Дисфункции военного управления: признание проблемы

Глухов Евгений Александрович,
кандидат юридических наук, доцент

Главным и исходным базовым параметром системы управления являются систематизированные и легализованные законом функции государственного управления. Термин "функция" определяется как наиболее типичные, однородные и четко выраженные виды (направления) деятельности управляющего субъекта, соответствующие содержанию, которые служат интересам достижения основных целей управляющего воздействия[1]

Но применительно к конкретной сфере деятельности – это указание на предмет деятельности, на то, что субъект делает в определенной области и что он должен представить как результат своей деятельности. В управлении – это указание на то, в какой области и что делает субъект управления – орган, его подразделения, служащие системы государственной службы[2].

Функции, реализуемые в конкретных видах управленческой деятельности, должны приводить к достижению поставленных перед организацией целей. В государственном управлении функции управления производны от общих функций государства как политического образования, обеспечены его властным характером. Все функции управления должны быть регламентированы для субъекта управления нормативными правовыми актами (это происходит обычно в виде установления правомочии и обязанностей субъекта управления), известны взаимодействующим с ним лицам[3] и обеспечены ресурсами для их исполнения.

Разделение управленческого труда между органами управления происходит в форме распределения функций между ними в соответствии с общими задачами организации путем письменного наделения полномочиями должностных лиц. Такая четкая регламентация компетенций вносит элемент предсказуемости и стабильности работы системы управления, достигается единообразие и согласованность действий всех сотрудников.

В зависимости от направленности и места воздействия можно выделить внутренние и внешние функции управления или социально-организационные (влияние государственных органов на объекты управления) и внутриорганизационные (управление внутри государственного управленческого аппарата)[4].

В военном праве вполне устоявшимся считается определение военного управления как организационной, исполнительной и распорядительной деятельности специально учрежденных государством военных органов, представляющая собой целенаправленное управленческое воздействие воинские формирования по непосредственному руководству их жизнью, бытом и боевой деятельностью, в интересах успешного и эффективного решения поставленных перед ними учебных, учебно-боевых и боевых задач военными методами и средствами[5].

В теории управления и административного права не сложилось единого подхода к установлению перечня функций государственного управления. В 20-е годы ХХ века исследователи выделяли в качестве управленческих функций целеполагание, прогнозирование, программирование, планирование, мотивацию, координацию, контроль, регулирование[6]. Современные государствоведы к управленческим функциям относят: планирование, прогнозирование, организацию, координацию, регулирование, учет, анализ, контроль[7].

В зависимости от этапов процесса управления к общим функциям управления, как правило, относят:

1) сбор и обработку (анализ) социальной информации;

2) прогнозирование, т.е. научное предвидение изменений в развитии каких-либо явлений или процессов на основе объективных данных и достижений науки;

3) планирование, т.е. определение направлений, целей управленческой деятельности и способов, средств достижения этих целей;

4) организацию, т.е. формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления, определение прав и обязанностей, структуры органов, организаций, подбор и расстановку кадров и т.д.;

5) регулирование или распорядительство, т.е. установление режима деятельности по достижению целей и задач управления, регулирование поведения управляемых объектов, дачу директив, указаний, предписаний и др.;

6) координацию и взаимодействие, осуществляемые для достижения общих целей управления;

7) контроль и учет, состоящие в том, чтобы установить, соответствует или не соответствует фактическое состояние объекта управления заданному состоянию[8].

Управленческие функции имеют одну очень важную особенность: взаимное проникновение друг в друга. Это значит, что, к примеру, планирование не может нормально функционировать без организации и контроля, а организация без планирования, контроля и мотивации[9].

Естественно, в зависимости от конкретных сфер управленческой деятельности набор функций управления также может видоизменяться как по составу, так и по этапам.

Вместе с тем, важно принимать во внимание, что любая организация, ее структура и полномочия определяются в зависимости от цели самого ее создания. Целью создания Вооруженных Сил, например, является подготовка к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории (ст. 1 Федерального закона «Об обороне»[10]).

В менеджменте основную общую цель организации, которая и является причиной ее существования, обозначается термином «миссия». Миссия не должна зависеть от текущего состояния организации, форм и методов ее работы, так как в целом она выражает устремленность в будущее, показывая, на что будут направляться усилия, и какие ценности будут при этом приоритетными. Миссия как девиз формулируется ярко и образно для доступного и однозначного восприятия и усвоения[11]. Управление в этом ракурсе – это как раз деятельность по организации, поддержанию и развитию организации в соответствии с ее миссией и торможению регресса во всех его проявлениях.

