О необходимости определения критериев оценки управленческой деятельности воинских руководителей

Глухов Евгений Александрович, кандидат юридических наук, доцент, СПВИ ВНГ

Можно быть очень занятым человеком,
и при этом не очень эффективным.

В качестве одной из причин проведения административной реформы в нашей стране в начале ХХI века был назван недостаточный уровень эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности публичных должностных лиц[1]. Сказанное полностью относится и к системе военной службы. Вся воинская деятельность имеет целью подготовить каждого военнослужащего, подразделение и воинскую часть к ведению реальных боевых действий. Чем меньше искажено знание о реальном состоянии готовности армии, тем более адекватна политика государства в отношении ее[2].

Характерной чертой военного организма является то, что сфера его деятельности достаточно широка. И в отличие от узкопрофильных органов власти, которые концентрируют свое внимание лишь на нескольких направлениях деятельности, то органы военного управления вынуждены организовывать свою деятельность по широкому спектру вопросов, начиная от организации выдачи обмундирования новобранцу до применения сложной боевой техники. Считается, что воинская деятельность довольно детально регламентирована нормами права, но в реальности большая часть проводимых в армии мероприятий приводится в движении на основании актов управления со стороны различного уровня командиров (приказов, планов, регламентов). Поэтому здесь управляющая деятельность командиров на местах гораздо чаще влияет на достижение заданного результата.

В отличие от большинства государственных и муниципальных учреждений, военные структуры напрямую не взаимодействуют с населением, соответственно, не получают от него оценку своей деятельности. Военная организация ориентирована, в первую очередь, на реализацию функции государства, а не на оказание услуг гражданам и юридическим лицам. Даже процесс реализации личным составом своих социальных и гражданских прав (в т.ч. и имеющих заявительный характер) законодательно не переведен в ракурс оказания государственных услуг[3], поэтому существующие методики оценки эффективности такого рода деятельности на воинских должностных лиц не распространяются.

Воинские должностные лица оценивают друг друга сами в закрытом от широкой общественности режиме: старший начальник оценивает служебную деятельность нижестоящего. Реакция старшего начальника на недостатки и огрешности в работе нижестоящего во многом зависит от усмотрения вышестоящего (можно привлечь к самой строгой дисциплинарной ответственности или даже представить к увольнению, а можно просто напомнить о недопустимости подобного впредь), т.е. подвержена субъективизму.

Итак, эффективность (качество) работы воинских руководителей проверяют вышестоящие в иерархической лестнице воинских структур командиры (начальники) или назначенные ими лица (комиссии). Иные же надзорные и контролирующие органы (Прокуратура Российской Федерации, ФАС России, инспекторы-ревизоры финансовых органов и т.п.) оценивают лишь законность/незаконность деятельности проверяемых военных структур[4] и не вправе вторгаться в вопросы целесообразности и эффективности их деятельности. Так, установив, что рабочий день начинается в воинской части в 8 часов, а заканчивается в 20 часов, но при этом перерыв на обед – 4 часа, надзорные органы оставят данную ситуацию без своего реагирования, т.к. формально закон не нарушен. А то, каким образом подобный регламент работы влияет на достижение целей военной организации и мотивацию личного состава – надзорные органы интересовать не будет.

Гражданский контроль со стороны общественных организаций, как предлагали в свое время авторы соответствующего законопроекта, в целях превращения силовых структур «в открытые обществу и понятные для него институты, которые при любых обстоятельствах действуют строго по своему предназначению»[5] в настоящее время не установлен.

Вместе с тем, необходимо сделать оговорку, что 12 октября 2022 г. в Государственную Думу внесен новый законопроект «Об уполномоченных по защите прав военнообязанных и военнослужащих в Российской Федерации»[6], которым предлагается ввести в каждом регионе страны и на уровне федерального центра институт уполномоченных по защите прав военнообязанных и военнослужащих. На момент написания настоящей статьи упомянутый законопроект не реализован.

Однако объективная оценка эффективности деятельности воинских должностных лиц нужна самому же военному ведомству для анализа состояния управленческой системы, оптимального распределения полномочий и задач, выявления реального состояния дел, повышения мотивации персонала, определения дальнейших перспектив использования должностных лиц. Указанная проблематика констатируется и Правительством Российской Федерации на общегосударственном уровне, которое в конце 2021 г. признало наличие такой проблемы как «отсутствие средств объективного контроля за исполнением поставленных задач сотрудникам со стороны руководителей, в том числе в рамках достижения стратегических задач и целей»[7].

Поскольку в настоящей статье акцент делается на оценке воинских руководителей, то необходимо осветить взаимосвязь их управленческой деятельности с успешностью выполнения функций и задач подчиненными воинскими формированиями.

