Правоприменительная практика военных судов способствует росту бюрократизма органов военного управления (на примере споров о праве военнослужащих на жильё)

Глухов Е.А., кандидат юридических наук, доцент

Функция защиты прав, свобод и законных интересов граждан в ГПК РФ и в КАС РФ названа приоритетной. Однако зачатую этот приоритет демонстрируется лишь на бумаге. Ниже рассмотрим некоторые причины отрыва благих целей от сложившейся действительности.

Поясним на примере.

Прежде всего, проанализируем, с какими же жалобами, по каким вопросам военнослужащие обращаются в суд? В подавляющем большинстве случаев они пытаются оспорить нарушение своих социальных прав, которые гарантированы им государством, должны реализовываться командованием[1] и нарушаются им же. Это право на жилищное обеспечение в различных формах, на получение денежного и иного видов довольствия, право на отдых, права на получение иных социальных льгот.

Подтверждением слов автора являются материалы средств массовой информации. Так, председатель Ленинградского окружного военного суда в конце 2015 г. сообщил, что 45 % поступивших в суды округа заявлений военнослужащих были связаны с вопросами обеспечения видами довольствия, 32 % – с правом на жильё^[2].

Таким образом, подавляющее большинство дел в военных судах связаны с проблемой реализации социальных прав заявителями. И нарушают социальные права военнослужащих как раз те органы и должностные лица, которые по закону и должны их реализовывать – командиры всех степеней и органы военного управления.

Следовательно, на каком-то этапе возникает противоречие в понимании военнослужащим и командованием формулировки законодательства о социальных гарантиях. Спор назревает и военнослужащий, как сторона, которой препятствуют в субъективных правах, желает вынести проблему на разрешение суда. Однако суду важна процедура обращения.

Какими способами могут защищать граждане свои социальные права?

Гражданский кодекс РФ содержит различные способы восстановления нарушенных прав: признание права; признание недействительным акта органа власти; неприменение судом правового акта, противоречащего закону; пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу нарушения, а также восстановление положения, существовавшего до нарушения права; прекращение или изменение правоотношения; возмещение убытков; взыскание неустойки; компенсация морального вреда; присуждение к исполнению обязанности в натуре; иные способы, предусмотренные законом (ст. 12).

Обратите внимание на сколь широкий спектр способов защиты права, указанный только в статье 12 ГК РФ. А ведь могут быть еще и способы, в данной статье не перечисленные, предусмотренные иным законом. Более того, гражданин вправе защищать свои права, даже если законодательного механизма такой защиты еще не создано, главное, чтобы средства защиты не противоречили закону (ч. 2 ст. 45 Конституции России).

Как не раз указывал Верховный Суд Российской Федерации, прерогатива в определении способа защиты нарушенного права принадлежит исключительно лицу, обратившемуся в суд за такой защитой, то есть истцу[3].

Профессор В.В. Витрянский верно отмечал, что все названные в ст. 12 ГК РФ способы защиты права могут быть применены для защиты, как правило, любого субъективного гражданского права[4]. Но, конечно, способ защиты нарушенного или оспариваемого права должен быть соразмерен и адекватен допущенному нарушению, способствовать реальному восстановлению нарушенного права.

Однако сложившаяся за последние 10-15 лет практика военных судов по рассмотрению любых споров военнослужащих по вопросам своих социальных прав исключительно как оспаривание действий и решений должностных лиц, препятствующих в реализации данных прав. Видимо, такая практика сложилась под влиянием разъяснений, приведенных в п. 4 Пленума Верховного Суда РФ от 14 февраля 2000 г. № 9, где было сказано: «споры, связанные с прохождением военной службы, не являются спорами о гражданских правах, в т. ч. при наличии требований материального характера». Поэтому суды не рассматривали в исковом порядке ни споры военнослужащих о денежном довольствии, ни споры о выделении жилья или денежных средств для его покупки, ни споры о признании каких-либо субъективных прав.

Вышеприведенные разъяснения утратили силу в связи с изданием Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.05.2014 № 8, в котором эта мысль изложена несколько иначе: «нормы главы 22 раздела IV КАС РФ применяются, когда требования военнослужащих непосредственно вытекают из военно-служебных правоотношений, основанных на властных полномочиях одной стороны по отношению к другой. В тех случаях, когда оспариваемые действия совершены органами военного управления и должностными лицами в процессе осуществления иной деятельности, основанной на равенстве участников правоотношений, дело подлежит рассмотрению в порядке искового производства»[5].

Что ж, формулировка Постановления Пленума несколько изменилась, но канва осталась прежней.

Рассмотрим ущербность перевода споров военнослужащих с командованием в область оспаривания действий командования на примере споров о праве на жилье. Напомним, что согласно статье 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» государство гарантирует военнослужащим обеспечение их жилыми помещениями за счет средств федерального бюджета.

Пример № 1. Военнослужащий Е. оспорил в военном суде бездействие военного чиновника, связанное с нерассмотрением его заявления о признании нуждающимся в жилых помещениях. За четыре месяца после получения документов о постановке его на жилищный учет, решение по ним так и не было принято. Полагая свои права нарушенными, Е. просил военный суд:

- признать незаконным бездействие руководителя жилищного органа;

- обязать признать его и членов его семьи нуждающимися в получении жилья.

