обязанности всех командиров.  Указанные  двенадцать статей Устава содержат 69 абзацев, состоящих из множества общих функций, которые обязан выполнять любой командир.

Однако перечень обязанностей командиров, приведенный выше, сформулирован слишком обще и неконкретно. Поэтому в военном ведомстве издаются еще множество приказов, директив, указаний и распоряжений, раскрывающих и детализирующих общие положения об обязанностях командиров, сформулированные в УВС ВС РФ, дополняющих этот перечень.

Так, например, всего лишь одно требование «организовывать учет и хранение вооружения и военной техники; своевременно истребовать и организовывать получение, хранение и учет военного имущества, его подвоз и выдачу подчиненным; предотвращать утрату, недостачу, порчу и хищение военного имущества; привлекать виновных лиц к ответственности» затрагивает сразу несколько больших отраслей военной деятельности, указанные вопросы регламентированы более чем пятьюдесятью нормативными актами разного уровня[4]. А ведь это всего лишь один абзац в ст. 82 УВС ВС РФ раздела «Общие обязанности командиров».

Вместе с тем, довольно часто издание нового приказа Министра обороны РФ или иного должностного лица приводит к увеличению объема обязанностей командиров воинских частей.

  Обязанности конкретных командиров еще именуются должностными и определяют объем обязанностей по занимаемой воинской должности. Должностные обязанности командиров всех степеней по типовым воинским должностям (командир полка, батальона, роты, взвода и т.д.) приведены ст.ст. 93 – 159 УВС ВС РФ. Для военнослужащих, находящихся на иных должностях, разрабатываются и утверждаются положения и функциональные обязанности, в которых учитываются особенности и специфика конкретной воинской должности.

Отдельная категория обязанностей командиров – это обязанности, изложенные в законодательных актах РФ, практически не нашедших своего отражения в приказах и директивах Министра обороны РФ. Это, например, обязанности командира воинской части по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд[5]; обязанности работодателя; обязанности по обеспечению подчиненных некоторыми социальными гарантиями и др.

Согласно ст. 3 ФЗ «Об обороне» законы действуют независимо от их объявления приказами и иными правовыми актами органов управления Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами. Поэтому изменение законодательства в областях финансового, налогового, пенсионного, трудового, гражданского права в части возложения обязанностей на руководителей организаций довольно часто приводит к возложению соответствующих обязанностей и на командиров воинских частей. И хотя командиров - единоначальников не учат юриспруденции, они в большинстве своем не получают юридического образования, им все равно необходимо отслеживать изменения действующего  законодательства  в целях качественного исполнения возложенных обязанностей. Причем ненадлежащее финансирование, отсутствие штатных должностных лиц, обязанных вести именно это направление работы, не будет являться уважительной причиной для неисполнения норм законодательства.

А теперь рассмотрим вопрос об объективной возможности выполнить командиру воинской части некоторые из возложенных на него обязанностей.

1. Обязанность по обеспечению подчиненных жильем и другими видами обеспечения.

В п. 4 ст. 3 Федерального закона "О статусе военнослужащих" закреплено положение об обязанности конкретных лиц, командиров и начальников реализовывать меры правовой и социальной защиты военнослужащих. Данные должностные лица состоят с военнослужащими в отношениях власти-подчинения, что соответствует свойственным военным отношениям принципам единоначалия, строгой воинской дисциплины и неукоснительного выполнения волевых предписаний вышестоящих воинских должностных лиц. Наделены командиры и начальники полномочиями по распределению и обеспечению военнослужащих положенными видами довольствия, поэтому именно данные лица, прежде всего, считаются ответственными за непредставление подчиненным им военнослужащим льгот, гарантий и компенсаций[6].

Статья 78 УВС ВС РФ определяет, что любой командир (начальник) обязан принимать меры, направленные на решение бытовых вопросов и обеспечение правовой и социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, при необходимости ходатайствовать за них перед старшими начальниками. Сходная правовая норма содержится в ст. 94 УВС ВС РФ в части обязанности командира полка обеспечивать в пределах своих полномочий реализацию установленных норм по правовой и социальной защите военнослужащих и членов их семей, а также принимать меры по улучшению их быта.

