Так как безвестное отсутствие военнослужащего или иного гражданина в
связи с военными действиями и объявление его умершим влечет значительные
изменения в правовом статусе и связанных с ним правоотношениях, представляется
необходимым уяснить некоторые моменты. Прежде всего, возникают закономерные
вопросы - кого считать военнослужащим и что понимать под военными действиями?
Кроме того, в последние годы, в основном, в связи с событиями на Северном
Кавказе, в научных изданиях, нормативных актах и других источниках упоминаются
такие термины как «ведение войны», «антитеррористическая операция», «вооруженный
конфликт», «локальная война». Это разные, не всегда правовые, понятия,
характеризующие различные, довольно сложные процессы и влекущие разные правовые
последствия. Причем, не все из них надлежащим образом законодательно
закреплены.
Ведение военных действий влечет массовые случаи исчезновения, как
военнослужащих, так и мирных граждан, оказавшихся по той или иной причине в
такой зоне, порождая длительную неопределенность в их судьбе и невозможность
разрешить многочисленные вопросы, существенно затрагивающие интересы их близких.
Кроме того, в современных условиях известны многочисленные факты захвата
заложников, похищений людей и торговля ими, их длительное и насильственное
удержание и использование в качестве рабов.
Попытаемся проанализировать с
точки зрения имеющейся законодательной базы, в каких случаях возможны военные
действия. Представляется, что военные действия – это достаточно широкое
применение вооруженных сил и вооружений для решения тех или иных политических
вопросов, затрагивающих безопасность страны и ее граждан. Такое применение
предполагает стратегическое и тактическое планирование применения вооруженной
силы, оперативное управление, включая и допустимость возможных потерь, которые
выражаются и в таком количественном показателе, как пропавшие без вести
лица.
В каких случаях это предусмотрено действующим законодательством?
Конституция РФ устанавливает, что защита Отечества является долгом и
обязанностью гражданина Российской Федерации (ст. 59). Соответственно для
обороны страны с применением средств вооруженной борьбы создаются Вооруженные
силы, которые предназначены для отражения агрессии, направленной против
Российской Федерации, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности
территории РФ, а также для выполнения задач в соответствии с международными
договорами РФ.
Статья 2 федерального закона «О воинской обязанности и военной
службе» и та же статья Закона «О статусе военнослужащих» относят к
военнослужащим граждан, находящихся на военной службе по призыву,
контракту или проходящих военные сборы в Пограничных войсках, внутренних войсках
МВД РФ, железнодорожных войсках, войсках Федерального агентства
правительственной связи и информации, войсках гражданской обороны, инженерно –
технических и дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных
органах исполнительной власти, Службе внешней разведки РФ, ФСБ РФ, федеральных
органах государственной охраны, федеральном органе обеспечения мобилизационной
подготовки и создаваемых на военное время специальных формированиях.
Понятие
агрессивной войны связано с определением агрессии по международному праву.
Агрессией является применение вооруженной силы государством против суверенитета,
территориальной целостности или политической независимости другого государства
или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН, в котором
классифицируются признаки акта агрессии. В их числе: применение вооруженной силы
первым; вторжение или нападение вооруженных сил государства на территорию
другого государства или любая военная оккупация, какой бы временный характер она
не носила; воздушная бомбардировка; блокада портов и т.д.
[1] Любая резолюция Совета Безопасности ООН относительно
акта агрессии имеет обязательную силу для национальных судов. Эти же признаки
предусмотрены статьей 3 Закона «О военном положении» как акты агрессии против
Российской Федерации. Тот же Закон предусматривает использование вооруженных сил
РФ, других войск и воинских формирований для обеспечения режима военного
положения, включая пресечение деятельности незаконных вооруженных формирований,
террористической деятельности.
Войной в традиционном смысле слова
признается вооруженный международный конфликт между двумя или несколькими
государствами (в отличие от внутреннего конфликта). На наш взгляд,
ведение
войны (военных действий) означает управление участвующими в ней (в них)
вооруженными силами, осуществление военных операций (действий) против противника
с целью захвата (освобождения) его территории либо достижения иных политических
целей.
Очень близко к определению «военные действия» подходит федеральный
закон от 31.05.1996 №61-ФЗ «Об обороне»
[2] в следующих статьях:
«Статья 18. Состояние
войны
1. Состояние войны объявляется федеральным законом в случае
вооруженного нападения на Российскую Федерацию другого государства или группы
государств, а также в случае необходимости выполнения международных договоров
Российской Федерации...
Статья 19. Военное положение
1. Военное положение
как особый правовой режим деятельности органов государственной власти, иных
государственных органов, органов местного самоуправления и организаций,
предусматривающий ограничения прав и свобод, вводится на всей территории
Российской Федерации или в отдельных ее местностях в случае агрессии или
непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации.
2. В период
военного положения Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска,
воинские формирования и органы могут вести боевые действия по отражению агрессии
независимо от объявления состояния войны».