Эффективность военного управления тесно связана со способностью воинских руководителей определять приоритетные направления деятельности и надлежащим образом распределять ресурсы, а также с налаженной системой объективной оценки такого рода деятельности для принятия своевременных и необходимых мер по ее корректировке. Таким образом, правильное определение приоритетов деятельности – важнейшее условие обеспечения эффективности руководства. И наоборот, смещение внимания с главной цели на побочные, второстепенные неминуемо приведёт и к снижению эффективности управления, поскольку энергия и ресурсы организации будут тратиться не на достижение определенных при создании самого воинского формирования задач, а на сопутствующие вопросы более мелкого масштаба.

В отличие от коммерческих структур, где превалирует мотив получения прибыли и где эффективность работы персонала можно измерить в денежном выражении, в военной среде в мирное время достижение заложенных целей не поддаются такого рода исчислению, поэтому огрехи и ошибки персонала в области боевой подготовки и организации обороноспособности методами бухгалтерского учёта трудно выявить. Нет критерия, чтобы определить, не были ли излишними издержки, выделенные, к примеру, на передислокацию воинской части либо на организацию ремонта полигона силами ее военнослужащих вместо плановых занятий с ними по боевой подготовке. Тем более, что воинские организации априори не приносят прибыли, а качество выполнения ими возложенных функций в мирных условиях оценивается по формальным признакам и статистическим показателям.

В отличие от коммерческих структур воинский руководитель заинтересован в получении и трате как можно больших бюджетных сумм на нужды возглавляемой организации. Расходуя больше денег, он может, зачастую, таким легким способом улучшить результаты своей деятельности без приложения серьезных усилий. Быть экономным при наличии возможности безнаказанно тратить бюджетные деньги ему просто невыгодно.

Ещё один весьма тревожный тренд в сегодняшней действительности – ориентация на количественные показатели в качестве инструмента для оценки деятельности командования воинской части (подразделения)[8]. Погоня за выполнением разноплановых количественных показателей работы нередко ведёт к ухудшению качества выполнения всей организацией главных задач, негативно влияет на состояние правопорядка, стимулирует должностных лиц к манипулированию данными отчетности[9].

В каждом военном ведомстве имеется свой нормативный акт, где указаны направления деятельности, подлежащие проверке, и критерии, учитываемые при оценке проверяемого направления деятельности[10]. Сконцентрируемся в данном вопросе на оценку управляющего воздействия со стороны командира (начальника). Тем более, что качество деятельности организации во многом зависит от эффективности управления ею, от адекватности и своевременности принимаемых руководством решений.

Прежде всего, отметим, что военные организации чаще всего оцениваются по их состоянию, а не по качеству управляющего воздействия.

Каждый период обучения в Вооруженных Силах заканчивается контрольной проверкой, в ходе которой военнослужащий получает оценки по различным предметам обучения. Вместе с тем, Порядок проведения проверок в Вооруженных Силах содержит методики оценки по предметам обучения (строевой, огневой подготовки и т.п.), критерии оценки состояния вооружения и техники, отработки мобилизационных документов, но не содержит такого параметра оценки военнослужащего как качество выполнения им должностных обязанностей или качество управленческой деятельности. Указанные вопросы отданы на усмотрение вышестоящему начальнику, а критерии их оценки не установлены.

Фактически качество управленческой деятельности командира за отчетный период трактуется довольно субъективно, без выставления оценки в ведомость, в том числе, по тем параметрам, которые напрямую не влияют на достижение поставленных целей. Как правило, проверяются имеющиеся планирующие документы: планы работы на определенный период, планы подготовки, планы проведения отдельных мероприятий, их наличие, согласование и утверждение, отметки о выполнении. Также по документам проверяются протоколы совещаний, доклады и отчеты, приказы о результатах проведения мероприятий и т.п. Причем в ряде случаев правильное оформление документации может быть важнее и оцениваться гораздо пристальнее, чем реальное выполнение запланированных мероприятий и их качество.

Из анализа документов же делается вывод о характере управленческой деятельности воинского руководителя. Деятельность командира по сохранению жизни и здоровья военнослужащих, например, признается неудовлетворительной, если в подразделении или воинской части зафиксировано количество травм, большее, чем в аналогичном периоде прошлого года (или большее, чем в нормативе, определенном старшим начальником). Причинно-следственная связь между деятельностью командира и наступившими травмами его подчиненных считается существующей «по умолчанию». Между тем, травмы военнослужащими могут быть получены случайно, без какой-либо вины с их стороны, во внеслужебное время, по вине третьих лиц. Но от этого травмы не снимаются с учета, общая оценка деятельности командира по сохранению жизни и здоровья подчиненного подразделения оценивается негативно.