В широком смысле целью военного управления представляется обеспечение обороны страны, а средством достижения указанной цели является военная организация. В узком смысле цель управления любым воинским формированием – обеспечить максимальную эффективность его потенциальных возможностей при решении поставленных перед ними задач, а также поддержания надлежащего уровня его боевой готовности.

Целью применения любых воинских формирований является выполнение поставленных частных задач мирного и военного времени: поддержать надлежащий уровень боевой готовности, подготовить специалистов в военном деле, своевременно обнаружить цели, обеспечить разведывательной информацией, организовать охрану, добиться победы над противником и т.п.[12], которые, в конечном счете, все равно производны от главной миссии – обеспечить военную безопасность государства военными методами.

Соответственно, функции любой военной организации должны быть производны от вышеуказанной миссии всей военной структуры. Вместе с тем, воинские формирования, находятся в состоянии ведения боевых действий далеко не всегда, большую часть времени они заняты повседневной деятельностью по поддержанию своей боеготовности, ввиду указанного фактора их функции также отличаются (функции мирного времени и функции в чрезвычайных режимах).

Организационная структура воинских организаций создается на основе деления всех задач на серии четко определенных должностных обязанностей и функций. Каждой должности придается ответственность за выполнение определенной задачи и предоставляется необходимый инструментарий управления. В руководящих документах обязанности должностных лиц определены таким образом, что все они являются частями общей задачи военной организации[13]. Таким образом, функции управления находят свое практическое применение в служебных обязанностях управленческого персонала, в зависимости от направления служебной деятельности должностного лица и его иерархического положения.

Применительно к военной сфере к функциям управления можно отнести следующие:

а) непрерывное добывание, сбор, изучение, отображение и анализ данных об обстановке;

б) планирование;

в) принятие решений на проведение конкретных мероприятий

г) доведение задач до подчиненных войск (сил);

д) организацию и поддержание взаимодействия;

е) подготовку войск (сил) к военным действиям и непосредственное руководство ими;

ж) организация работы по всестороннему обеспечению войск;

з) организация контроля и оказания помощи войскам (силам).

Содержание управления войсками, по мнению генерала армии М.А. Гареева, включает:

• непрерывное добывание, обработку и анализ данных об обстановке;

• уяснение задачи, оценку обстановки и принятие решения;

• доведение задач до подчиненных командующих (командиров), органов управления и войск;

• планирование операции и организацию взаимодействия;

• непрерывное, всестороннее обеспечение войск, поддержание их в необходимой боевой и мобилизационной готовности, в высоком морально-психологическом состоянии;

• организаторскую работу в войсках (силах) по контролю и оказанию помощи в выполнении всех мероприятий по подготовке боевых действий;

• боевую подготовку войск с учетом предстоящих конкретных боевых задач;

• управление войсками в ходе боевых действий[14].

Совершенно верно отметил экс-министр обороны С.Б. Иванов, что способность обеспечивать управление в режиме реального времени, адекватная реакция на происходящие процессы компенсирует недостатки ранее разработанных планов и даже огрехи в боевой подготовке войск[15].

Кратко рассмотрев сущность функций военного управления, далее перейдем к анализу его дисфункций. Термин «дисфункция» был введен в научный оборот американским социологом Робертом Мертоном и является по сути зеркальным отображением понятия «функция управления». Функциями данный ученый называл «наблюдаемые последствия, способствующие адаптации и приспособлению данной системы»; дисфункциями, напротив, «являются объективные последствия, уменьшающие адаптацию и регулировку системы»[16].

По мнению А.П. Кузнецова, под дисфункциональной деятельностью государства следует понимать «негативную деятельность аппарата государственного управления, противоречащую целям и задачам, не соответствующую объективным потребностям общества и затрудняющую реализацию его функций»[17].

Профессор О.С. Сухарев пишет, что под дисфункцией следует понимать функциональное расстройство, неисполнение (частичное исполнение) функций либо ситуация, когда число функций превышает достаточное для работы объекта, вследствие чего они мешают друг другу и возникает эффект неисполнения каких-то функций. Избыточное число функций не может быть выполнено в силу неравномерного распределения самого главного ресурса – времени, а также недостаточного финансового обеспечения исполнения каждой функции (особенно если они избыточны)[18].