Военный суд установил факт нарушения руководителем жилищного органа сроков принятия решения, признал незаконным такое бездействие. Но для восстановления жилищного права заявителя суд всего лишь возложил обязанность на руководителя жилищного органа рассмотреть заявление Е. и дать на него ответ в установленном порядке.

Суд посчитал, что поскольку обращение Е. не рассмотрено до настоящего времени, а, следовательно, решение о признании заявителя нуждающимся в обеспечении жилым помещением должностным лицом не принято, то требование заявителя о признании его и членов его семьи нуждающимися в получении жилья заявлено преждевременно и не подлежит удовлетворению[6].

В другом подобном споре военный суд указал, что  он не может подменять собой жилищный орган, в чьи обязанности входит принятие решений о принятии (об отказе в принятии) военнослужащих на учет нуждающихся в жилых помещениях. И поэтому требование именно о принятии заявителя такого рода учет суд находит преждевременным, а потому подлежащим отказу в удовлетворении[7].

Приведенные выше выдержки судебной практики по такой категории споров не единичны, и практика военных судов складывается именно таким образом. Окружные военные суды и Судебная коллегия по делам военнослужащих Верховного Суда РФ не усматривают здесь нарушений закона[8].

Как видно, граждане, чьи жилищные права были нарушены государственным органом, через суд пытались восстановить нарушенное право. Бездействие жилищных органов, связанное с длительным непринятием ни положительного, ни отрицательного решения по документам заявителей о постановке в «жилищную очередь» мешало им реализовать свои жилищные права, получить жилье от военного ведомства[9].

Суды, установив, что такое длительное непринятие решений действительно противоречит закону и нарушает права заявителей, отразив указанные факты в своих решениях, вместе с тем отказали заявителям в их основной заявленной просьбе, ради которой и были инициированы судебные процессы, – в признании их нуждающимися в жилых помещениях.

В результате заявители ни до вынесения решений суда, ни после вынесения решения суда по их заявлениям, несмотря на выполнение всех предписанных им Законом действий, так и не смогли ускорить момент получения заветного жилья. Не смогли они через суд и получить статус нуждающегося в жилых помещениях. Таким образом, они не смогли добиться полного восстановления нарушенных жилищных прав даже посредством обращения в суд. Выявив факт длительного непринятия решения по документам, суд просто обязал жилищный орган такое решения принять и «сделал шаг в сторону».

Если посмотреть на рассматриваемую проблему с точки зрения выигрышей и проигрышей сторон, то получим следующую картину.

Что "выиграли" заявители от судебного процесса?

1). Констатацию факта нарушения их прав ответчиком, зафиксированную в судебном решении;

2). Обязательное для ответчика требование суда все же рассмотреть поданные ранее документы о постановке на жилищный учет.

Однако фиксация факта нарушения прав в судебном решении сама по себе не влечет восстановления нарушенных жилищных прав. Жилищный орган как был обязан и без судебного решения рассмотреть документы заявителей (что им не отрицалось), так и судом на него была возложена та же самая обязанность. То есть военнослужащий четыре месяца ждал решения жилищного органа по его заявлению без решения суда, а теперь будет ждать того же решения, но уже с решением суда.

Жилищный орган как без судебной тяжбы по данному вопросу был обязан рассмотреть документы заявителя и дать ему ответ о принятом решении согласно ст. 52 ЖК РФ, так и с вступившим в силу решением суда по данному спору и фиксацией нарушения своих обязанностей обязан сделать то же самое. Таким образом, от судебного решения в данном вопросе ничего не изменилось.

По-видимому, разрешая дела таким образом, уходя от рассмотрения главного заявленного требования – о признании нуждающимся в жилых помещениях – суды руководствуются нижеприведенным разъяснением Пленума Верховного Суда РФ:

Принимая решение об удовлетворении заявления, суд не вправе выходить за пределы рассмотренных требований. Так, установив, что письменное обращение, поступившее должностному лицу, не рассмотрено в течение предусмотренного ч.1 ст. 12 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" срока, суду следует признать бездействие этого должностного лица незаконным и обязать его рассмотреть обращение заявителя в установленный судом срок, не предрешая существа решения, которое должно быть принято[10].

Смею утверждать, что такая логика является ложной и не должна применяться к спорам о признании нуждающимся в жилых помещениях, , т.к. в приведенной выдержке из Постановления Пленума Верховного Суда описан иной предмет спора, иные заявленные требования. Если бы заявители оспаривали именно нерассмотрение их документов и просили суд обязать эти документы рассмотреть, то вышеприведенные решения судов были бы полностью законными, и заявители получали бы то, что хотели. Но заявители-то просили признать их нуждающимися в жилых помещениях, а по сути этих требований суд вообще не стал принимать решение, устранился от решения данного вопроса.