Однако следует напомнить, что причинная связь между поведением человека и наступившим результатом приобретает правовое значение лишь при том условии, что это поведение вызвало действительность результата или, по крайней мере, создало конкретную возможность его наступления[11]. Если же причинная связь между действиями командира и наступившим результатом отсутствует, то полученный результат никоим образом не должен быть критерием оценки эффективности его управления.

Поэтому в отчетных документах положение дел в возглавляемом воинском формировании или в курируемом направлении деятельности зачастую приукрашается. В юридической литературе совершенно справедливо указывается, что «многие из существующих систем показателей служебной деятельности построены таким образом, что побуждают руководителей государственных органов не раскрывать истинное состояние дисциплины и правопорядка в своих подразделениях, чтобы избежать отрицательной оценки своей работы»[12].

В теории задача оценки сотрудника состоит в выявлении его уровня квалификации, навыков, умений, степени их использования в служебной деятельности. В самом общем виде, оценка сотрудника должна производиться в целях объективной характеристики эффективности его служебной деятельности, а, следовательно, и ценности этого сотрудника для воинского коллектива. Важная задача оценки – обеспечить обратную связь: сотрудник должен знать, как оцениваются результаты его деятельности, его стремление к качественному выполнению своей работы со стороны руководства.

Основным методом оценки деятельности сотрудника является аттестация. Порядок аттестации военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, установлен статьями 26, 27 Положения о порядке прохождения военной службы[13] и приказами руководителей органов государственной власти, в которых предусмотрено прохождение военной службы. Согласно п. 2 ст. 26 вышеупомянутого Положения основными задачами аттестации военнослужащих в т.ч. являются определение соответствия военнослужащих занимаемым воинским должностям и перспектив их дальнейшего служебного использования, а также подбор военнослужащих для назначения на воинские должности. Не являются исключением и военнослужащие из руководящего состава – они также должны оцениваться аттестационной комиссией на предмет соответствия занимаемой должности. Вместе с тем, в порядке аттестации критерии такой оценки нормативно не определены.

На представляемого для аттестования военнослужащего его непосредственным начальником составляется отзыв. Приказом Минобороны России от 29.02.2012 № 444[14] установлено, что в отзыве, как правило, должен быть отражен уровень профессиональной подготовки аттестуемого и качество выполнения им должностных и специальных обязанностей по занимаемой воинской должности. Однако если по предметам боевой или командирской подготовки указанные параметры нормативно установлены, то для «качества выполнения должностных и специальных обязанностей» критерии оценки или баллы не определены. Вышестоящие командиры (начальники) и члены аттестационных комиссий могут по своему довольно субъективному усмотрению выносить решения по таким важным параметрам служебной деятельности аттестуемого военнослужащего.

Например, если аттестуемый длительное время исполняет свои должностные обязанности без нареканий, не имеет дисциплинарных взысканий курируемое им направление деятельности, но на заседании аттестационной комиссии не смог доложить наизусть свои должностные обязанности либо требования какого-либо руководящего документа, то заключение аттестационной комиссии относительно уровня профессиональной подготовки рассматриваемого военнослужащего может быть и негативным – «обязанностей не знает». Подобным образом можно получить негативную оценку при длительном безупречном выполнении должностных обязанностей, но наличии преступления (происшествия) в возглавляемом воинском коллективе, причем даже без прямой причинно-следственной связи между преступлением и воспитательной работой данного командира[15].

Также субъективно (либо по указанию командира воинской части) члены аттестационной комиссии могут и положительно оценить аттестуемого военнослужащего и при наличии указанных недочетов.

Учитывая изложенное, можно прийти к выводу, что существующая оценка деятельности воинских должностных лиц подвержена субъективизму и далеко не всегда концентрируется на ключевых показателях эффективности их деятельности, не ранжирована в зависимости от важности полученных результатов и не всегда учитывает связь (либо отсутствие связи) между действиями воинского руководителя и наступившим результатом.

В целях совершенствования правового механизма объективной оценки воинских руководителей предлагается авторская методика оценки данных параметров.

Итак, управленческая деятельность командира воинской части (подразделения) оценивается по следующим показателям:

полнота и качество разработки планирующих документов;

разработка и доведение функциональных обязанностей до непосредственно подчиненных военнослужащих;

качество выполнения функциональных обязанностей;

своевременность, законность и обоснованность принимаемых решений;

исполнительская дисциплина;

состояние отчетности;

обоснованность привлечения подчиненных к исполнению обязанностей за пределами служебного времени

контроль и оказание помощи подчиненным.

1. Состояние планирования служебной деятельности оценивается:

«удовлетворительно», если полнота и качество разработки планирующих документов соответствует требованиям руководящих документов и отражает специфику деятельности возглавляемого воинского формирования в текущих условиях. Доля выявленных существенных расхождений между плановыми и фактическими результатами деятельности не превышает 10 процентов;