Согласно п. 1 ст. 15 ФЗ «О статусе военнослужащих» военнослужащим и совместно проживающим с ними членам их семей в течение трех месяцев со дня прибытия на новое место военной службы предоставляются жилые помещения (служебные жилые помещения).

В соответствии со ст. 1 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации[7] вопросы, связанные с обеспечением военнослужащих жилыми помещениями из государственного и муниципального жилищного фонда, закрепленного за Министерством обороны Российской Федерации, решаются по месту прохождения ими военной службы.

Из приведенных норм права можно сделать вывод, что на командира войсковой части возложена обязанность по обеспечению жильем военнослужащих, проходящих военную службу в подчиненной ему воинской части.

Автор согласен с мнением доцента А.В. Молодых о том, что в соответствии с действующим законодательством все права, установленные законом для военнослужащих, реализуются посредством финансирования из федерального бюджета, вопросами которого занимается Правительство Российской Федерации, а не командир воинской части. В этой связи реализация прав военнослужащих напрямую зависит от объемов финансирования Вооруженных Сил Российской Федерации со стороны Правительства Российской Федерации[8].

Однако судебные органы возлагают ответственность за неисполнение данной обязанности именно на командиров воинских частей, которые и являются чаще всего ответчиками по данной категории споров. В соответствии с разъяснением Пленума Верховного Суда РФ от 14 февраля 2000 г. № 9[9] (с последующими изменениями) ненадлежащее финансирование не является основанием для отказа в удовлетворении законных требований военнослужащих.

Но так как в подавляющем большинстве случаев командиры воинских частей не имеют самостоятельных источников дохода для строительства соответствующего жилья, да и не занимаются строительными работами исходя из характера выполняемых задач, то и выполнить свою обязанность по своевременному обеспечению подчиненного военнослужащего жильем они не в силах.

Вышеуказанное относится не только к жилищному обеспечению, но и к иным видам довольствия военнослужащих. Так, например, до настоящего времени в Министерстве обороны РФ не определен порядок выплаты денежной компенсации вместо предоставления дополнительных суток отдыха за участие в мероприятиях, проводимых без ограничения еженедельного служебного времени[10].

2. Обязанность по выполнению мероприятий в целях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд военной организации.

В ходе военного строительства осуществляется потребление Вооруженными Силами материальных средств, топливно-энергетических ресурсов, а также появляется необходимость выполнения работ по ремонту вооружения и техники, объектов материальной базы, других материальных средств, оказания различного рода услуг. Довольно часто для этого необходимо заключение хозяйственных договоров со сторонними организациями. И в настоящее время процесс заключения таких договоров весьма строго урегулирован нормами законодательства, отступление от которых влечет привлечение правонарушителей к административной, дисциплинарной и даже уголовной ответственности.

Участниками договорных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования (подраздел 2 раздела 1 ГК РФ). Для заключения договора необходимо обладать одним из вышеперечисленных статусов, военной организации – статусом юридического лица.

Вооруженные Силы Российской Федерации состоят из центральных органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций (ст. 11 ФЗ «Об обороне»). 9 апреля 2009 г. Федеральный закон "Об обороне" был дополнен ст. 11.1, согласно пункту 1 которой "управление объединения, управление соединения и воинская часть Вооруженных Сил Российской Федерации могут являться юридическим лицом в форме федерального бюджетного учреждения". До внесения изменений в ФЗ «Об обороне» юридическими лицами в Вооруженных Силах Российской Федерации являлись лишь медицинские, научные и учебные заведения, унитарные предприятия и органы военного управления, определенные в приложении к приказу Министра обороны РФ от 12 сентября 2003 г. № 324 «О государственной регистрации юридических лиц» (ими являлись центральные органы военного управления, управления военных округов и флотов, управление Каспийской флотилии). Батальоны, полки, бригады, дивизии и армии такого статуса не имели.