То есть если выполнение какой-либо функции приносит вред достижению заданной цели, то такого рода деятельность становится дисфункциональной. Причем дисфункциональной такого рода деятельность является и тогда, когда не все, а лишь некоторые из её или его последствий препятствуют другой деятельности или выполнению другой функции[19]. Ведь структура, настроенная для рационального и эффективного достижения одной цели, может быть совершенно нерациональной и неэффективной при достижении другой цели и даже мешать её реализации[20].

Ключевыми элементами процесса и результата дисфункционализации государственного управления обоснованно считать явления, описываемые понятиями дезорганизации и разупорядочения[21]. Согласно позиции профессора А.И. Пригожина, дезорганизация есть нарушение правил Порядка, происходящее в следующих вариантах (по нарастающей):

- расшатывание Порядка, когда границы правил становятся неопределенными и размываются, и проблематично оценить следование им или отклонение от них;

- несоблюдение Порядка, когда некоторые правила не воспринимаются средой и переходят в разряд так называемого недействительного Порядка;

- дезинтеграция Порядка, когда одни участники взаимодействия следуют правилам, а другие нет или же руководствуются другими правилами;

- противоречивость Порядка, когда одни правила исключают другие, исполнение одного правила означает или влечет нарушение другого;

- разрушение Порядка, когда он отменяется фактически, отрицается самим поведением людей[22].

Ниже рассмотрим дисфункции, характерные для управленческих процессов именно в военной сфере.

1. Стремление к поддержанию строгой воинской дисциплины ведет к одновременному снижению уровня самостоятельности, креативности, проявлению творческой инициативы.

Какие-либо шаги подчиненного без ведома и одобрения командира в армии практически всегда не одобряются и чреваты санкциями. Исполнительность (способность действовать чётко в соответствии с требованиями приказов) в армии ценится выше рассудительности и креативного мышления. Более того, само определение воинской дисциплины в ст. 1 Дисциплинарного Устава ВС РФ[23] основано на безоговорочной исполнительности, строгом и точном исполнении порядка и правил, без какой-либо инициативы.

Предоставляемая самостоятельность и разумная инициатива существует в повседневной армейской деятельности больше в теории, чем в реальности, поскольку вся воинская деятельность чрезвычайно скрупулезно регламентирована[24]. Декларируя на словах права сотрудников выбирать собственные пути к достижению пели, на деле руководство ждет строгого следования заранее определенного алгоритма. Каждый, кто осмеливается отклониться от намеченного пути, делает это исключительно на свой страх и риск[25]. Самостоятельность в принципе противоположна единообразию, так насаждаемому в военной среде. За инициативное действие военнослужащего почти всегда с равным успехом и вполне законно можно поощрить, а можно и наказать, поскольку такой военнослужащий, проявляя инициативу, практически всегда отступил от требований какого-либо нормативного правового акта или приказа, инструкции или алгоритма. Даже относящееся к своей компетенции решение нижестоящий командир должен предварительно утвердить у вышестоящего, что лишний раз подчеркивает его несамостоятельность.

Основной недостаток данного стиля управления заключается в том, что формируемая привычка к послушанию, ожиданию команды и высокий уровень исполнительности в системе военной службы не дают подчиненному права выбора средств и методов достижения конечной цели (все они также строго регламентированы ведомственными приказами), тем самым снижая творческую инициативу подчиненных. И если в менеджменте свобода действий подчиненного считается положительным качеством, стимулирующим творческую инициативу, самостоятельность при выборе подхода в работе, и, в конечном счете, инструментом повышения внутренней мотивации сотрудника, то на военной службе данные качества, если и нужны, но все равно они перевешиваются безоговорочным подчинением и воинской дисциплиной. Дисциплина для руководителя постепенно становится непосредственной целью, хотя изначально она являлась лишь средством к достижению цели.

2. Непомерное расширение границ административного регламентирования, особенно в связи с его превращением из средства управления в самоцель.

Общепризнано, что военно-служебные отношения характеризуются повышенной степенью правового регулирования, формализацией и регламентированностью всех сторон деятельности их субъектов. В сфере военно-служебных отношений нормативными правовыми актами и приказами командиров на местах регламентируются практически любые мелочи, начиная от высоты размещения бирок на служебных помещениях, заканчивая порядком пользования смартфонами[26].