Однако это еще полбеды. Полбеды в том, что военные суды не вмешиваются в вопросы о наличии или отсутствии права заявителя и не берут на себя смелость принимать решение о постановке заявителя на жилищный учет до рассмотрения данного вопроса военными чиновниками. Беда в том, что такую политику невмешательства военные суды осуществляют и тогда, когда заявление военнослужащего о постановке на жилищный учет уже было рассмотрено по существу жилищными органами, после чего уже было вынесено решение об отказе в постановке заявителю на жилищный учет. Проверяя вынесенное решение, констатируя его незаконность, военный суд все равно лишь обязывает жилищный орган отменить его и всего лишь заново пересмотреть данный вопрос. На практике это выглядит следующим образом:

1)                    Жилищный орган отказывает военнослужащему в постановке на учет;

2)                    Военнослужащий оспаривает данный отказ в суд;

3)                    Суд устанавливает незаконность отказа и обязывает жилищный орган отменить принятое решение и снова рассмотреть документы заявителя;

4)                    Жилищный орган отменяет свое прошлое решение, рассматривает документы заявителя и снова ему отказывает;

5)                    Военнослужащий снова оспаривает этот отказ. А поскольку дата решения жилищного органа уже «свежая», то это совершенно новые правоотношения, новый процесс, а не жалоба на неисполнение ранее вынесенного решения;

6)                    Суд снова констатирует незаконность действий жилищного органа и снова обязывает его лишь заново рассмотреть документы заявителя…

А с учетом затягивания времени на апелляционное и исполнительное производство процесс может быть бесконечен, а заявитель так и не добьётся реализации своих жилищных прав. Как здесь не вспомнить притчу о Законе Франца Кафки:

"У врат Закона стоит привратник. И приходит к привратнику поселянин, и просит пропустить его к Закону. Но привратник говорит, что в настоящую минуту он пропустить его не может. И подумал проситель, и вновь спрашивает, может ли он войти туда впоследствии? "Возможно, – отвечает привратник, – но сейчас войти нельзя"... Привратник подал ему скамеечку и позволил присесть в сторонке, у входа. И сидит он там день за днем и год за годом. Непрестанно добивается он, чтобы его впустили, и докучает привратнику этими просьбами. Иногда привратник допрашивает его, выпытывает, откуда он родом и многое другое, но вопросы задает безучастно, как важный господин, и под конец непрестанно повторяет, что пропустить его он не может...»[11].

Рассмотрим последствия такого рода правосудия.

Какие негативные последствия понес ответчик – орган военного управления после вступления в силу приведенных решений военных судов? Практически никаких. Его бездействие признано незаконным – это просто констатация очередного нарушения, которых, по мнению автора, у данного органа и так множество. На указанный орган возложена обязанность рассмотреть документы заявителя и дать ему ответ. Но такая обязанность была у жилищного органа и без судебного решения.

Военнослужащие, как и обычные граждане, идут в суд не ради самого процесса и посрамления чиновника, а ради получения конечного результата, в целях полного восстановление нарушенных прав. Но этого не происходит. Ведь обязать рассмотреть заново документы и признать право на жилищное обеспечение – это далеко не одно и то же.

Согласно ранее действующей ч. 1 ст. 258 ГПК РФ[12] суд, признав жалобу обоснованной, обязан был вынести решение об обязанности органа власти, должностного лица устранить в полном объёме допущенное нарушение прав гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод.

Следует согласиться с мнением авторитетных юристов, что при констатации судом нарушения прав заявителя, суд вправе обязать государственный орган или должностное лицо совершить определенные конкретные действия (осуществить регистрацию, выдать визу[13], зарегистрировать автомобиль[14] и т.п.).

В КАС нормы о полном объеме устранения допущенного нарушения нет. Формулировка ч. 3 ст. 227 КАС более сложна и неконкретна: в случае удовлетворения административного иска об оспаривании решения, действия (бездействия) и необходимости принятия каких-либо решений, совершения каких-либо действий в целях устранения нарушений прав административного истца суд указывает на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав.

И военные суды почему-то избирают такой «половинчатый способ» восстановления нарушенного права как передача вопроса о праве на жилище на рассмотрение самому же административному ответчику. Такой подход не означает полного восстановления нарушенных жилищных прав и свидетельствует о самоустранении суда от разрешения спора по существу.

Между тем, именно судебная система имеет возможность и должна стать той силой, которая противостоит бюрократическому произволу. Именно суд вправе обязать государственные органы выполнить свои обязательства перед человеком.

Библиография:

1. Витрянский, В.В. Новый Гражданский кодекс и суд [Текст] / В.В.Витрянский // Хозяйство и право. 1997. № 6.

2. Глухов, Е.А. Проблемы защиты военнослужащими права на обеспечение жильем от военного ведомства на этапе признания их нуждающимися в жилых помещениях [Текст] / Е.А.Глухов // Право в Вооруженных Силах. 2012. № 6. С. 94 – 102.

3. Настольная книга судьи по гражданским делам под ред. Н.К. Толчеева. М. 2008.

4. Постатейный комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации. Под ред. П.В. Крашенинникова. М. 2006.