Однако вне зависимости от наличия статуса юридического лица военные организации вынуждены участвовать в гражданских правоотношениях либо по доверенности руководителя юридического лица[11], в которое организационно входит войсковая часть (при отсутствии у конкретной военной организации статуса юридического лица), либо от своего имени (при наделении военной организации таким статусом).

В настоящее время командиру войсковой части для того, чтобы совершить сделку на сумму более 100 тысяч рублей[12], необходимо провести комплекс мероприятий, предусмотренных федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее – Закон № 94-ФЗ). Из этого правила есть исключения, перечисленные в ст. 55 указанного закона, но абсолютное большинство совершаемых в Вооруженных Силах сделок под это исключение не подпадают.

В самом общем виде процесс заключения государственного контракта в воинской части будет состоять из следующих этапов:

1) принятие решения о размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и форме его размещения;

2) создание конкурсной, аукционной, котировочной или единой комиссии;

3) разработка комплекта документов для процедуры размещения заказа и ее утверждение;

4) проведение исследования рынка необходимых товаров, работ, услуг;

5) опубликование и размещение на официальном сайте Российской Федерации информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд;

6) предоставление документации участникам размещения заказов;

6) разъяснение положений конкурсной (аукционной) документации и внесение в нее изменений;

7) прием и регистрация заявок на участие в конкурсе, аукционе или котировочных заявок;

8) вскрытие конвертов с заявками;

9) рассмотрение заявок на участие в конкурсе, аукционе, запросе котировок с составлением протоколов;

10) оценка и сопоставление заявок, выявление победителя;

11) заключение государственного контракта с победителем;

12) направление сведений о заключении государственного контракта в орган федерального казначейства.

Все ли указанные мероприятия в состоянии выполнить командир полка (бригады)? Теоретически – да, т.к. непреодолимых преград для этого не имеется. Но практически для выполнения некоторых из указанных выше мероприятий, тем более в установленные законом № 94-ФЗ жесткие сроки, требуются квалифицированные профессионалы, специализирующиеся именно на размещении заказов. Например, человек, не знакомый с особенностями процесса размещения заказов, вряд ли сумеет правильно составить котировочную заявку или проект государственного контракта. Однако если практически в каждом муниципальном образовании введена должность (или даже подразделение) по осуществлению размещения заказов, то в военном ведомстве эта «почетная» обязанность возлагается на «нештатных» военнослужащих или работников, которые, конечно же, не являются профессионалами в данных вопросах[13]. Именно поэтому в воинских частях имеют место такие нарушения как необоснованная разбивка объемов закупки продукции на партии, изготовление фиктивных протоколов конкурсных комиссий, не осуществление сравнительного анализа цен, предлагаемых поставщиками и сложившимися на региональных рынках товаров, работ, услуг[14].

К тому же с 1 января 2009 года в состав комиссии по размещению заказов должно включаться не менее чем одно лицо, прошедшее профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов для государственных или муниципальных нужд, а с 1 января 2010 года - не менее чем два таких лица (п. 20 ст. 65 Закона № 94-ФЗ). Далеко не все органы военного управления располагают такими сотрудниками. По сведениям автора, в настоящее время в Вооруженных Силах какой-либо целостной системы подготовки таких специалистов не создано.

Кроме того, ни одним приказом Министра обороны РФ до настоящего времени не определен порядок заключения хозяйственных договоров путем размещения заказов на поставку продукции, выполнение работ и оказание услуг, не доведены типовые формы договоров и государственных контрактов. В условиях реформирования Вооруженных Сил РФ происходит массовая замена воинских должностей юридического и финансового профиля на гражданских работников, поэтому во многих органах военного управления эти должности оказываются вакантными. В этой связи многим командирам воинских частей придется вести договорную работу самостоятельно.

Все вышеизложенное свидетельствует о невозможности командиров воинских частей в настоящее время качественно выполнить следующие свои обязанности: «добиваться полной обеспеченности вооружением, военной техникой и другим военным имуществом» - ст. 76 УВС ВС РФ и «совершенствовать учебно-материальную базу» - ст. 77 УВС ВС РФ.