И Конституция РФ в п. 2 ст. 87: «В
случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии
Президент Российской Федерация вводит на территории Российской Федерации или в
отдельных ее местностях военное положение...»
Сейчас, уже продолжительное
время, как известно, в Чеченской республике осуществляется в соответствии с
Указом Президента РФ контртеррористическая операция, которая действительно
предусмотрена законодательством. Федеральный закон «О борьбе с терроризмом» дает
дефиницию контртеррористической операции, описывает ее организацию, а также
содержит нормы о том, что военнослужащие могут привлекаться к ее осуществлению.
Но вправе ли мы назвать это военными действиями?
В соответствии с
Конституцией и федеральным конституционным законом от 30.01.2002 №1-ФКЗ «О
военном положении»
[3] и федеральным
законом «Об обороне» использование вооруженных сил РФ в мирное время прямо не
предусматривается, но в то же время федеральный закон от 25.07.1998 №130-ФЗ «О
борьбе с терроризмом»
[4] и федеральный
конституционный закон от 30.05.2001 №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»
[5], Военная доктрина РФ
[6] предусматривают широкое использование военнослужащих
различных министерств и ведомств РФ и средств, находящихся у них на вооружении,
в условиях чрезвычайного положения и при проведении контртеррористической
операции, вводя одновременно понятия террористических акций, локальных и
региональных войн, внешних и внутренних вооруженных конфликтов и т.д., в
определенной мере инициируя расширительное толкование норм Конституции РФ,
однако законодательного развития эти и другие термины, особенно содержащиеся в
Военной доктрине, не получили.
Так, понятие «незаконное вооруженное
формирование» содержится лишь в ст. 208 УК РФ
[7] – это вооруженное формирование (объединение, отряд,
дружина или иная группа), не предусмотренное федеральным законом. Статьи 356 и
359 УК РФ предусматривают уголовную ответственность за применение запрещенных
средств и методов ведения войны в вооруженных конфликтах и использование в них
наемников, но самого термина «вооруженный конфликт» не раскрывают.
В
перечисленных правовых актах не всегда прописан правовой статус граждан,
находящихся в районах военных действий, возможность восстановления ограниченных
прав и свобод, возмещения причиненного ущерба.
Федеральным конституционным
законом «О чрезвычайном положении» предусматривается введение ЧП в качестве
временной меры при наличии обстоятельств, представляющих угрозу жизни и
безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации, устранение
которых невозможно без применения чрезвычайных мер – попытки насильственного
изменения конституционного строя, захвата или попытки захвата власти,
вооруженного мятежа, массовых беспорядков, террористических актов, блокирования
или захвата особо важных объектов или отдельных местностей РФ, межнациональных,
межконфессиональных или религиозных конфликтов, чрезвычайных ситуаций
природного, экологического или техногенного характера и т.п. Статья 17 Закона
допускает в
исключительных случаях, в дополнение к силам и средствам МВД
РФ, ФСБ, внутренним войскам, силам гражданской обороны, привлечение Вооруженных
Сил РФ и иных воинских формирований, которые участвуют, в том числе, в
пресечении деятельности незаконных вооруженных формирований.
При этом на
военнослужащих Вооруженных Сил РФ, воинских формирований и органов
распространяются положения федерального законодательства о внутренних войсках в
части, касающейся условий, порядка и пределов применения физической силы,
специальных средств, оружия, боевой и специальной техники (ст.17). Здесь имеется
в виду, что в соответствии со ст. 25 федерального закона от 06.02.1997 №27-ФЗ «О
внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»
[8] при применении физической силы, специальных
средств, оружия, боевой и специальной техники военнослужащий обязан предупредить
о намерении их применить, обеспечить врачебную помощь, о каждом случае
применения доложить командиру и прокурору. Каждый случай превышения полномочий
влечет ответственность.
Исходя из изложенного, следует признать, что,
конечно, федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» либерален
и демократичен и в полной мере соответствует нормам международного права,
базовым принципам обеспечения прав и свобод человека, однако, в наших условиях,
обеспечить его строгое выполнение в рамках вооруженных конфликтов на Северном
Кавказе проблематично, в связи, с чем, видимо, чрезвычайное положение вводилось
лишь в единичных случаях в отдельных районах Ингушетии и Северной Осетии. Режим,
предусмотренный этим законом, лишь с большой долей предположения можно признать
«военными действиями», поскольку в нем оговорено действие контролирующих и
правоохранительных органов, обеспечен прокурорский надзор за законностью и
предусмотрена ответственность виновных в его нарушении лиц.