Установление такой детальной регламентации объясняется желанием повысить управляемость военных организаций в иерархической структуре со многими уровнями управления, унификацией и централизацией системы военного управления[27].

Вместе с тем, регламентация воинских отношений не тождественна решению насущных вопросов в указной сфере отношений. Как верно замечал О.Бисмарк: «Имея плохие законы и хороших чиновников, можно править, но с плохими чиновниками даже лучшие законы не помогут нам». Правовые акты должны не просто приниматься, заполнять пробелы правового поля, но еще и быть адекватными назревшей проблеме и потребностям субъектов, быть подкреплены ресурсами и, в конечном счете, исполняться правоприменителем.

В военной же сфере зачастую издание приказа уже само по себе рассматривается как решение некой проблемы, как исчерпывающие принятые меры. Причем насколько адекватно в новом приказе указаны направления деятельности должностным лицам относительно причины, послужившей причиной для издания приказа, – данный вопрос становится далеко не главным. Главное – сам факт реакции, т.е. издание приказа в ответ на правонарушение или случившуюся ситуацию. Сам факт издания приказа будет преподноситься (и что еще опаснее – даже восприниматься старшим начальством) как адекватная работа по управлению и наведению порядка.

К примеру, увеличилась в неком воинском формировании количество ДТП с участием военнослужащих, сразу следует приказ: «провести дополнительную работу с водителями, провести осмотр личных автомобилей, запретить эксплуатацию личных автомобилей в праздничные дни». И все это в целях предупреждения и недопущения автопроисшествий[28]. Причем совсем не важно, что указанные требования приказа не соответствуют закону, нарушают права большого круга подчиненных, что командование вторгается в неслужебную сферу жизни военнослужащих…

Ведут ли подобные меры к предупреждению правонарушений в долгосрочной перспективе? И существует ли прямая причинно-следственная связь между причиной, послужившей изданию приказа, и предписаниями данного приказа? Полагаю, что нет. Проиллюстрировать неадекватность данной ситуации можно на примере с ребенком, который бежал, упал, в результате разбил себе коленку. А родители в целях недопущения подобного запретили ему бегать впредь навсегда. Меры, вроде бы, приняты, но фактически полезного результата (полноценного развития) от них не будет.

К сожалению, стремление к жесткой регламентации и унификации не учитывает и специфики функционирования отдельных воинских организаций. Так, например, нужны ли общеполковые вечерние поверки в тех воинских частях, где нет военнослужащих срочной службы? Если ли смысл вызывать издалека всех офицеров воинской части после рабочего дня, чтобы снова их увидеть и соблюсти ритуал (но за привлечение к такому мероприятию в дальнейшем всему личному составу по контракту положено предоставление времени отдыха за счет служебного времени).

3. Многозадачность и широчайший спектр обязанностей всех воинских руководителей влечет отсутствие у них компетенций в некоторых непрофильных сферах своей деятельности, упущение из виду части своих функций в определенный момент времени и невозможность качественно заниматься всеми служебными вопросами одновременно.

В ст.ст. 75 – 86 Устава внутренней службы ВС РФ[29] приведены общие обязанности всех командиров. Указанные 12 статей Устава содержат 69 абзацев, состоящих из множества общих функций, сформулированных в достаточно общем виде, но охватывающих широчайший спектр вопросов.

Так, любой командир отвечает: за постоянную боевую и мобилизационную готовность вверенной ему воинской части (подразделения); за успешное выполнение боевых задач; за боевую подготовку, воспитание, воинскую дисциплину, морально-психологическое состояние подчиненного личного состава и безопасность военной службы; за сохранность государственной тайны; за состояние обучения и усвоения учебных дисциплин; за внутренний порядок, состояние и сохранность вооружения, военной техники и другого военного имущества; за материальное, техническое, финансовое, бытовое обеспечение и медицинское обслуживание и т.д.