3. Совершение нотариальных действий с участием военнослужащих и граждан, призываемых (поступающих) на военную службу, членов их семей.

В соответствии с п. 4 ст. 22 ФЗ «О статусе военнослужащих» командиры воинских частей как должностные лица органов исполнительной власти совершают нотариальные действия с участием военнослужащих и граждан, призываемых (поступающих) на военную службу, членов их семей в случаях и порядке, которые установлены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Норма права в такой редакции существует с самого принятия закона, т.е. с мая 1998 г. И на тот момент она не противоречила законодательству о нотариате. Однако Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ была изменена ст. 37 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате[15], в новой редакции правомочие по совершению нотариальных действий от органов исполнительной власти перешло к главам местных администраций поселений и специально уполномоченным должностным лицам местного самоуправления поселения.

В соответствии с п. «м» ст. 71 Конституции РФ оборона и безопасность находятся в ведении Российской Федерации. Согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Таким образом, с одной стороны ФЗ «О статусе военнослужащих» устанавливает обязанность командиров воинских частей совершать нотариальные действия от лица органов исполнительной власти в случаях, установленных федеральными законами и иными правовыми актами РФ. С другой стороны в настоящее время такой федеральный закон отсутствует. Иным правовым актом – приказом Министра обороны РФ от 23 мая 1999 г. № 170 установлены случаи и порядок совершения некоторых нотариальных действий, но, как известно, Министерством юстиции РФ отказано в регистрации указанного приказа, в связи с чем он не подлежит применению.  Поэтому в настоящее время, по мнению автора, совершение командирами воинских частей нотариальных действий будет свидетельствовать о превышении ими своих полномочий.

Кроме того, даже не рассматривая вопрос о тождестве командира воинской части и главы местной администрации в плане совершения нотариальных действий, командир воинской части просто не в состоянии будет выполнить некоторые нотариальные функции, возложенные на главу местной администрации. В настоящее время закон возлагает на глав местных администраций следующие нотариальные функции:

1) удостоверение завещаний и доверенностей;

2) принятие мер по охране наследственного имущества и в случае необходимости управлению им;

3) свидетельствование верности копий документов и выписок из них, а также подписи на документах[16].

И если функции под номерами 1 и 3 изложены также в приказе Министра обороны РФ 1999 г. № 170 «Об утверждении Инструкции по делопроизводству в Вооруженных Силах Российской Федерации», то такая функция как охрана и управление наследственным имуществом, не только отсутствует в упомянутом приказе, но и для любого командира воинской части является явно неосуществимой.

4. Научная, изобретательская и рационализаторская работа командира.

Статья 85 УВС ВС РФ предписывает командирам руководить научной, изобретательской и рационализаторской работой. В этих целях они обязаны:

- определять задачи, организовывать и контролировать выполнение планов научной, изобретательской и рационализаторской работы, обеспечивать их выполнение в материально-техническом отношении;

- направлять творчество военнослужащих на решение проблем, возникающих при выполнении задач, стоящих перед воинской частью (подразделением);

- принимать личное участие в научной, изобретательской и рационализаторской работе, изучать.

Анализ данных правовых норм позволяет сделать вывод о том, что обязанности, изложенные в ст. 85 УВС ВС РФ, адресованы ко всем без исключения командирам, а не только к руководителям научно исследовательских организаций Министерства обороны РФ. Такой вывод следует из того, что вышеизложенные обязанности размещены именно в разделе под названием «Общие обязанности командиров (начальников)» Главы 3 УВС ВС РФ. Кроме того, в ст. 85 УВС ВС РФ ведется речь не только об отдельной воинской части, но и подразделении – структурной составляющей воинской части, командир которого также должен выполнять требования ст. 85 УВС ВС РФ.

Даже исключая из сферы действия ст. 85 УВС ВС РФ всех командиров, кроме командиров воинских частей, соединений и учреждений, приведенные в данной статье требования вряд ли могут быть выполнимы. Разве могут полноценно заниматься научной работой должностные лица мотострелковой бригады или воздушно-десантной дивизии? И каким образом командир, к примеру, подводной лодки должен принимать личное участие в изобретательской и рационализаторской работе?