В то же время,
федеральный закон «О борьбе с терроризмом», на основании которого и проводится
контртеррористическая операция на Северном Кавказе, предусмотрев в качестве
субъектов, осуществляющих борьбу с терроризмом, МВД РФ, ФСБ, Службу внешней
разведки, Федеральную службу охраны, Федеральную пограничную службу и
Министерство обороны, не детализировал условия и возможности участия Вооруженных
Сил РФ, пределы и порядок применения физической силы, специальных средств,
оружия, специальной и боевой техники, указав лишь, что эти органы имеют право
привлекать необходимые силы и средства, в том числе оружие, специальные
средства, транспортные средства и средства связи, иные материально-технические
средства. При этом не предусмотрено какого-либо ограничения прав и свобод
граждан, деятельности государственных органов, общественных организаций, но
оговорен правовой режим в зоне проведения контртеррористической операции, при
котором существенно расширены права лиц, ее проводящих. Также не прописаны
действия контролирующих и правоохранительных органов, возможная ответственность
лиц, допустивших те или иные нарушения. Данный Закон не только не упоминает
понятие «военные действия», но и допускает возможность произвольного толкования
его положений.
То есть, в настоящее время на Северном Кавказе, налицо
введение чрезвычайного положения де-факто. Существующей нормативной базы для
борьбы с преступностью, в том числе организованной, вполне достаточно.
Необходимости для принятия отдельного законодательного акта о борьбе с
терроризмом не имелось, требовалось лишь как-то оправдать существующее положение
и уже совершенные действия.
И, тем не менее, на наш взгляд, исходя из анализа
действующих законов и с учетом реалий объективной действительности, под
военными действиями следует понимать боевые действия Вооруженных сил РФ и
иных военных формирований министерств и ведомств с использованием специальных
средств, оружия и боевой техники, в условиях состояния войны, военного,
чрезвычайного положений, при проведении контртеррористической операции,
направленные на отражение агрессии против РФ, пресечение попыток свержения
конституционного строя, ликвидацию незаконных вооруженных формирований,
межнациональных конфликтов.
Анализируя практику международного права, в том
числе борьбу различных национальных движений, следует признать, что
организованное движение сопротивления, если оно имеет во главе лицо,
ответственное за своих подчиненных, имеет определенные и явственно видимые
отличительные знаки, открыто носит оружие, и соблюдает в своих действиях законы
и обычаи войны имеет статус воюющей стороны. Женевские конвенции запрещают
применение каких-либо санкций против мирного населения за действия
партизан
[9]. Известно, что Нюрнбергский
трибунал и многочисленные суды над нацистскими преступниками обоснованно
привлекали к уголовной ответственности не только тех, кто непосредственно
совершал преступления, но и тех, кто отдавал приказы об уничтожении партизан в
случае их пленения и о расправе с мирным населением. Кроме того, международное
право запрещает производство или распространение оружия массового поражения,
определенных средств и методов ведения войны (жестокого обращения с
военнопленными или гражданским населением или его депортации, разграбления
имущества, массового уничтожения растительного и животного мира), геноцид,
наемничество и т.д. Это означает, что какой бы вооруженный конфликт не
происходил и независимо от участвующих в нем сторон, применение военных действий
должно быть сопряжено с соблюдением определенных правил, норм и
обычаев.
Применимо к конфликту в Чечне, возникает вопрос, – есть ли это
борьба с преступностью со стороны государства или имеет место борьба нации за
самоопределение?
Вооруженная борьба различных национальных освободительных
движений - это, как правило, вопрос автономии. В 1995 году по инициативе
Института международного права принята Батумская декларация
[1], содержащая общепризнанные принципы статуса любого
автономного образования в рамках единого государства. Любая нация – это субъект
международного права и потому она может свободно выбрать путь своего развития.
Это может быть автономия в рамках единого государства, но может быть и
политическая независимость, что во многих случаях идет вопреки интересам самого
народа. Однако этот выбор должен быть уважаем и признан.
С учетом
изложенного, конечно, то, что происходит в Чеченской республике и в целом на
Северном Кавказе, принимая во внимание масштабность применения вооружений,
конечно, подпадает под понятие «военные действия», но при существующих
противоречиях действующих законов, отсутствии точных формулировок различных
понятий, законодательного обоснования таких действий явно недостаточно, а
существующее не всегда логично и продумано.
Между тем появляются новые
понятия. Так, сейчас система оплаты труда военнослужащих Министерством обороны
дифференцирована и по более высокой шкале уже оплачиваются только боевые
действия, т.е., как представляется, время непосредственного вооруженного
столкновения соперничающих сторон. Налицо появление нового термина.
Ранее
приведенное толкование понятия «военные действия», позволяет ввести в правовые
рамки вооруженные конфликты, которые происходили ранее на пространстве бывшего
СССР, нынешней России, граждане которой участвовали в военных действиях и в
Приднестровье, Карабахе, Ингушетии и в тех, которые происходят в настоящее
время, а также возможны в будущем.
Кроме того, непонятно, что понимать под
окончанием военных действий, особенно в условиях конфликта в Чечне, который
продолжается вот уже десятилетие. Это может быть день подписания мирного
договора или договора о разделении полномочий с автономией, либо вывода войск
или момент проведения свободных всеобщих выборов, либо издание Президентом РФ
указа об окончании контртеррористической операции.
Представляется
целесообразным, чтобы эти вопросы были решены в разъяснении Верховного Суда
России, что упорядочило бы судебную практику по вопросу о признании умершими
безвестно отсутствующих в связи с военными действиями.