Указанный перечень сфер ответственности не является исчерпывающим. В каждом военном ведомстве издаются еще множество приказов, директив, указаний и распоряжений, раскрывающих и детализирующих общие положения об обязанностях командиров из Устава внутренней службы ВС РФ, дополняющих этот перечень. Так, например, всего лишь одно требование «организовывать учет и хранение вооружения и военной техники; своевременно истребовать и организовывать получение, хранение и учет военного имущества, его подвоз и выдачу подчиненным; предотвращать утрату, недостачу, порчу и хищение военного имущества; привлекать виновных лиц к ответственности» затрагивает сразу несколько больших отраслей военной деятельности, указанные вопросы регламентированы более чем пятьюдесятью нормативными актами разного уровня (а ведь это всего лишь один абзац из 69, и только из раздела общих обязанностей)[30]. Но кроме общих обязанностей командир любого воинского формирования исполняет должностные обязанности, объем которых не менее обширен, привлекается к исполнению специальных обязанностей.

Вместе с тем, довольно часто издание нового приказа Министра обороны РФ или иного должностного лица приводит к возложению на должностных лиц ранее для них не предусмотренных и еще большему увеличению их служебной нагрузки.

В дополнение ко всему этому, в соответствии с принципом единоначалия командир (начальник) наделяется всей полнотой распорядительной власти по отношению к подчиненным, на него возлагается персональная ответственность перед государством за все стороны жизни и деятельности воинской части, подразделения и каждого военнослужащего (ст. 33 Устава внутренней службы ВС РФ). Такая емкая формулировка позволяет ставить в вину командиру любого уровня любое отклонение от образцового поведения, от запланированного состояния в подчиненном воинском формировании и в деянии любого подчиненного.

Таким образом, в отличие от т.н. «гражданского» руководителя государственного или коммерческого учреждения, который не отвечает за внеслужебную деятельность своих подчиненных, чья сфера ответственности замыкается лишь на производственных факторах, воинский начальник отвечает практически «за все и вся», начиная от пыли на подоконнике, заканчивая способностью поразить цель любым из своих подчиненных, в т.ч. и за их внеслужебное поведение[31].

Столь широчайший объем обязанностей и возложенных задач дает возможность (при желании) найти недостатки в деятельности практически любого воинского начальника, и, следовательно, наказать его в строгом соответствии с законом[32]. Это, в свою очередь, порождает естественное желание уклониться от возможной ответственности со стороны подчиненных путем выстраивания неформального дружеского общения с вышестоящим начальством[33], налаживание коррупционных связей, а также «очковтирательство»[34] и представление необъективных докладов об успешности своей деятельности, сокрытие происшествий и преступлений.

Обязанности воинских руководителей должны быть достижимы, исполнимы имеющимися в их распоряжении людскими и материальными ресурсами, в пределах служебного времени. Достижение одних целей управления (выполнение одних должностных обязанностей) не должно мешать достижению других либо противоречить им.

4. Отсутствие ранжирования обязанностей и задач по их важности и приоритетности.

Широчайший спектр обязанностей военнослужащих, в т.ч. военных руководителей не ранжирован по важности, первостепенности, приоритетности или каким-либо иным критериям. Де-юре, нет обязанностей более важных или менее важных. Все они вменяются с формулировкой «обязан» или «отвечает за», причем разбросаны различным по нормативным правовым актам, начиная с федеральных законов, заканчивая приказом командира воинской части. Обязанность по поддержанию закрепленного вооружения в исправном состоянии и обязанность иметь опрятный внешний вид размещены в одном нормативном правовом акте, сформулированы с одинаковой степенью дискреции, за невыполнение столь разных по степени вреда последствиям обязанностей может наступать одинаковая по степени тяжести ответственность. В результате главная цель военной организации легко подменяется на второстепенную (например, совершенствование воинского мастерства подменяется подготовкой к параду).

Учитывая широчайший спектр обязанностей и сфер ответственности, воинские руководители строго в соответствии с законодательством могут тратить временные ресурсы подчиненных на второстепенные задачи, как-то: уборка территории, разучивание гимна, выработку и оттачивание строевых приемов и т.п. И все это может происходить в ущерб главным задачам – совершенствование воинского мастерства, обучение работе на вооружении и технике, отработке боевых задач.

Многозадачность и постоянное переключение внимания с одной проблемы на другую влечет и невозможность для руководителя качественного стратегического планирования, невозможность увидеть «леса за деревьями». А авральный стиль работы, как правило, перед проверкой вышестоящего штаба определенного направления деятельности, приводит к опусканию из внимания многих других насущных вопросов жизнедеятельности.