Кроме того, требование о проведении в воинской части рационализаторской работы вряд ли согласуется с различными Руководствами по эксплуатации образцов вооружения и техники, где обычно содержится запрет на использование узлов и агрегатов, которые не идут в комплектах поставки к данному образцу, а также запрещается вносить изменения в конструктивные построения аппаратуры.

Согласно ст. 23 Положения о научной работе в Вооруженных Силах РФ мероприятия по научной работе отражаются в планах боевой подготовки объединений и соединений; годовые планы научной работы разрабатываются в главных и центральных управлениях МО РФ, вузах и НИО Министерства обороны. Планирование же научной работы в воинской части не предусмотрено.

Еще один важный момент при рассмотрении данного вопроса – это установление характера научной, изобретательской и рационализаторской деятельности. Указанная деятельность является творчеством. В основу любого творческого процесса положена конституционно закрепленная свобода любого вида творчества (ст. 44 Конституции РФ). По мнению Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина, и права, и свободы означают юридически признанную возможность человека самому избирать вид и меру своего поведения[17]. Свобода творчества предполагает возможность гражданина заниматься любыми видами творческой деятельности, руководствуясь лишь своими интересами или желаниями. Поэтому занятие творческой деятельностью является правом человека, а не обязанностью.

Учитывая изложенное, обязанность заниматься научной, изобретательской и рационализаторской работой должна быть возложена не на всех командиров (начальников) в Вооруженных Силах РФ, а лишь на тех из них, которые занимают должности в вузах и научно-исследовательских институтах Минобороны России, в чьи должностные обязанности входит проведение такого рода работ. Ведь нельзя же совершить научное открытие или создать изобретение по приказу. А в данном случае происходит подмена понятий «право на свободу творчества» и «обязанность заниматься научным творчеством».

"Государственная власть, - писал великий русский философ Иван Ильин, - имеет свои пределы, обозначаемые именно тем, что она есть власть, извне подходящая к человеку... И все творческие состояния души и духа, предполагающие любовь, свободу и добрую волю, не подлежат ведению государственной власти и не могут ею предписываться... Государство не может требовать от граждан веры, молитвы, любви, доброты и убеждений. Оно не смеет регулировать научное, религиозное и художественное творчество...".

Выводы. Перечень возложенных на командиров обязанностей, которые командиры частей практически не могут качественно исполнить можно продолжить и далее. Это и обязанности командира как органа дознания, трудноисполнимые из-за отсутствия юридического образования; и обязанности по исполнению меры пресечения в виде наблюдения командования, исполнение которых связано с ограничением прав военнослужащих без соответствующей регламентации в общевоинских уставах и т.д[18].

Однако и приведенных в статье примеров достаточно для того, чтобы обозначить застарелую проблему Вооруженных Сил: систематическое отсутствие механизма (финансового, юридического, кадрового и т.д.) для эффективного выполнения командиром требований действующего законодательства.

Вместе с тем, несмотря на объективные трудности в их исполнении, эти обязанности установлены нормами действующего законодательства, и должны исполняться. Их неисполнение либо ненадлежащее исполнение влечет привлечение командиров к различного рода ответственности.

Проведенный в настоящей статье анализ действующего законодательства на предмет выявления обязанностей командиров воинских частей, которые они не в состоянии качественно исполнить, позволяет прийти к следующим выводам:

- нормативные правовые акты РФ содержат некоторые обязанности, которые командиры воинских частей выполнить не в силах;

- наличие таких обязанностей у командиров воинских частей отрицательно сказывается на состоянии воинской дисциплины в воинских подразделениях и ведет к девальвации правового сознания офицерского состава и правовому нигилизму командиров;

- для совершенствования указанного законодательства представляется целесообразным, с одной стороны, внести изменения общевоинские уставы и в ФЗ «О статусе военнослужащих», исключив из них невыполнимые обязанности командиров, с другой – создать механизмы, достаточные для реализации всех установленных обязанностей командиров.