Необходимо напомнить, что именно боевая подготовка является основным видом подготовки соединений и воинских частей и составляет основное содержание повседневной деятельности войск (сил)[35]. Поэтому все виды воинской деятельности военнослужащего должны, прежде всего, способствовать поддержанию высокого уровня боевой готовности и боеспособности воинского формирования, в котором он проходит военную службу. Исходя из этого, один из основных принципов организации боевой подготовки – учить войска тому, что необходимо на войне. Это направление и должно быть приоритетным в организации всей деятельности любого воинского формирования, соответственно, указанная группа обязанностей должна быть выделена в приоритетном направлении.

Иные обязанности воинских руководителей также должны быть ранжированы по степени значимости и приоритетности в целях установления единообразного подхода для организации всей воинской деятельности, в общем, и оценки деятельности каждого командира в занимаемой должности, в частности.

5. Наделение воинских должностных лиц обязанностями, не связанными с целями существования военной организации (господство структуры над функцией).

Для удобства деятельности руководства организации в воинских структурах могут вводиться должности, чей функционал никак не связан с миссией военной организации. Это, например, могут быть должности военных спортсменов для участия в соревнованиях и тренировок, должности имиджмейкеров и пиарщиков, должности, связанные с учетом ДТП на личном транспорте и т.п.

Дисфункциональный характер вышеуказанных должностей заключается в том, что эти военнослужащие, сами не выполняя военных функций, но получая за это воинское денежное довольствие и сопутствующие льготы, размывают для других граждан границу между защитником отечества и иным работником.

Кроме того, систематически многие сотни военнослужащих назначаются нештатными дознавателями, выполняя не военную, а правоохранительную функцию по установлению состава преступлений и оформления данного процесса документально, тем самым отвлекаясь от выполнения своих прямых обязанностей[36].

Не проведено четкого и общепринятого критерия разграничения имеющихся в воинских структурах должностей на воинские и не воинские (гражданские). В результате одни и те же должности (например, должности преподавателей юридических дисциплин военных вузов) в различных военных ведомствах могут комплектоваться военнослужащими (Росгвардия) и гражданскими сотрудниками (Вооруженные Силы). Отсюда правовая неопределенность функционала такого рода должностей применительно к задачам защиты Отечества военными методами[37].

6. Функции планирования и контроля превалируют над самим качеством проведения мероприятий, становится самодостаточной сферой деятельности руководящих должностных лиц.

Не отрицая положительных эффектов планирования, в современной армии данный процесс зачастую осуществляется только ради письменной фиксации самой деятельности, ради будущей отчетности.

И кроме планирования мероприятий, охватывающих целые воинские части или коллективы, письменного планирования своей деятельности требуют от большинства воинских должностных лиц. Каждый офицер должен иметь личный план, а их количество, вид и детализация может перерасти в гротескную форму. Это: план на месяц, на день, на период обучения и на год, план вступления в должность, план действий по тревоге и план подготовки к инспекции, план устранения недостатков, план проведения занятия и план информирования, план обслуживания техники и план выходного дня, планы работы по направлениям деятельности и т.п.

На составление, согласование, переделку, утверждение планов тратится довольно большое количество времени, да и бумаги. Естественно, что это время можно было потратить на работу с подчиненными, на реальное изучение вооружения и техники, на повышение своего профессионального мастерства и т.д.

Стандартная процедура планирования и принятия решений зачастую, проходя все необходимые инстанции и согласования, занимает столько времени, что само решение становится уже устаревшим и ненужным. Для описания этой ситуации Р.Мертон ввел специальный термин – «бюрократический ритуализм», обозначающий такую поглощенность правилами и установлениями, которая ставит под угрозу достижение первостепенных целей организации[38].

Запланировав самому себе мероприятие путем фиксации его в письменном виде и утверждения данного плана у старшего начальника, должностное лицо в дальнейшем получает трудность, связанную с корректировкой запланированного мероприятия, даже если для этого существуют объективные причины. Ведь здесь необходимо снова идти к старшему начальнику, снова утверждать у него новый план, объяснять ему причины изменений и т.д. Система такой работы становится более косной и неповоротливой.

Еще более ненужным выглядит планирование с учетом того, что у каждого должностного лица имеются письменные должностные обязанности, которые он должен исполнять вне зависимости от наличия или отсутствия у него личного плана работы. Происходит канцеляристская подмена содержания формой, бюрократическая деформация сознания должностных лиц[39].

Что касается контроля, то эта функция обычно предполагает проверку выполнения установленных норм. Здесь усматривается, по крайней мере, два фактора, наносящие вред повышению эффективности управления. Во-первых, нормативы обуславливают поведение, нацеленное лишь на то, чтобы выполнить некие показатели, а не усовершенствовать саму внутреннюю деятельность. Многие нормативы устанавливаются потому, что они легко поддаются учету, а не для того чтобы адекватно отражать личностные или профессиональные достижения должностных лиц[40]. Сам процесс отчетности в ряде случаев становится важнее планируемого от мероприятия положительного эффекта.

Во-вторых, различного рода дежурные, проверяющие, контролирующие, инспектирующие лица весьма распространены в военных структурах. Все они с различной периодичностью и в разных формах обязаны докладывать возложившему на них функцию контроля командиру о результатах своей контрольной деятельности. Но доклад о том, что в ходе контроля никаких нарушений не выявлено, также не приветствуется, т.к. при столь широком объеме обязанностей и детальной регламентации огрехи всегда найти можно. Их отсутствие в докладе с большей вероятностью будет свидетельствовать о нежелании контролирующего лица сообщать о них наверх.

Функция контроля превращается в дисфункцию, если этот контроль осуществляется лишь формально, только для отчета и показа своей бурной контрольной деятельности. Такой контроль кроме расходования материальных средств и временных ресурсов пользы не принесет.

Желание проконтролировать любые мелочи также чревато снижением качества управления. И.К. Адизес справедливо отмечает: «Как это ни парадоксально, но чем больше вы контролируете, тем больше теряете контроль. Ужесточая его, вы дробите систему на мелкие части, а при этом выявляется все больше отклонений, которые нужно контролировать. Что происходит в итоге? По мере повышения дробности контроля система становится менее гибкой – а значит, менее восприимчивой к меняющимся потребностям…»[41].

Сказанное полностью применимо к военной сфере. Сфера командирского контроля производна от его широчайших обязанностей, а потому гораздо шире, нежели у руководителя т.н. «гражданского» учреждения. Контроль военных командиров должен охватывать все стороны жизнедеятельности подчиненных, включая поведение их в ночное время, в отпуске, за пределами военной организации, в социальных сетях, в сфере хранения государственной и иной тайны, в сфере социальных и политических прав и т.д. И естественно, что проконтролировать все сферы жизни и деятельности каждого подчиненного практически невозможно, такого рода обязанность командира изначально невыполнима в полном объеме[42]. В результате, воинские руководители осуществляют функцию контроля все более формально, ориентируясь не на качество управления, а на поддержание количественных показателей направлений деятельности в нужном русле и избежание наказания.

Разница между результативностью и качеством управления заключается в том, что результативность соотносит результаты с набором индикаторов, установленным руководством организации/правительством/министерством и др. (например, «К 2024 году доля современного оружия и техники в войсках составит почти 76 процентов[43]). Качество управления соотносит результаты с целями или задачами управления («создание надлежащего уровня боевой готовности»). В практике управления нередки случаи, когда показатели выполняются, а поставленные цели не достигаются. Поэтому при высокой результативности может наблюдаться низкое качество управления[44]

И, конечно же, деятельность по контролю за подчиненными не должна подменять собой всю управленческую деятельность. Контроль необходим для выявления проблем, корректировки управляющего воздействия и оказания помощи.

Перечень дисфункциональных проявлений в военных организациях не ограничивается вышеперечисленными и наверняка может быть продолжен. Однако все они не могут быть рассмотрены в рамках настоящей статьи.

Подводя итог изложенному, нужно сделать акцент на острой потребности в преодолении имеющихся дисфункций управления. Для этого необходимо:

– признать наличие дисфункций в военном управлении и подключить военную науку к их изучению, а также минимизации;

– создать адекватную систему индикаторов достижения руководителями органов военного управления их главных целей; наладить каналы обратной связи о наличии проблем в данном направлении;

– провести экспертизу характера и объема обязанностей воинских руководителей на предмет точности их формулировок и исполнимости;

– поощрять самостоятельность и разумную инициативу, нормативно определить случаи и возможности отхода от установленных алгоритмов и процедур в целях более эффективного достижения заданных целей;

– снизить количество плановых и отчетных документов, более широко переводить документооборот в электронный формат;

В заключение отметим, что дисфункции управления являются серьезным фактором торможения прогресса в организации и введения в ней современных эффективных технологий.